Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jolanta Rajewska, Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.), Sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska, Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska, po rozpoznaniu w dniu 30 września 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lutego 2014 r. sygn. akt II SAB/Wa 443/13 w sprawie ze skargi Fundacji ePaństwo na bezczynność Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego w przedmiocie wniosku z dnia 26 lipca 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 19 lutego 2014 r. sygn. akt II SAB/Wa 443/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Fundacji [...], zobowiązał Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego do rozpoznania wniosku skarżącej Fundacji z dnia 26 lipca 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji wskazał, że wnioskiem z dnia 26 lipca 2011 r. Fundacja wystąpiła do Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego o udostępnienie informacji publicznej, tj. umów, które Sąd Najwyższy, jego władze lub osoby działające z upoważnienia jego władz, zawarły: z przedsiębiorstwem W., w związku z wydawaniem przez przedsiębiorstwo serii wydawniczych Orzecznictwo Sądu Najwyższego – Izba Cywilna (OSNC) i Orzecznictwo Sądu Najwyższego – Izba Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych (OSNP) oraz z Redakcją "P." w związku z wydawaniem przez to wydawnictwo serii wydawniczych Orzecznictwo Sądu Najwyższego – Izba Karna i Izba Wojskowa (OSNKW), a także przekazanie informacji kiedy, w jakim trybie, w jakiej ilości oraz za jaką kwotę, wyżej wymienione pozycje wydawnicze zostały zakupione przez Sąd Najwyższy od poszczególnych wydawców. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r. Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. oraz art. 11 § 1 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o Sądzie Najwyższym (Dz. U. Nr 240, poz. 2052 ze zm.) w związku z art. 5 § 2 pkt 3 i 4 k.p.a., w związku z art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 i 2 oraz art. 1b ust. 2 ustawy 6 września 2001 r. o dostępnie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, póz. 1198 ze zm., dalej u.d.i.p.), odmówił wszczęcia postępowania w sprawie. Wyrokiem z dnia 10 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 2259/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił powyższe postanowienie, wyjaśniając, że wniosek Fundacji nie wszczął postępowania administracyjnego. Skarga kasacyjna organu od powyższego wyroku została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2012 r. sygn. akt I OSK 916/12. W uzasadnieniu tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na wynikające z przepisów prawa możliwości działania organu przy rozpoznaniu wymienionego wyżej wniosku.

Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego pismem z dnia 6 grudnia 2012 r. poinformował Fundację, że wniosek nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ żądane informacje nie są informacjami publicznymi.

Fundacja wniosła skargę na bezczynność Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego, uznając, że w sytuacji w której informacje, o których udostępnienie wnioskowała w piśmie z dnia 26 lipca 2011 r., nadal nie zostały udostępnione, organ pozostaje w stanie bezczynności, zatem zażądała zobowiązania organu do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem z dnia 26 lipca 2011 r. Zarzuciła organowi naruszenie przepisu art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 u.d.i.p.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie; o dołączenie dodatkowych dowodów w sprawie na okoliczność braku przesłanek do przyjęcia niniejszej skargi do rozpoznania; o ewentualne zobowiązanie skarżącej Fundacji do odniesienia się w terminie wskazanym przez Sąd, w formie odrębnego pisma procesowego, do zawartych w odpowiedzi na skargę alternatywnych wniosków o jej odrzucenie i związanego z nimi uzasadnienia; zobowiązanie skarżącej do wyjaśnienia pod rygorem odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego, czy zawarte na stronie 5 jej skargi żądanie w zakresie udzielania odpowiedzi na pytanie, w jaki sposób i na jakich warunkach jest realizowany przez Sąd Najwyższy jego obowiązek wynikający z art. 7 ustawy o Sądzie Najwyższym, stanowi nowy wniosek o udostępnienie informacji publicznej czy też modyfikację lub zastąpienie pierwotnego wniosku; o niewyznaczanie terminu rozprawy do czasu rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie jednocześnie składanego wniosku o sprostowanie – prawdopodobnie – oczywistej omyłki w sygnaturze akt przywołanego orzeczenia oraz o wyjaśnienie wątpliwości związanych z fragmentem uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 września 2012 r., I OSK 916/12, którego treść, jako wydanego w tej samej, materialnie rzecz biorąc, sprawie miała mieć istotne znaczenie dla rozpoznania obecnej skargi Fundacji, a także dla wstępnej oceny jej dopuszczalności. Na wypadek nieuwzględnienia wniosku o odrzucenie skargi wniesiono o oddalenie skargi w całości, gdyż zdaniem Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego umowy prawa cywilnego łączące organy władzy publicznej z podmiotami trzecimi, działającymi w sferze prawa prywatnego, nie należą do kategorii informacji publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., a w konsekwencji nie mogą być udostępniane każdemu zainteresowanemu na zasadach określonych w tej ustawie o d.i.p. Zatem organ nie pozostaje w bezczynności w udzieleniu odpowiedzi na żądania Fundacji, jakie zostały sformułowane we wniosku z dnia 26 lipca 2011 r.

Zobowiązując na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej jako p.p.s.a. ( t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270) organ do rozpoznania wniosku skarżącej Fundacji o udostępnienie informacji publicznej wymienionym na wstępie wyrokiem, Sąd I instancji uznał, że Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego pozostaje w niniejszej sprawie w bezczynności. Sąd powołał się na mający zastosowanie w sprawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. i wyjaśnił na czym owa bezczynność organu administracji publicznej polega. Ma ona miejsce wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym w przepisach prawa i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Natomiast skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Przywołał także przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji RP dający obywatelowi prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz art. 1 ust 1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p. w których definiuje się pojęcie informacji publicznej i określa się przykładowy katalog takich informacji.

Ponadto Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że w orzecznictwie oraz doktrynie przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów i danych. Natomiast przepis art. 6 ust. 1 w pkt 4 u.d.i.p. stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna m.in. o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Informacją publiczną jest zatem treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii, ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto walor informacji publicznej posiada treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego takim organem, związanych z nimi bezpośrednio poprzez ich wytworzenie bądź też przez nie wytworzonych, lecz używanych przy realizacji przewidzianych prawem zadań.

Sąd powołał się także wyrok z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1774/10, w którym Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż ustawodawca, formułując w art. 61 Konstytucji zasadę "prawa do informacji", wyznaczył reguły wykładni tego uprawnienia. Jeżeli bowiem stanowi ono prawo konstytucyjne, to ustawy określające tryb dostępu do informacji powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom i innym osobom i jednostkom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki winny być rozumiane wąsko. Oznacza to stosowanie w odniesieniu do tych ustaw takich zasad wykładni, które sprzyjają poszerzaniu, a nie zawężaniu obowiązku informacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie przyjął szerokie pojęcie "informacji publicznej" i "sprawy publicznej". Stwierdził bowiem, że może być ona wyodrębniana zarówno na podstawie kryterium podmiotowego, jak i przedmiotowego. Uznał w związku z tym, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują. Stąd informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnosząca się do innych podmiotów, wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2002 r. w sprawach o sygn. akt II SA 181/02, II SA 1956/02 i II SA 2036-2037/02, niepubl.).

