Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jerzy Bujko, Sędzia NSA Irena Kamińska, Sędzia del. NSA Grażyna Radzicka (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Krakowiecka, po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 kwietnia 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 152/10 w sprawie ze skargi R. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2010 r. sygn. akt. I SA/Wa 152/10 oddalił skargę R. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przynanania zasiłku celowego.

Wyrok wydano w następujących okolicznościach sprawy.

W dniu [...] września 2009 r. skarżąca zwróciła się do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. o udzielenie pomocy finansowej na pokrycie kosztów uzdatniania wody pitnej.

Decyzją z dnia [...] października 2009 r. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. odmówił przyznania zasiłku celowego specjalnego na wskazany we wniosku cel. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że brak jest przesłanek do przyznania pomocy, ponieważ skarżąca znacznie przekracza ustawowe kryterium uprawniające do przyznania bezzwrotnej pomocy z opieki społecznej. Ponadto skarżąca nie podejmuje żadnych kroków aby zmienić swoją sytuację życiową, i po raz kolejny w krótkim przedziale czasowym występuje o pomoc na tożsamy cel. Dodatkowo w uzasadnieniu decyzji o odmowie przyznania zasiłku celowego wskazano, iż przy rozstrzyganiu sprawy wzięto pod uwagę zakres przyznanej już skarżącej pomocy, potrzeb wnioskodawczyni, jak również możliwości finansowe Ośrodka Pomocy Społecznej.

Skarżąca wniosła odwołanie od tej decyzji.

W wyniku rozpoznania odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy decyzję pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, że istotą zasiłku celowego jest zaspokojenie konkretnej potrzeby bytowej umożliwiającej życie w warunkach odpowiadających godności człowieka, dlatego też organy powinny ustalić, czy zaspokojenie tej potrzeby jest w świetle jego sytuacji życiowej rzeczywiście niezbędne. W tym celu powinny dokonać oceny sytuacji rodzinnej i majątkowej strony, która ma niewątpliwie wpływ na zakres zaspokojenia potrzeb.

Kolegium przychyliło się do stanowiska organu pomocy społecznej, iż brak jest podstaw do uwzględnienia żądania udzielenia pomocy na spłatę pokrycia kosztów uzdatniania wody pitnej. Dochód w gospodarstwie domowym skarżącej wynosi [...] zł, kwota ta znacznie przekracza kryterium uprawniające do przyznania bezzwrotnych świadczeń z pomocy społecznej.

Organ przywołał treść art. 41 ustawy o pomocy społecznej wskazując, że na podstawie tego przepisu świadczenia przyznawane są w ramach uznania administracyjnego. Zdaniem Kolegium odmowa przyznania zasiłku nie narusza granic uznania administracyjnego. Skarżąca nie jest bowiem traktowana gorzej niż inni podopieczni Ośrodka i w 2008 r. otrzymała już pomoc w wysokości 1250 zł na pokrycie kosztów uzdatniania wody pitnej.

Skarżąca na powyższą decyzję wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, podnosząc, że filtr do wody jest koniecznie potrzebny do życia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało argumenty wskazane w zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę R. M. Sąd pierwszej instancji wskazał, że rodzaje świadczeń z pomocy społecznej oraz zasady i tryb ich udzielania reguluje ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593 ze zm.). Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że skarżąca przekracza wysokość kryterium dochodowego. W sytuacji przekroczenia kryterium dochodowego na osobę w rodzinie ustawodawca, w art. 41 powołanej ustawy o pomocy społecznej, przewidział przyznanie, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe:

1) specjalnego zasiłku celowego w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi;

2) zasiłku okresowego, zasiłku celowego lub pomocy rzeczowej, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową.