W oparciu o powyższe Sąd pierwszej instancji przyjął, że organ wymiaru sprawiedliwości, którym jest Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego, jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu co wynika z treści art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., zaś żądane przez Fundację we wniosku z dnia 26 lipca 2011 r. umowy na wydawanie orzecznictwa Sądu Najwyższego oraz informacje dotyczące trybu, ilości i kwot na ten cel wydatkowanych stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Sąd Wojewódzki stwierdził, że skoro zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o Sądzie Najwyższym, Sąd Najwyższy zobowiązany jest do wydawania zbiorów swoich orzeczeń, to zasadnie skarżąca podnosi, iż informacja o tym, w jaki sposób i na jakich warunkach ten obowiązek wydawania zbioru orzeczeń jest realizowany, jest informacją o sprawach publicznych. Umowy zawierane przez Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego bądź z jego upoważnienia z innymi podmiotami na wydawanie zbiorów orzecznictwa SN wskazują bowiem na sposób działania władzy publicznej w zakresie wykonywania zadań publicznych i działalności w ramach gospodarki środkami publicznymi. W ocenie Sądu, przedmiotem wniosku Fundacji jest w istocie żądanie udostępnienia informacji o wydatkach na zakupione przez Sąd Najwyższy pozycje wydawnicze. Zgodnie zaś z brzmieniem art. 9 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz.1240 ze zm.) nie może budzić wątpliwości, iż organy władzy publicznej, w tym sądy, tworzą sektor finansów publicznych. Sąd pokreślił, że w ustawie tej została uregulowana jedna z naczelnych zasad rządzących gospodarką środkami publicznymi, zasada jawności finansów publicznych (art. 33 ust. 1 ustawy o finansach publicznych), od której przewiduje się jedynie dwa wyjątki. Jawność może być wyłączona w stosunku do środków publicznych, których pochodzenie lub przeznaczenie zostało uznane za informację niejawną na podstawie odrębnych przepisów lub jeśli wynika to z obowiązujących Rzeczpospolitą umów międzynarodowych. Można zatem stwierdzić, że jawność gospodarki środkami publicznymi jest zasadą, która musi być bezwzględnie przestrzegana przez każdą jednostkę dysponującą publicznymi środkami finansowymi. Wydatkujący środki publiczne podlegają kontroli odpowiednich urzędów, kontroli politycznej oraz kontroli ze strony samych obywateli. Jakakolwiek reglamentacja informacji o działalności podmiotów publicznych musi być podyktowana racjami znajdującymi swoje uzasadnienie w Konstytucji RP. W tym wypadku ewentualne wątpliwości natury konstytucyjnej rozwiewa jednak wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05 (OTK-A z 2006 r., nr 3, poz. 30 (p. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2508/12). Sąd wskazał również na stanowisko Sądu Najwyższego w kwestii charakteru umów cywilnoprawnych zawieranych przez jednostki samorządu terytorialnego wyrażone w wyroku z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt I CSK 190/12, iż ujawnienie imion i nazwisk osób zawierających umowy cywilnoprawne z tymi podmiotami nie narusza prawa do prywatności tych osób, o którym mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Zatem, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, prawidłowa wykładnia przepisu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej musi także uwzględniać publiczno-prawny charakter materii, której dotyczył wniosek Fundacji. Nie bez znaczenia jest tu także ta okoliczność, że organ nie przesłał na żądanie Sądu wskazanych we wniosku dokumentów. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd stwierdził, że skarga na bezczynność Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego jest uzasadniona i zobowiązał organ do rozpoznania wniosku Fundacji z dnia 26 lipca 2011 r. poprzez udzielenie żądanej informacji bądź wydanie decyzji odnośnie do jej udzielenia, jeżeli organ uzna, że nie zachodzą przesłanki negatywne (ograniczające dostęp do informacji publicznej), wynikające z przepisu art. 5 ust. 1- 4 u.d.i.p..

Sąd pierwszej instancji wskazał także, iż nie miał wątpliwości dotyczących konstytucyjności mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego, co stało na przeszkodzie zawieszeniu postępowania sądowego do czasu rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny wniosku Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego o zbadanie zgodności z konstytucją szeregu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej i Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w sprawie K 58/13.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego, zaskarżając ten wyrok w całości i poprzedzające go postanowienie tego Sądu z dnia 19 lutego 2014 r. oddalające wniosek o zawieszenie postępowania sądowego, domagał się uchylenia tego pierwszego i odrzucenia skargi, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania i uchylenia wskazanego wyżej postanowienia, a także zasądzenia kosztów postępowania związanych z wniesieniem skargi kasacyjnej według norm przepisanych,

W skardze kasacyjnej zarzucono nieważność postępowania z przyczyn określonych w art. 183 § 2 pkt 1 i pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z przyjęciem skargi do merytorycznego rozpoznania w sytuacji, gdy zważywszy na jej przedmiot, skarga takiemu rozpoznaniu przez sądy administracyjne nie podlegała, a także wobec pozbawienia skarżącego kasacyjnie możliwości obrony jego praw w następstwie całkowitego uchylenia się przez Sąd, także mimo monitów organu, od realizacji obowiązku zajmowania stanowiska wobec wniosków i twierdzeń tej strony służących wyjaśnieniu w szczególności tak zasadniczych kwestii, jakimi są: ewentualna kognicja i uprawnienia sądów administracyjnych w sprawie wywołanej przedmiotową skargą, zwłaszcza w sytuacji istnienia uzasadnionych wątpliwości co do relacji między treścią zarzutów i żądań skargi a treścią wniosku Fundacji z dnia 26 lipca 2011 r. o udostępnienie informacji.

Ponadto w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie następujących przepisów:

1. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 21 oraz art. 1 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p., poprzez niezastosowanie tych przepisów, tj. w związku z brakiem odrzucenia skargi, w następstwie dowolnego, faktycznego, rzeczywistego - ustalenia, że w każdym wypadku treść umów prawa cywilnego, których jedną ze stron jest podmiot wymieniony w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, a zarazem w art. 4 ust. 1 lub ust. 2 u.d.i.p., stanowi informację publiczną w rozumieniu tego przepisu Konstytucji RP, a zarazem w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., a jednocześnie, że wniosek o udostępnienie treści takich umów jest wnioskiem w rozumieniu art. 10 ust. 1 u.d.i.p. podlegającym rozpoznaniu z zastosowaniem uregulowań tej ustawy, w tym przez wydanie decyzji administracyjnej dopuszczonej treścią art. 16 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p., mimo wskazywania przez organ, którego dana skarga na bezczynność dotyczyła, na "niedopuszczalność drogi postępowania sądowo-administracyjnego" w rozpoznaniu owej skargi ze względu na:

- ograniczoną moc tej ustawy, która - w wypadku umów prawa cywilnego, których tylko jedną ze stron jest podmiot wymieniony w 61 ust. 1 Konstytucji RP, a zarazem w art. 4 ust. 1 lub ust. 2 u.d.i.p., obejmuje wyłącznie umowy wyraźnie wskazane w unormowaniach szczególnych rozciągających moc owej ustawy na określone typy umów jako podlegających udostępnieniu także w trybie i na zasadach określonych w przepisach o dostępie do informacji publicznej bądź ze względu na przedmiot tych umów, bądź ze względu na tryb ich zawarcia, do których to unormowań szczególnych zalicza się obecnie, między innymi, art. 139 ust. 3 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 907 ze zm., dalej P.z.p.),

- wielokrotne składanie przez organ zapewnienia, że żadna z umów, których "treść" stanowiła przedmiot wniosku Fundacji nie została zawarta w trybie zamówień publicznych, a tym samym nie ma do nich zastosowania ostatnio wymieniony art. 139 ust. 3 P.z.p.,

- brak istnienia innego, niż w art. 139 ust. 3 P.z.p., unormowania szczególnego, które obligowałoby organ do udostępniania każdemu, w rozumieniu art. 2 ust. 1 u.d.i.p., treści także tych umów prawa cywilnego, których stroną jest Skarb Państwa - Sąd Najwyższy, a które to umowy zostały zawarte poza trybem zamówień publicznych,

- niedopuszczalność dokonywania takiej interpretacji art. 1 ust. 1 u.d.i.p., a także dalszych przepisów tej ustawy, która czyniłaby zbędnym istnienie w obowiązującym porządku prawnym takiego przepisu, jakim jest art. 139 ust. 3 P.z.p.,

- niedopuszczalność dokonywania takiej wykładni przepisów regulujących właściwość sądów administracyjnych, jaka byłaby sprzeczna z treścią art. 184 Konstytucji RP, który wyraźnie czyni sądy administracyjne sądami szczególnymi w polskim systemie organów wymiaru sprawiedliwości, a więc tymi, którym nie służy domniemanie właściwości w zakresie rozpoznawania spraw, jakie są kierowane do sądów w ramach prawa obywateli i organizacji obywateli wynikającego z treści art. 45 ust. 1 Konstytucji RP,

2. art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 3 § 2 pkt 1, pkt 2 lub pkt 4 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. w następstwie dowolnego zastosowania pierwszego i ostatniego z tych przepisów, w wyniku przyjęcia do merytorycznego rozpoznania skargi na bezczynność Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego związanej, według skarżącej Fundacji z brakiem właściwego rozpoznania jej wniosku z 26 lipca 2011 r., przy "zdawkowym" stwierdzeniu wprost w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że Sąd uznał daną skargę jako należącą do grupy wymienionych w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., przy jednoczesnym braku wykazania na jakimkolwiek etapie postępowania przed Sądem I instancji, a w szczególności w uzasadnieniu wyroku kończącego to postępowanie, by w następstwie wpłynięcia danego wniosku jego adresat zobowiązany był:

- albo wydać akt lub podjąć czynność faktyczną, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a więc "z zakresu administracji publicznej" dotyczącą praw lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, tj. akt inny lub inną czynność niż te, o których mowa w art. 3 § 3 pkt 1 - pkt 3 p.p.s.a.,

- albo/i wydać decyzję administracyjną, albo postanowienie, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 lub pkt 2 p.p.s.a. (przy oczywistym założeniu, że w danym wypadku właściwości sądów administracyjnych nie można wywodzić ani z art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a., ani z art. 3 § 2 pkt 4a tej ustawy),

3. art. 3 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 21 u.d.i.p. w związku z (tu: hipotetycznym) dowolnym zastosowaniem pierwszego z tych przepisów w sposób oderwany od treści art. 21 u.d.i.p. w stopniu rzutującym na wynik sprawy, to jest w postaci przyjęcia do merytorycznego rozpoznania określonej skargi na bezczynność po uznaniu, że:

- przy rozpoznawaniu określonego wniosku Fundacji organ miał obowiązek zająć stanowisko w sposób lub w ramach przewidzianych w u.d.i.p.,

- przy rozpoznawaniu danego wniosku organ nie miał obowiązku wydać decyzji administracyjnej dopuszczonej treścią art. 16 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p.,

- interpretowany ściśle, zważywszy na treść art. 184 Konstytucji RP, art. 21 u.d.i.p., w obecnym jego brzmieniu, czyni sądy administracyjne właściwymi jedynie w tych sprawach załatwianych z zastosowaniem uregulowań o dostępie do informacji publicznej, w których doszło lub musiało dojść, a nie doszło, do wydania decyzji administracyjnej w okolicznościach przewidzianych w art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p., a tym samym mimo, że art. 21 u.d.i.p. wyklucza możliwość kwestionowania przed sądami administracyjnymi czynności faktycznych,

4. art. 58 § 1 pkt 3 lub pkt 6 p.p.s.a. w związku z art. 21 u.d.i.p. w stopniu rzutującym na wynik sprawy w następstwie braku zastosowania któregokolwiek z tych przepisów, to jest w związku z brakiem odrzucenia skargi z powołaniem się na te, ostatnio wymienione uregulowania,

5. art. 160 (ewentualnie i art. 167) w związku z art. 46 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 21 u.d.i.p. (o ile w tej sprawie ów przepis mógłby znaleźć zastosowanie) w następstwie braku zastosowania art. 160 lub/i art. 167 p.p.s.a. w stopniu rzutującym na wynik sprawy w związku z dowolnym ustaleniem, że sąd administracyjny (przewodniczący w tym sądzie) nie ma obowiązku odnoszenia się przez wydanie odpowiedniego postanowienia lub zarządzenia do wniosków formalnych zawartych w odpowiedzi na skargę lub przedstawionych przez stronę w innej formie, w tym zmierzających do wyjaśnienia kwestii:

- dopuszczalności przyjęcia do merytorycznego rozpoznania danej skargi przez sąd administracyjny,

- ewentualnej bezprzedmiotowości określonej skargi (tu: związanej z prawdopodobną rezygnacją z żądań pierwotnego wniosku Fundacji o udostępnienie informacji określonego rodzaju i zastąpienia ich innymi żądaniami na etapie postępowania sądowoadministracyjnego),

- aktualnego, rzeczywistego przedmiotu zaskarżenia w powiązaniu z twierdzeniami i wnioskami określonej skargi na bezczynność,

a tym samym ze skutkiem prowadzącym do uniemożliwienia organowi władzy publicznej, choćby potencjalnie podlegającemu kontroli sądów administracyjnych, podjęcie efektywnej obrony jego praw, w tym również prawa do dobrego imienia, w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a także z nieobojętnym prawnie skutkiem w postaci "stworzenia okazji" przedstawicielom niektórych mediów do dyskredytowania Sądu Najwyższego, jego Pierwszego Prezesa, w oczach opinii publicznej,

6. art. 106 § 4 oraz art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i w związku z art. 21 u.d.i.p. (o ile w tej sprawie ów przepis mógłby znaleźć zastosowanie) w następstwie braku zastosowania wymienionych przepisów procedury sądowo-administracyjnej w stopniu rzutującym na wynik sprawy, najpierw w efekcie przyjęcia do merytorycznego rozpoznania określonej skargi Fundacji, a następnie braku zawieszenia z urzędu postępowania przed sądem administracyjnym w sprawie wywołanej daną skargą (tu: oddalenia wniosku organu o zawieszenie z urzędu postępowania) mimo znanego Sądowi I instancji z urzędu, a także przypomnianego przez pełnomocnik organu, faktu prowadzenia przez Trybunał Konstytucyjny RP postępowania kontrolnego pod sygn. K 58/13, którego przedmiotem są - między innymi:

- przepis nowelizujący art. 21 u.d.i.p. w sposób doprowadzający ten fragment ustawy o dostępie do informacji publicznej do aktualnego jego brzmienia, a więc kreującego ewentualną właściwość sądów administracyjnych w sprawach dotyczących dostępu do informacji uznawanych przez osoby zainteresowane za podlegające udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych tą ustawą,

- niektóre uregulowania zawarte w ww. ustawie o dostępie do informacji publicznej, a ściślej brak odpowiednich unormowań w tej ustawie o charakterze proceduralnym, które powinny pozwalać adresatom wniosków traktowanych przez ich autorów za podlegające rozpoznaniu w trybie i na zasadach określonych w owej ustawie, na zgodne z zasadami demokratycznego państwa prawnego odnoszenie do tak postrzeganych wniosków w sytuacji, gdy określone wystąpienia w całości lub w części - w przekonaniu ich adresatów - nie mogą być uznawane za wnioski w rozumieniu art. 10 ust. 1 u.d.i.p. lub za podlegające merytorycznemu rozpoznaniu z zastosowaniem uregulowań w niej zawartych, w tym także w związku z brakami formalnymi takich wniosków lub w związku poważnymi wątpliwościami co do zakresu (przedmiotu) owych wniosków,

- art. 149 p.p.s.a., a więc ewentualnie "potencjalnie" mogący być, a następnie uczyniony podstawą wyrokowania w tej sprawie,

7. art. 3 § 1, § 2 lub/i § 3 oraz art. 106 § 4, art. 134 § 1, art. 135, art. 141 § 4, art. 149, , a także art. 160 (lub/i art. 167) p.p.s.a., w związku z art. 21 u.d.i.p. (o ile w tej sprawie ów przepis mógłby znaleźć zastosowanie), odczytywanych z uwzględnieniem art. 45 ust. 1 i art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w następstwie braku właściwego zastosowania tych unormowań procedury sądowo-administracyjnej, regulujących także właściwość sądów administracyjnych, w stopniu rzutującym na wynik sprawy z konsekwencją w postaci przyjęcia do rozpoznania i uwzględnienia określonej skargi bez uprzedniego wyjaśnienia i przedstawienia rzeczywistego przedmiotu, w tym zarzutów i żądań danej skargi Fundacji, w kontekście kognicji i uprawnień sądów administracyjnych, a także bez jakiegokolwiek odniesienia się do stanowiska, w tym wniosków organu, jakie zostały zaprezentowane w jego pismach procesowych, w tym w odpowiedzi na określoną skargę, a w szczególności w następstwie:

a) braku wykazania, by organ nie wykonał wytycznych lub by wadliwie wykonał wytyczne co do dalszego postępowania w tej sprawie (w znaczeniu materialnym), jakie zostały zawarte w wyroku NSA w Warszawie wydanym w dniu 11 września 2012 r. pod sygn. akt I OSK 916/12, w sytuacji gdy jakichkolwiek wytycznych w tej mierze nie zawierał poprzedni wyrok WSA w Warszawie wydany w tej sprawie, to jest z dnia 10 stycznia 2012 r. pod sygn. II SA/Wa 2259/11,