Z treści art. 41 ustawy o pomocy społecznej wynika, że świadczenia na podstawie tego przepisu przyznawane są w ramach uznania administracyjnego (władzy dyskrecjonalnej). Wprawdzie nie są to świadczenia obowiązkowe, ale też przyznanie tych świadczeń nie może być dowolne. Przepis art. 41 pkt 1 powołanej ustawy o pomocy społecznej, mówiąc o szczególnie uzasadnionych przypadkach czyni ze specjalnego zasiłku celowego instrument, który nie może ze swej istoty służyć do zwrotu wydatków uprzednio poniesionych przez wnioskodawcę. Ponadto przepis ten wyraźnie mówi, iż forma pomocy społecznej nie jest przewidziana na pokrywanie pełnych kosztów utrzymania osoby objętej pomocą lecz ma charakter szczególnej pomocy doraźnej. Specjalny zasiłek celowy może być przyznany w sytuacjach zupełnie wyjątkowych, bowiem o możliwości jego przyznania nie decyduje dochód strony, a sytuacja życiowa, w której się ona znalazła. Nie można z tej formy pomocy społecznej wyprowadzać wniosku, iż przyznanie takiego zasiłku jest obowiązkiem organu - tak jak czyni się to w odniesieniu do osób spełniających kryterium dochodowe (wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2006 r. sygn. akt I OSK 777/05).

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd stwierdził, że nie można postawić organom orzekającym zarzutu dowolności w kwestii podjętego w zaskarżonej decyzji rozstrzygnięcia. W przedmiotowej sprawie decyzje zostały wydane w oparciu o obowiązujące przepisy, a o odmowie przyznania świadczenia decydowały nie tylko sytuacja życiowa wnioskodawczyni, ale przede wszystkim rodzaj potrzeb, które w pierwszej kolejności zabezpieczał Ośrodek Pomocy Społecznej, jak również możliwości finansowe tego Ośrodka.

Stąd zdaniem Sądu organy obu instancji dokonały ustaleń wszystkich okoliczności, od jakich w świetle ustawy o pomocy społecznej uzależnione jest udzielenie pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego i oceny tej dokonały prawidłowo.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła R. M. reprezentowana przez pełnomocnika wyznaczonego z urzędu. Zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości i wskazując na podstawę skargi kasacyjnej – art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie przepisów procedury mających wpływ na wynik sprawy, tj.:

- naruszenie art. 141 § 4 ppsa polegającego na przedstawieniu stanu faktycznego sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym,

- naruszenie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa lit. c przez oddalenie skargi mimo

- naruszenia przez organy administracji oraz Samorządowe Kolegium Odwoławcze art. 107 § 3 kpa oraz art. 41 ustawy o pomocy społecznej, niewyjaśnienie całego stanu faktycznego sprawy w sposób wyczerpujący oraz dokonanie błędnych ustaleń faktycznych w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

- naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 106 § 3 w zw. z art. 141 § 4 ppsa przez niewzięcie pod uwagę całokształtu materiału dowodowego w celu stwierdzenia, czy naruszono prawo i czy naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy,

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 41 ustawy o pomocy socjalnej poprzez błędne uznanie, że skarżącej nie może być przyznany zasiłek celowy z uwagi na to, że jako osoba [...]-letnia uzyskuje zbyt wysokie dochody niespełniające kryterium dochodowego przewidzianego tą ustawą, nie podejmuje kroków, aby zmienić swoją sytuację życiową i po raz kolejny w krótkim przedziale czasowym występuje o pomoc na tożsamy cel, oraz przyjęcie, że uzdatnienie wody nie jest człowiekowi niezbędne do funkcjonowania.

Z tych powodów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz przyznanie zwrotu kosztów zastępstwa tytułem nieopłaconej pomocy prawnej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny niedostatecznie skontrolował prawidłowość ustaleń faktycznych dokonanych przez organy. W ocenie organów skarżąca nie podejmuje żadnych kroków, aby zmienić swoją sytuację materialną, a z wnioskiem o przyznanie pomocy społecznej występuje już po raz kolejny i ciągle przeznacza pomoc finansową na ten sam cel. Co więcej SKO wskazuje, iż celem pomocy społecznej nie jest utrzymywanie na koszt podatnika osób i ich rodzin, które nie chcą podjąć trudu wyjścia z ciężkiej sytuacji materialnej.

Z akt sprawy wynika natomiast, iż skarżąca wniosek o przyznanie zasiłku celowego złożyła rzeczywiście po raz kolejny, jednak nie dotyczył on stricte tej samej kwestii. Skarżąca zamieszkuje tereny, do których nie został doprowadzony przez gminę wodociąg, a usadowiona na jej posesji studnia wyschła, pozbawiając tym samym skarżącą dostępu do wody pitnej. Skarżąca podjęła działania zmierzające do przywrócenia jej dostępu do wody, na które otrzymała wsparcie finansowe z pomocy socjalnej. Skarżąca kolejno otrzymała pomoc finansową przeznaczoną na pogłębienie studni, założenia hydroforu oraz wykonanie badań wody, celem ustalenia jej przydatności. Podjęte przez skarżącą działania okazały się niewystarczające, ponieważ woda z pogłębionej studni nie nadaje się do spożywania, bez zamontowania filtrów do wody, a zatem skarżąca nadal nie posiada dostępu do wody pitnej, co narusza jej konstytucyjne prawa. Wnioski składane przez skarżącą dotyczą celu jakim jest uzyskanie przez skarżącą wody pitnej, jednak skarżąca nie występowała nigdy z "tożsamym wnioskiem", każdorazowo w treści wniosku wskazywała konkretne działania i kwestie, na które skarżąca chciała uzyskać dofinansowanie. Dofinansowanie dotyczyło również konkretnych problemów. W skardze kasacyjnej zarzucono, że Sąd ma obowiązek ocenić, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest pełny, czy został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego, jaki stan faktyczny sprawy wynika z akt sprawy i czy w świetle istniejącego stanu prawnego podjęte przez organ rozstrzygnięcie sprawy jest zgodne z obowiązującym prawem.

W niniejszej sprawie Sąd nie zbadał czy prowadzące postępowanie wyjaśniające stan faktyczny organy nie naruszały przepisów prawa. Sąd I instancji przytoczył jedynie wyrok NSA z dnia 19.01.2006 r., zgodnie z którym pomoc społeczna nie powinna służyć zwrotowi wydatków uprzednio poniesionych przez wnioskodawcę, a pomoc ma formę doraźną i charakter wyjątkowy. W ocenie skargi kasacyjnej ta wyjątkowość należy odnieść do niniejszej sprawy, w której mowa o podstawowym prawie jednostki jakim jest prawo dostępu do wody pitnej, tym bardziej, że w niniejszej sprawie skarżąca ponosiła część kosztów związanych z kolejnymi wydatkami związanymi z umożliwieniem dostępu do wody pitnej. Jednak dokumentacji przedstawiającej ten fakt Sąd I instancji nie zbadał.

Sąd uznał, iż nie można zarzucić organom orzekającym wcześniej w tej sprawie zarzutu dowolności w kwestii podjętej decyzji, gdyż - jak wskazał - nie tylko sytuacja życiowa wnioskodawczyni, lecz również rodzaj potrzeb zaspokajanych przez ośrodek pomocy społecznej powinna być brana pod uwagę. Jednak w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek informacji, jakie to dobra Ośrodek Pomocy spełnia w pierwszej kolejności.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw.

Zgodnie z art. 174 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2001 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm) dalej P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W skardze kasacyjnej powinny zatem zostać powołane konkretne przepisy prawa, którym zdaniem skarżącego, uchybił sąd administracyjny rozpoznający sprawę w I instancji. W uzasadnieniu skargi powinny zostać natomiast wskazane argumenty przemawiające za takim zarzutem uchybienia, a w przypadku gdy podnoszone jest uchybienie przepisom postępowania, wskazanie, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. W odróżnieniu od Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny nie bada całokształtu sprawy z punktu widzenia stanu prawnego, lecz jedynie zasadność przedstawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zakres kontroli jest ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Odstępstwem od tej zasady jest badanie z urzędu, czy nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 P.p.s.a.

Skoro w niniejszej sprawie strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi sądu I instancji zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania. Bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego.

Zadaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego za chybiony należało uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten określa obligatoryjne elementy uzasadnienia wyroku wydawanego w postępowaniu sądowoadministracyjnym, wskazując, że powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Ponadto jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Ocena pisemnych motywów zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że spełniają one wymogi określone w tym przepisie. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez sąd pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez skarżącą nie oznacza, że uzasadnienie wyroku nie odpowiada wymogom formalnym. W uzasadnieniu pierwszoinstancyjnym sąd zarówno przedstawił stan sprawy, jak i stanowiska stron oraz zarzuty skargi, ponadto wyjaśnił podstawę rozstrzygnięcia i powołał argumenty przemawiające za uznaniem zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej, za zgodne z prawem.