b) braku przedstawienia uzasadnienia mogącego wskazywać, że objęte określonym wnioskiem Fundacji informacje były: bądź informacjami publicznymi w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., a zarazem podlegającymi udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w tej ustawie, bądź informacjami publicznymi w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., ale podlegającymi udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w ustawach szczególnych w rozumieniu art. 1 ust. 2 u.d.i.p., bądź innej natury informacjami, które jednak ze względu na treść uregulowań szczególnych mogłyby podlegać, bądź podlegałyby co do zasady udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w ww. ustawie o dostępie do informacji publicznej, zwłaszcza w sytuacji, gdy: - z żadnego z obowiązujących unormowań nie wynikają domniemania prawne, by wszelkie dane znajdujące się w posiadaniu podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 lub ust. 2 u.d.i.p. miały cechy informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., (by stanowiły taką informację), jak również by wszystkie wnioski o udostępnienie informacji znajdujących się w posiadaniu takich podmiotów - co do zasady - podlegały rozpoznaniu w trybie i na zasadach określonych tą ustawą, - ani umowy prawa cywilnego jako takie, których tylko jedną ze stron jest podmiot wymieniony w art. 4 ust. 1 lub ust. 2 u.d.i.p., jako niemieszczące się w definicji dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p., ani sama "treść" takich umów, nie stanowią informacji o działalności podmiotów wskazanych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w znaczeniu, w jakim o obowiązku udostępniania informacji o takiej działalności jest mowa w tymże przepisie Ustawy Zasadniczej; a nie są także informacją o sprawach publicznych w znaczeniu, w którym o informacjach tego rodzaju jest mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p.,

c) braku przedstawienia takich działań, jakie w świetle istniejących unormowań prawnych zobowiązany był podjąć, a nie podjął Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego w następstwie wpłynięcia określonego wniosku Fundacji, w sytuacji gdy na żadnym etapie wcześniejszego postępowania sądowego w tej samej (być może) materialnie sprawie, to jest zakończonego wyrokami WSA w Warszawie z 10 stycznia 2012 r., II SA/Wa 2259/12 oraz NSA z 11 września 2012 r., I OSK 916/12, nie zostało rozstrzygnięte, by objęte danym wnioskiem Fundacji informacje były lub mogły być informacjami publicznymi w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., a tym samym, by również, choćby teoretycznie, Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego przy rozpoznawaniu danego wniosku miał obowiązek kierować się uregulowaniami zawartymi w tej ustawie, a w szczególności, by do określonego wniosku, w całości lub w części, ewentualnie mógł odnieść się przez wydanie decyzji administracyjnej dopuszczonej treścią art. 16 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p.,

d) braku wskazania takiego przepisu obowiązującego prawa, którego naruszenia dopuścił się Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego, bądź podejmując określone działania, bądź wstrzymując się z ich podjęciem, w następstwie wpłynięcia do Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego wniosku Fundacji o udostępnienie "treści" umów określonych w tym wniosku, także w formie odpowiedzi na pytanie zmierzające do ustalenia istotnych elementów treści takich umów,

e) braku wskazania terminu, z upływem którego stwierdzono wystąpienie stanu bezczynności organu w rozpoznaniu określonego wniosku Fundacji, a zarazem jego utrzymywanie się, co najmniej, w dniu wystąpienia z określoną skargą na bezczynność, a także, ewentualnie, w chwili wyrokowania (zamknięcia rozprawy),

f) braku wskazania takich okoliczności, których zaistnienie, zdaniem WSA w Warszawie, przemawiało za ustaleniem: że po stronie Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego wystąpił stan bezczynności w rozumieniu art. 149 p.p.s.a., a zarazem, że wystąpienie lub występowanie, bliżej nieznanego, stanu istniejącego co najmniej w dniu wniesienia skargi uwzględnionej danym wyrokiem - wskazuje na naruszenie przez - Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego obowiązującego prawa, a jednocześnie, że nie ma ono cech rażącego naruszenia prawa,

g) braku przedstawienia okoliczności, które, zwłaszcza w wypadku przyjęcia danej skargi na bezczynność do merytorycznego rozpoznania, zdaniem Sądu I instancji, wykluczałyby możliwość zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z prowadzeniem przez Trybunał Konstytucyjny postępowania kontrolnego pod sygn. K 58/13, a w szczególności w związku z brakiem podjęcia jakiejkolwiek polemiki z zarzutami lub twierdzeniami wniosku zarejestrowanego pod tą sygnaturą akt, który jest powszechnie dostępny drogą internetową nie tylko na stronie Trybunału Konstytucyjnego, ale również na stronie Sądu Najwyższego, a tym samym, który powinien być znany z urzędu także Sądowi wydającemu kwestionowany wyrok, również w znaczeniu, w jakim o informacjach znanych sądowi z urzędu jest mowa w szczególności w art. 106 § 4 p.p.s.a., Sąd I instancji ograniczył się do konstatacji, że: "Brak wątpliwości dotyczących konstytucyjności mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego stał na przeszkodzie zawieszeniu postępowania,

h) całkowicie dowolnego, a zarazem nadużywającego autorytetu Trybunału Konstytucyjnego RP, nawiązania do wyroku tego Trybunału z dnia 20 marca 2006 r., K 17/05, który będąc związany granicami wniosku rozpoznanego owym wyrokiem, nie wypowiadał się w kwestii dopuszczalności drogi sądowej w sprawach dotyczących publicznego dostępu do informacji określonego typu, a z pewnością nie do takich informacji, jakie stanowi treść umów prawa cywilnego, których tylko jedną ze stron jest podmiot wymieniony w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, a zarazem w art. 4 ust. 1 lub ust. 2 u.d.i.p.,

i) całkowicie dowolnego, a zarazem nadużywającego autorytetu Sądu Najwyższego, nawiązania do wyroku tego Sądu z dnia 8 listopada 2012 r., I CSK 190/12, w którym, z braku odpowiedniego zarzutu w skardze kasacyjnej rozpoznanej owym wyrokiem, nie rozstrzygano o kwestii kognicji, podówczas sądów powszechnych, w rozpoznawaniu pozwów o publiczne udostępnienie treści umów, których tylko jedną ze stron jest podmiot wymieniony w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, a zarazem w art. 4 ust. 1 lub ust. 2 u.d.i.p.,

j) całkowicie dowolnego, a zarazem nadużywającego autorytetu Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, nawiązania do wyroku tego Sądu z dnia 11 stycznia 2013 r., I OSK 2508/12, którego przedmiotem nie była kwestia kognicji sądów administracyjnych w sprawach publicznego dostępu do informacji określonego typu, a z pewnością nie do treści umów prawa cywilnego, których tylko jedną ze stron jest podmiot wymieniony w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, a zarazem w art. 4 ust. 1 lub ust. 2 u.d.i.p.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpoznaje się najdalej idące zarzuty skargi kasacyjnej. W przedmiotowej sprawie są to zarzuty nieważności postępowania przed sądem pierwszej instancji z przyczyn wskazanych w art. 183 § 2 pkt 1 i 5 p.p.s.a. Jednak punktem wyjścia do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, także kwestii nieważności postępowania, jest odpowiedź na następujące pytania, czy słuszne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, że żądane we wniosku Fundacji z dnia 26 lipca 2011 r. informacje są informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. oraz czy ma do niej zastosowanie przepis art. 1 ust. 2 u.d.i.p. który stanowi, że przepisy ustawy o d.i.p. nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Skarżący kasacyjnie stoi na stanowisku, że przepisami tymi są przepisy ustawy o zamówieniach publicznych, w szczególności art. 139 ust. 3.

Odpowiadając na wyżej postawione pytania, należy przede wszystkim określić co było przedmiotem skargi wniesionej przez Fundację e-Państwo, ponieważ skarżący kasacyjnie uważa, że Sąd pierwszej instancji tej kwestii nie wyjaśnił, co miało wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela wątpliwości organu co do przedmiotu zaskarżenia przed Sądem pierwszej instancji. Fundacja w skardze na bezczynność Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego z dnia 24 lipca 2013 r. w sposób wyraźny w jej petitum na stronie 2 wniosła o "zobowiązanie strony przeciwnej do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznych zgodnie z moim wnioskiem z dnia 26 lipca 2011 r.". Wbrew wywodom zawartym w kasacji, skarżąca Fundacja nie dokonała modyfikacji treści swojego wniosku z 26 lipca 2011 r., w szczególności nie wynika to z wywodów zawartych na stronie 5 jej skargi. Z tych wywodów wynikają jedynie powody wystąpienia o wskazane informacje i jakie cele chciano przez to osiągnąć. Zawarte w skardze kasacyjnej wyrwane z kontekstu sformułowania, przeplatane domysłami jej autorki, nie mogą stanowić o modyfikacji wniosku i jasno postawionym na wstępie skargi z 24 lipca 2013 r. żądaniu, które określiło przedmiot sprawy jako bezczynność w zakresie udostępnienia informacji wskazanych we wniosku z 26 lipca 2011 r. Potwierdzeniem takiego stanowiska fundacji jest to, że nie podzieliła ona wątpliwości skarżącego kasacyjnie co do przedmiotu sprawy, pomimo monitowania ich przez organ już w odpowiedzi na skargę i w dalszym toku postępowania przed Sądem pierwszej instancji. Trudno zatem podzielić stanowisko Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego o modyfikacji wniosku z 26 lipca 2011 r. a co zatem idzie należy uznać, że kwestia ta była na tyle jasna, że nie wymagała wyjaśnienia przez Sąd pierwszej instancji, który prawidłowo określił przedmiot sprawy zarówno w samym wyroku, określając, że bezczynność dotyczy wniosku z dnia 26 lipca 2011r. jak i w jego uzasadnieniu. Tym samym nie można też zarzucić Sądowi naruszenia przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. który stanowi że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami wnioskami skargi oraz powołana podstawa prawną.

Tak określając przedmiot sprawy, Sąd pierwszej instancji uznał, że wnioskowane informacje stanowią informację publiczną. Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela to stanowisko Sądu. Fundacja zażądała, ogólnie rzecz ujmując, udostępnienia umów zawartych przez Sąd Najwyższy z wydawcami orzecznictwa tegoż Sądu oraz informacji, kiedy, w jakim trybie, w jakiej ilości oraz za jaką kwotę te pozycje wydawnicze zostały przez ten Sąd zakupione.

Określenie zakresu przedmiotowego pojęcia "informacji publicznej" napotyka na szereg trudności. Problemy rodzi już samo sformułowanie definicji informacji publicznej. Zgodnie bowiem z treścią art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Treść definicji informacji publicznej zawartej w art. 1 u.d.i.p, powoduje, że istnieje "możliwość zarzucenia jej błędu logicznego zwanego ignotum per ignotus, gdyż przy pomocy określenia nieznanego próbuje się wytłumaczyć pojęcie nieznane. Przepis art. 1 u.d.i.p. zawiera dwa określenia, których sama ustawa, jak i inne akty prawne, nie definiują, tj.: "sprawy publiczne" i "informacja publiczna". Jedno wynika z drugiego, a więc trudno jest określić zakres desygnatów sformułowania informacja publiczna. W doktrynie zauważono, że w związku z trudnościami w określeniu czym jest "informacja publiczna" pojawiły się dwa sposoby zdefiniowania tego pojęcia: podmiotowy i przedmiotowy (G. Sibiga [w:] Główne problemy prawa do informacji w świetle prawa i standardów europejskich i wybranych państw Unii Europejskiej, red. G. Sibiga, Warszawa 2013, s. 19-20).

Definicja podmiotowa oparta jest na założeniu, że zgodnie z art. 61 ust. 4 Konstytucji RP ustawa miała określać jedynie tryb udzielania informacji publicznej, natomiast jej zakres przedmiotowy i podmiotowy wynika z samej Konstytucji. Stąd pojęcia informacji publicznej nie można rozpatrywać wyłącznie na tle art. 1 ustawy bez uwzględnienia treści 61 Konstytucji. Podmiotowe pojęcie informacji publicznej odwołuje się do treści Konstytucji, która w art. 61 ust. 1 określa, że obywatel ma prawo do otrzymania informacji o działalności organów władzy publicznej i osób pełniących funkcje publiczne. Prawodawca nie rozróżnia podmiotów, których dotyczą działania organów władzy publicznej. Podmiotowa definicja informacji publicznej jest zatem bardzo szeroka. Każdy bowiem przejaw działania podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej, niezależnie od tego, czy dotyczy on spraw pewnej zbiorowości, grupy osób, czy też pojedynczych podmiotów stanowi informację publiczną. Natomiast granice ujawnienia informacji publicznej zakreśla art. 5 ustawy, który zawiera ograniczenia co do możliwości udostępnienia informacji z uwagi na przepisy ustawy o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, a także art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy, stanowiący, iż informację przetworzoną można uzyskać w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego (wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 787/10). Wszystkie informacje powstałe w toku działania organu władzy publicznej podlegają więc udostępnieniu, a wyjątki wymieniono w art. 5 u.d.i.p., który określa przesłanki odmowy udzielenia informacji ze względu na ochronę informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Dodać przy tym należy, że ograniczenia przewidziane w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie zmieniają istoty informacji i nie skutkują tym, że traci ona walor informacji publicznej. Informacja, która nie może być udostępniona ze względu na przepisy o tajemnicy ustawowo chronionej lub prawo do prywatności nie przestaje być informacją publiczną. Pozostaje nią nadal, choć nie może zostać ujawniona, a podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej w takiej sytuacji powinien wydać decyzję, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p.

Definicja przedmiotowa odwołuje się do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Kluczowe znaczenie ma tutaj pojęcie "sprawa publiczna" (H. Knysiak-Molczyk, Granice prawa do informacji w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, Warszawa 2013, s. 178). Poszukując znaczenia pojęcia "sprawa publiczna" warto odwołać się do sentencji wybitnego rzymskiego jurysty oraz pisarza Ulpiana" Publicum ius est quod ad statum rei Romane spectat, ius privatum est quod ad singulorum utilitatem (...). Sentencja ta posłużyła za podstawę do podziału całego systemu prawa rzymskiego na prawo publiczne (ius publicum) oraz prawo prywatne (ius privatum). Można na tej podstawie przyjąć podział na sprawy prywatne (tutaj w znaczeniu niepubliczne) oraz sprawy publiczne, przy czym do pierwszej kategorii spraw ustawa o d.i.p. nie będzie miała zastosowania (M. Chmaj [w:] M. Chmaj, M. Bidziński, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz Warszawa 2010, s. 20-21). Zgodnie z tym stanowiskiem nie każda informacja wytworzona przez władze publiczne staje się – niejako automatycznie – informacją publiczną. Taki status można nadać tylko takiej informacji, która zawiera pewien dodatkowy substrat w postaci powiązania jej z funkcjonowaniem Państwa. Wskazać należy, że już w trakcie prac nad ustawą pojęcie "sprawa publiczna" było rozumiane, jako każde działanie władzy publicznej w zakresie zadań stawianych państwu dotyczących lub służących ogółowi albo mających na celu zadysponowanie majątkiem publicznym. Desygnatem jest więc tu publicznoprawny charakter działalności danego podmiotu (Uzasadnienie do projektu ustawy, zob.: K. Tracka, Prawo do informacji w polskim prawie konstytucyjnym, Warszawa 2009, s. 138). Sprawa publiczna, co do której ma być udzielona informacja publiczna, wskazuje na publiczną naturę zadań wykonywanych przez określony podmiot. To stanowisko odwołuje się do potocznego rozumienia słowa "publiczny", czyli dotyczący ogółu, służący ogółowi ludzi, dostępny dla wszystkich, ogólny społeczny, nieprywatny (Uniwersalny Słownik Języka Polskiego. Tom D-Ś, red. S. Dubisz, Warszawa 2008, s. 843). Oznacza to, że w sprawach prywatnych nie mamy do czynienia z informacją publiczną (wyrok NSA z dnia 14 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1035/10). Uznać zatem należy, że z informacją publiczną nie mamy do czynienia wtedy, gdy dana informacja nie dotyczy sprawy publicznej, ale co do zasady obejmuje sprawy prywatne, niepubliczne, osobiste, intymne (dane osobowe, życie prywatne, rodzinne), a także informacje, które naruszałyby godność, cześć (dobre imię), a więc dobra osobiste (M. Jabłoński, Udostępnianie informacji publicznej w trybie wnioskowym, Wrocław 2009, s. 151). Tym samym, jeśli informacja dotyczy sfery prywatnej, niezwiązanej z działalnością państwa nie podlega ona udostępnieniu. W sytuacji, w której występuje aktywność organów publicznych, mamy natomiast do czynienia z informacją publiczną.