Niezależnie od powyższego należy wskazać, że przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. określa wymogi formalne uzasadnienia, a naruszenie tego przepisu poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia nie musi jeszcze skutkować wzruszeniem rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną także w sytuacji, gdy mimo błędnego uzasadnienia zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu. Zatem skuteczne powołanie się w zarzucie skargi kasacyjnej na naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. wymaga wykazania, że wadliwość uzasadnienia przełożyła się na błędne rozstrzygnięcie. W niniejszej sprawie skarżący związku takiego nie wykazał, wobec czego zarzut uznać należało za nietrafny.

Nie można także zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 151 w związku z art. 145 § 1 lit "c" P.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 K.p.a.

Wbrew zarzutom skargi Sąd kontrolujący zaskarżenie orzeczenia nie stwierdził naruszenia prawa w działalności organów administracji. Nie można bowiem przy ocenie prawidłowości rozstrzygnięcia organów pomijać regulacji art. 41 ustawy o Pomocy społecznej, który dotyczy szczególnie uzasadnionych przypadków, w których przyznaje się zasiłek specjalny celowy.

Art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej wyjaśnia, że pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowiekowi. Skierowana jest ona do osób o których mowa w art. 7 i 8 ustawy. I przede wszystkim te osoby zgodnie z wolą ustawodawcy, korzystają ze świadczeń pomocy społecznej.

Jakkolwiek ustawodawca zauważa sytuacje życiowe, kiedy osoba przekraczająca kryterium dochodowe można się znaleźć w sytuacji, w której wymagać będzie pomocy, to nie można tracić z pola widzenia tego, że osoby takie traktowane są jako beneficjenci pomocy wyjątkowo. Nie można więc zarówno organom jak i Sądowi kontrolującemu rozstrzygnięcia administracyjne, odmówić prawa do oceny w ramach uznania administracyjnego, czy pomoc udzielana w drodze wyjątku była dostateczna.

Jak wynikało z ustaleń organów administracji – skontrolowanych przez Sąd, skarżącej udzielano pomocy na pokrycie kosztów uzdatniania wody pitnej w wysokości 1250 zł. Organy miały więc prawo do stwierdzenia, że udzielana pomoc jest dostateczna.

Wbrew twierdzeniom skargi organy pomocy społecznej muszą w pierwszej kolejności w ramach środków którymi dysponują, zapewnić pomoc osobom, które w myśl przepisów ustawy o pomocy społecznej są uprawnione do pomocy finansowej w pierwszej kolejności. Gospodarując przydzielonymi środkami mają uzasadnione prawo do oceny przy podziale funduszy, którymi dysponują dokonać oceny potrzeb osób, które jej bezwzględnie potrzebują oraz osób, które mogą korzystać ze środków w trybie wyjątku. Naczelny Sąd Administracyjny badając zarzuty skargi kasacyjnej nie stwierdził, aby w tym względzie organy administracji i kontrolujący ich rozstrzygnięcie Sąd naruszyły przepisy art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Jakkolwiek skarga kasacyjna podkreśla brak tożsamości żądania, to w istocie zarówno z treści skargi kierowanej do Sądu pierwszej instancji jak i z zarzutów skargi kasacyjnej wynika, że zasiłek celowy specjalny miał spowodować możliwości korzystania ze studni zapewniającej wodę pitną. Oceniając środki pomocowe udzielone w tym zakresie nie można kwestionować poglądu, że dotychczas przyznawane środki zaspakajały tę samą potrzebę.

Z tych powodów uznając, że Sąd pierwszej instancji, przy kontroli rozstrzygnięć organów administracji publicznej, nie naruszył przepisów wskazanego w skardze prawa materialnego na zasadzie art. 184 P.p.s.a. skargę kasacyjną należało oddalić.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu wyznaczonemu z urzędu pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.), przyznaje Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu uregulowanym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a. Zgodnie z § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2002 r. nr 163, poz. 1348) pełnomocnik powinien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu stosowne oświadczenie.