Wydaje się, że orzecznictwo sądów administracyjnych powoli ale słusznie ewoluuje w kierunku przedmiotowego zdefiniowania informacji publicznej. Sądy bowiem coraz częściej rozróżniają działania organów władzy, które mają charakter sprawy publicznej oraz te, które takiego charakteru nie posiadają (wyroki NSA: z dnia 30 października 2013 r., sygn. akt I OSK 932/13, z dnia 30 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1981/13). Rezultatem odwoływania się do przedmiotowej definicji pojęcia "informacja publiczna" są orzeczenia sądów administracyjnych uznające, że część dokumentów służących jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej nie podlega ujawnieniu. Z tegoż orzecznictwa wynika, że informacją publiczną są informacje dotyczące wykonywania zadań publicznych w tym, gospodarowania mieniem publicznym, utrwalone na nośniku w formie pisemnej, dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej. Wyraźnie wskazuje się na powiązanie informacji publicznej z dynamiczną działalnością państwa, jako organizatora życia społeczno-gospodarczego. Są to zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądy słuszne.

Zdefiniowanie pojęcia "informacja publiczna" nie oznacza, że w łatwy sposób można wyznaczyć granicę pomiędzy informacjami stanowiącymi informację publiczną, a informacjami niemieszczącymi się w tej kategorii. Przepis art. 6 u.d.i.p., wyznaczający kategorie informacji, których można żądać, jest bardzo rozbudowany, a przez to trudny w interpretacji i stosowaniu. Przepis ten zawiera 34 podpunkty, a ponowne posłużenie się przez ustawodawcę formułowaniem "w szczególności" świadczy o tym, że ten i tak obszerny katalog nie jest zamknięty, a pogrupowanie informacji publicznych w pięć podstawowych kategorii służy wyznaczeniu najistotniejszych "obszarów tematycznych", które ze względu na swój charakter i wpływ na funkcjonowanie państwa i organów administracji publicznej wymagają szczególnego zapewnienia możliwie daleko idącej jawności i publicznego dostępu do informacji, które ich dotyczą (S. Szuster, Komentarz do art. 6 u.d.i.p., LEX 2003) Ustawa o d.i.p. wskazuje jedynie pięć obszarów, o których informacje można zaliczyć do kategorii informacji publicznej (polityka wewnętrzna i zewnętrzna państwa, podmioty zobowiązane na podstawie art. 4 ust. 1 u.d.i.p. do udzielania informacji, zasady funkcjonowania podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., dane publiczne, majątek publiczny). Określone w art. 6 u.d.i.p. obszary są trudne do jednoznacznego zdefiniowania i nie są jednymi, w których występuje "informacja publiczna". Wydaje się, że ustawodawca celowo przyjął, iż zbiór desygnatów pojęcia "informacja publiczna" będzie niedookreślony, ponieważ tak szeroki zakres pojęcia informacji publicznej podlegającej udostępnieniu wynika także z chęci uniknięcia przez ustawodawcę sankcjonowania istniejącej nieformalnie tzw. szarej strefy informacyjnej, a więc sytuacji w której dana informacja jest w świetle obowiązującego prawa jawna i nie podlega żadnym ograniczeniom, a jednak – na mocy uznania urzędnika, nie jest dostępna dla obywateli (T. R. Aleksandrowicz, Komentarz do ustawy o dostępie do informacji publicznej, Warszawa 2008, s. 196). W ustawie o dostępie do informacji publicznej nie określono zamkniętego katalogu informacji publicznej, ponieważ ustawodawca chciał, aby społeczeństwo posiadało instrument do jak najszerszej kontroli instytucji publicznych. Taki instrument, aby był sprawny, powinien obejmować jak największą liczbę stanów faktycznych. Liczba ta nie może być ograniczona, ponieważ dynamiczny charakter stosunków społeczno-gospodarczych rodzi nowe sytuacje, w których pojawia się aktywność podmiotów publicznych. Ta aktywność w państwie demokratycznym powinna być poddana kontroli społecznej za pośrednictwem narzędzia, jakim jest prawo dostępu do informacji publicznej. Dlatego też uznaje się, że w demokratycznym państwie prawa jak najszerszy katalog informacji musi być przedmiotem kontroli społecznej (wyroki: NSA z dnia 31 maja 2004 r., sygn. akt OSK 205/04, WSA w Warszawie: z dnia 28 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 1542/08, z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 933/10, z dnia 10 listopada 2010 r., sygn. akt II SAB/Wa 117/09).

Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. nie ma zatem charakteru zamkniętego, a wyliczenie stanów faktycznych w nim zawartych jest jedynie przykładowe, a zatem granice informacji publicznej należy określać poprzez trzy przesłanki, których łączne wystąpienie wskazuje, że dana informacja jest informacją publiczną: Sprawa dotyczy informacji. W języku potoczonym pojęcie "informacja" oznacza powiadomienie, zakomunikowanie czegoś, wiadomość, pouczenie (Uniwersalny Słownik Języka Polskiego, Tom A-J, red. S. Dubisz, Warszawa 2008, s. 1212). Informacja jest więc pewną wiadomością dotyczącą faktów, ponieważ bliższa analiza art. 6 ustawy wskazuje natomiast, iż wnioskiem w świetle tej ustawy może być objęte jedynie pytanie o określone fakty, o stan określonych zjawisk na dzień udzielania odpowiedzi. Faktem jest każda czynność i każde zachowanie organu wykonującego zadania publiczne podjęte w zakresie wykonywania takiego zadania. Fakt dotyczy zatem konkretnego zdarzenia lub czynności wykonanej przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej. Po wtóre informacja powinna istnieć i znajdować się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia. Wreszcie informacja powinna dotyczyć spraw publicznych, o których mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Podczas prac nad ustawą pojęcie "sprawa publiczna" było definiowane, jako każde działanie władzy publicznej w zakresie zadań stawianych państwu dotyczących lub służących ogółowi albo mających na celu zadysponowanie majątkiem publicznym. Desygnatem jest więc tu publicznoprawny charakter działalności danego podmiotu (Uzasadnienie do projektu ustawy, zob.: K. Tracka Prawo do informacji w polskim prawie konstytucyjnym, Warszawa 2009, s. 138). Na pojęcie sprawy publicznej, o której ma być udzielona informacja publiczna, składa się przede wszystkim charakter publiczny zadań wykonywanych przez określony podmiot. Zatem tam, gdzie występuje aktywność organów publicznych, mamy do czynienia z informacją publiczną.

W kontekście powyższych wywodów natury ogólnej i wskazanych wyżej wywodów Sądu pierwszej instancji dotyczących pojęcia informacji publicznej, nie ulega wątpliwości, że umowy na wydawanie zbiorów orzecznictwa Sądu Najwyższego oraz informacje dotyczące trybu, ilości i kwot na ten cel wydatkowanych stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Informacje te, jak to trafnie podał Sąd Wojewódzki wskazują na sposób działania władzy publicznej jaką jest ten Sąd w zakresie wykonywania zadań publicznych i działalności w ramach gospodarki środkami publicznymi do których jest on zobowiązany na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy o Sądzie Najwyższym. Stanowisko to dodatkowo znajduje potwierdzenie w zacytowanych przez Sąd Wojewódzki przepisach art. 9 pkt. 1 i art. 33 ust. 1 ustawy o finansach publicznych statuujących zasadę jawności gospodarki środkami publicznymi. Zasada ta dotyczy także Sądu Najwyższego. Jakakolwiek reglamentacja informacji o prowadzonej przez ten Sąd gospodarce środkami publicznymi, jak to trafnie ujął Sąd pierwszej instancji podpierając się orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, NSA i Sądu Najwyższego, musiałaby być podyktowana racjami znajdującymi swoje uzasadnienie w Konstytucji RP. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w powołaniu się przez Sąd Wojewódzki na orzecznictwo tych podmiotów nie można dopatrzyć się ani "dowolności" ani "nadużycia autorytetu" tych podmiotów. W szczególności Sąd ten prawidłowo powołał się na wyrok SN z dnia 8 listopada 2012 r. w sprawie o sygn. akt I CSK 190/12, który to jest przykładem na to, że umowy cywilnoprawne z podmiotami wskazanymi w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. są informacją publiczną. Takie stanowisko jest powszechnie przyjmowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, w którym problemem jest w zasadzie tylko kwestia ograniczenia dostępu do tych umów z uwagi na unormowanie zawarte w art. 5 u.d.i.p.

Natomiast na drugie z postawionych wyżej pytań należy odpowiedzieć negatywnie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego do udostępnienia informacji publicznej jaką są żądane przez Fundację umowy nie znajdują zastosowania przepisy innych ustaw niż u.d.i.p. określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 2 u.d.i.p. Takim przepisem nie jest art. 139. ust. 3 ustawy Prawo o zamówieniach publicznych, który stanowi, że umowy w sprawach zamówień publicznych zawierane w trybie tej ustawy są jawne i podlegają udostępnianiu na zasadach określonych w przepisach o dostępie do informacji publicznej. Niekwestionowanym w sprawie jest, że wartość żądanych poszczególnych umów nie przekraczała 14 000 euro. Stosownie do art. 4 pkt 8 ustawy prawo o zamówieniach publicznych w brzmieniu do dnia 16 kwietnia 2014 r., ustawy tej nie stosuje się do zamówień i konkursów, których wartość nie przekracza wyrażonej w złotych równowartości kwoty 14 000 euro (obecnie 30 000 euro). Zatem ustawa o zamówieniach publicznych do umów żądanych przez fundację nie znajdowała zastosowania. Wobec tego nie można w tej sytuacji a contrario do cytowanego art. 139 ust. 3 ustawy P.z.p. uznać, że skoro ustawa ta ustanawia zasadę jawności dla umów których wartość przekracza 14 000 euro i przewiduje ich udostępnianie na zasadach określonych w przepisach o dostępie do informacji publicznej, to do umów o mniejszej wartości wyłącza stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ze względu na doniosłoś umów zawieranych w trybie ustawy Pz.p. ustawodawca zapisem art. 139 ust. 3 P.z.p., poszerzył dostęp do umów zawieranych w trybie ustawy P.z.p. Jawność umów w sprawach zamówień publicznych na gruncie u.d.i.p. wyłącza bowiem możliwość odmowy ich udostępnienia z powołaniem się na którąkolwiek z tajemnic ustawowo chronionych. Nie jest zatem dopuszczalne wydanie decyzji odmawiającej udostępnienia umów w sprawach zamówień publicznych, gdyż są one jawne ( tak w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 lutego 2012 r. sygn. akt I OSK 2215/11).

W konsekwencji, wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie do udostępnienia żądanych przez Fundację umów, będących jak wykazano wyżej informacją publiczną, ma zastosowanie ustawa o dostępie do informacji publicznej. Stosownie do treści art. 21 tej ustawy do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jak sam przyznaje skarżący kasacyjnie niewątpliwie zasada ta dotyczy także skarg na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej. Wobec tego w sprawie niniejszej można zastosować przepisy art. 3 § 2 pkt 1, 2, 4 i 8 p.p.s.a. Z przepisów tych wynika że sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na bezczynność organów administracji publicznej polegająca na niewydaniu decyzji, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, oraz aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przyjąć zatem trzeba, że do takich spraw należy też sprawa ze skargi Fundacji. Bezczynność Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego, jak już wyżej przedstawiono, dotyczy informacji publicznej, do której nie znajduje zastosowania art. 1 ust. 2 u.d.i.p. W takiej sytuacji podmiot zobowiązany powinien udostępnić taką informację w formie czynności materialno-technicznej, bądź wydać decyzję o odmowie jej udostępnienia podlegającą stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. kontroli sądów administracyjnych. W takiej sytuacji nie ma znaczenia dla ustalenia właściwości sądu administracyjnego do rozpoznania skargi Fundacji, skomplikowany problem czy pismo podmiotu zobowiązanego do wnioskodawcy informujące o odmowie uwzględnienia wniosku z tego powodu, że zdaniem tego podmiotu nie jest to informacja publiczna albo czynność udzielania informacji publicznej, mogą zostać zakwalifikowane jako czynność określona w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Mając powyższe na względzie, należy uznać, że właściwość sądu administracyjnego do rozstrzygania tego typu spraw jak przedmiotowa, stosownie do treści art. 184 Konstytucji wynika z ustawy. W konsekwencji należy uznać, że Sąd pierwszej instancji był właściwy do rozpoznania tej skargi, zatem brak było podstaw do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 21 u.d.i.p. ze względu na niewłaściwość sądu administracyjnego. Należy tu dodać, że art. 3 § 3 p.p.s.a. który stanowi, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach, jest jedynie potwierdzeniem kompetencji sądów administracyjnych wskazanych w art. 21 u.d.i.p. Podobna konstrukcja została zastosowana w wielu innych ustawach w których przewidziano sądową kontrolę wydawanych w postępowaniach prowadzonych na podstawie przepisów tych ustaw aktów przykładowo należy tu wskazać na ustawy dotyczące tzw. służb mundurowych. Zatem przepis ten nie podważa przyjętej w niniejszej sprawie właściwości sądów administracyjnych.

Jak wyżej wykazano, wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie Sąd pierwszej instancji rozpoznał jednoznaczną tak co do przedmiotu zaskarżenia jak i co do treści żądań skargę Fundacji będąc, co również wykazano wyżej, właściwym do jej rozpoznania, stąd też nie mógł być uwzględniony zarzut nieważności postępowania z przyczyny wskazanej w art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a. tj. niedopuszczalności drogi sądowej.

Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut nieważności postępowania z przyczyny wskazanej w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. tj. pozbawienia organu możliwości obrony swoich praw. Zarzut ten skarżący kasacyjnie wiąże z zaniechaniem przez Sąd odniesienia się w formach wymaganych prawem do wniosków procesowych, w szczególności do kwestii niewyjaśnienia wątpliwości co do przedmiotu skargi. Co do ostatniej kwestii już wyżej wskazano, że skarga nie budzi wątpliwości co do sformułowanych w niej żądań w zakresie bezczynności organu w udostępnieniu informacji wskazanych we wniosku z dnia 26 lipca 2011 r. Co do pozostałych zaniechań Sądu zarzut ten uzasadniono jedynie w sposób ogólny, nie wskazując z jakich przepisów wynikać miał obowiązek podjęcia działań przez Sąd. Podjecie takich działań przed rozprawą prowadziłaby jedynie do przedłużenia postępowania wbrew intencjom ustawodawcy wynikającym z przepisu art. 21 pkt 2 u.d.i.p., z którego wynika, że przedmiotową skargę należało rozpoznać w terminie 30 dni od otrzymania akt wraz z odpowiedzią na skargę. Należy też tu podkreślić, że procedura sądowoadministracyjna nie przewiduje instytucji podjęcia przed rozprawą postanowienia w przedmiocie "przyjęcia skargi do merytorycznego rozpoznania". Zbędne było także wzywanie skarżącej do wypowiedzenia się co do argumentacji organu zawartych w bardzo obszernej odpowiedzi na skargę i jego piśmie z dnia 27 listopada 2013 r. poruszające skomplikowane problemy prawne, szczególnie ze względu na działanie skarżącej fundacji bez pełnomocnika zawodowego. Sąd Wojewódzki po wpłynięciu skargi i odpowiedzi na nią, po uzupełnieniu braków formalnych skargi, niezwłocznie wydał zarządzenie o wyznaczeniu terminu rozprawy. Na tejże rozprawie oddalił wniosek o zawieszenie postępowania, po czym po zamknięciu rozprawy wydał wyrok, czym w sposób dorozumiany uznał wniosek o odrzucenie skargi za niezasadny. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd odniósł się do istotnych dla sprawy wniosków i argumentacji organu, przesądzając także o jego właściwości do rozpoznania skargi. W tych okolicznościach nie sposób uznać, że Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego został pozbawiony możności obrony swoich praw, szczególnie w kontekście podnoszonej przez niego wielości, obszerności i alternatywności argumentacji na poparcie swojego stanowiska. Dodać tylko trzeba, że obowiązek oczekiwanych przez organ działań Sądu lub jego przewodniczącego jeszcze przed rozprawą nie wynika z treści art. 160 lub 167 p.p.s.a. w zw. z art. 46 § 1 pkt 3 p.p.s.a., które to przepisy dają ogólne kompetencje tym podmiotom do wydawania określonych w nich orzeczeń.

Nie można się także zgodzić z zarzutem naruszenia art. 58 § 1 pkt 3 i 6 p.p.s.a. bowiem brak było także podstaw do odrzucenia skargi z powodu niedotrzymania terminów do wniesienia skargi wynikających z art. 52 § 4 i 53 § 2 p.p.s.a. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie określa odrębnego trybu składania skarg na bezczynność zobowiązanego w zakresie udostępnienia informacji publicznej. W tym zakresie stosuje się w całości przepisy p.p.s.a. Środkiem ochrony w takiej sytuacji jest skarga na bezczynność skierowana bezpośrednio do właściwego sądu administracyjnego, ponieważ "stwierdzenie, że w sprawie bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej zastosowanie znajdzie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. skutkuje uznaniem, że skargi w tym przedmiocie nie trzeba poprzedzać wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a. Celem ustawy o dostępie do informacji publicznej jest zagwarantowanie wnioskodawcy dostępu do informacji w określonym przez ustawę terminie. Oznacza to, że zasadą jest udostępnienie informacji, a wyjątkiem jej odmowa. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w piśmiennictwie przyjmuje się, że udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialnotechnicznej ( por. M. Bernarczyk, M. Jabłoński, K. Wygoda, Biuletyn Informacji Publicznej, Informatyzacja administracji, Wrocław 2005r. s.85, A. Knopkiewicz , Tryby udostępniania informacji publicznej, RPiES 2004r. nr 4 s.97 i d. , R. Stefanicki, Ustawa o dostępie do informacji publicznej, wybrane zagadnienia w świetle orzecznictwa sądowego, PiP 2004r. nr 2 s 109, por. też wyrok NSA z 20 czerwca 2002r. sygn. akt II SA/Lu 507/02 czy wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 lutego 2004r sygn. akt II SAB 424/03 oraz wyrok NSA z dnia 18 marca 2005r sygn. akt OSK 1209/04 ). Ustawa kodeks postępowania administracyjnego nie ma do niej zastosowania, gdyż ustawa o dostępie do informacji publicznej zawiera odesłanie do stosowania tego kodeksu jedynie w odniesieniu do decyzji o odmowie udzielenia informacji, nie zaś do czynności materialnotechnicznej polegającej na jej udzieleniu. Wskazał na to w piśmiennictwie A. Knopkiewicz, Tryby udostępniania informacji publicznej, RPiES 2004, nr 4, s. 103 podkreślając, że użycie w art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej wyrazów "do decyzji" służyć miało wyłączeniu stosowania reguł kodeksu do faz postępowania poprzedzających wydanie decyzji w sprawie odmowy udostępniania informacji lub umorzenia postępowania. W tej sytuacji mamy do czynienia z kolizją ogólniejszej i wcześniejszej normy z art. 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej z normą szczególną i późniejszą zawartą w art. 16 ust. 2 tej ustawy. Uzasadnienie niestosowania kodeksu postępowania administracyjnego do postępowania przed wydaniem decyzji o odmowie lub umorzeniu postępowania można upatrywać w tym, że wolą prawodawcy jest odformalizowanie tego postępowania. Podkreślić należy, że gdyby ustawodawca dopuszczał możliwość stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w szerszym zakresie niż to wynika z art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, to uczyniłby to w sposób wyraźny m.in. w art. 13 przez wskazanie środka zaskarżenia w przypadku nieudzielanie informacji w terminie. Przepis ten bowiem określa termin i sposób poinformowania wnioskodawcy o powodach opóźnienia. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Dotyczy prawa wynikającego z art. 61 Konstytucji RP sprecyzowanego w ustawie o dostępie do informacji publicznej. W odniesieniu do aktów z art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a. środka zaskarżenia należy poszukiwać w art. 52 § 3 p.p.s.a., a nie w art. 52 § 4 p.p.s.a. Ustawa o dostępie do informacji publicznej tego typu środków zaskarżenia nie przewiduje, a w odniesieniu do aktów i czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nie przewiduje ich również kodeks postępowania administracyjnego. Zauważyć należy, że przepis art. 52 p.p.s.a. uzależnia uruchomienie drogi postępowania sądowoadministracyjnego od wyczerpania środków zaskarżenia. Ma to jednak miejsce wówczas, gdy takie środki przysługują, czy to na podstawie kodeksu postępowania administracyjnego, czy to przepisów szczególnych, czy też ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jak wyżej wskazano środków takich nie przewiduje zarówno ustawa o dostępie do informacji publicznej jak i w zakresie aktów i czynności kodeks postępowania administracyjnego. Wykładnia językowa art. 52 § 3 p.p.s.a. upoważnia do stwierdzenia, że przepis ten odnosi się do skarg na akty i czynności, a nie bezczynności w zakresie wydawania aktów. Uwagi te dotyczą także art. 52 § 4 p.p.s.a. Wskazać należy, że w przypadku, gdy ustawodawca uzależnia zaskarżenie bezczynności od wniesienia środka zaskarżenia, czyni to w sposób wyraźny np. art. 37 k.p.a., art. 101a ust. 1 w związku z art. 101 ust. 3 ustawy z dnia 8 czerwca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.).

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że skoro skarga na bezczynność w sprawie dostępu do informacji publicznej zmierza do jak najszybszego rozpatrzenia wniosku, a ustawa nie stawia dodatkowych warunków do jej wniesienia, to może być ona wniesiona do sądu administracyjnego bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Dlatego też nie można uznać za słuszny poglądu prezentowanego w zdecydowanej mniejszości orzeczeń sądów administracyjnych i w skardze kasacyjnej, zakładającego, że w odniesieniu do udostępniania informacji publicznej na wniosek (art. 10 ust. 1 oraz art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej) wyczerpanie środków zaskarżenia zachodzi zarówno wtedy, gdy wnioskodawca przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego złożył zażalenie w trybie art. 37 § 1 k.p.a., wymagane w odniesieniu do skarg na bezczynność polegającą na niewydaniu decyzji, jak i wtedy, gdy wnioskodawca wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa, co jest wymagane przy bezczynności organu w zakresie czynności materialno-technicznych (art. 52 p.p.s.a. (tak też H. Knysiak - Molczyk, Granice prawa do informacji w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, Warszawa 2013, s. 339-340). Przyjęcie stanowiska, że wnioskodawca, zanim złoży skargę, powinien skorzystać ze środków ochrony prawnej przewidzianych w k.p.a. albo w p.p.s.a. oznaczałoby, że dąży on do rozstrzygnięcia sprawy, co powinno zakończyć się wydaniem decyzji administracyjnej. Należy tutaj przypomnieć, że w przypadku informacji publicznej decyzję administracyjną wydaje się jedynie w przypadku odmowy udostępnienia informacji lub umorzenia postępowania. Domaganie się zatem od wnioskodawcy, aby użył przysługujących mu środków ochrony prawnej, oznaczałoby, że żąda on wydania decyzji odmawiającej udzielenia mu informacji albo umarzającej postępowanie. Tymczasem wniosek służy temu, aby informacja została udzielona. Przedstawiony pogląd reprezentowany także przez skarżącego kasacyjnie, stoi zatem w zdecydowanej sprzeczności z założeniami ustawy o dostępie do informacji publicznej, będącej podstawowym narzędziem prawnym do otrzymania informacji publicznej, a nie otrzymania orzeczenia wskazującego na niemożność jej udzielenia.

Nie jest także trafny zarzut naruszenia art. 106 § 4 i 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w z art. 21 u.d.i.p. poprzez brak zawieszenia postępowania z uwagi na powszechnie znany fakt, dodatkowo sygnalizowany przez organ, prowadzenia przez Trybunał Konstytucyjny na wniosek Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego postępowania kontrolnego o sygn. akt K 58/13, którego przedmiotem jest szereg przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej i przepisów p.p.s.a. w tym art. 21 i art. 10 u.d.i.p. oraz 149 p.p.s.a. Przepis art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stanowi, że Sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku toczącego się postępowania między innymi przed Trybunałem Konstytucyjnym. Zatem z przepisu tego nie wynika obligatoryjność zawieszenia postępowania, rozstrzygnięcie to pozostawiono do uznania Sądu. Sąd pierwszej instancji wskazał, iż nie miał wątpliwości dotyczących konstytucyjności mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego, co stało na przeszkodzie zawieszeniu postępowania. Takie stanowisko nie budzi też wątpliwości w orzecznictwie sądowoadministracyjnym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną także je podziela. Odnoszenie się, jak tego żąda skarżący kasacyjnie, do argumentów zawartych we wniosku o zbadanie konstytucyjności zastosowanych w sprawie przepisów przez sąd pierwszej instancji było dla potrzeb rozpoznania wniosku o zawieszenie postępowania zbędne i wkraczałoby w kompetencje Trybunału. Natomiast odnoszenie się do kwestii konstytucyjności zastosowanych w sprawie przepisów przez sąd kasacyjny wykraczałoby poza granice skargi kasacyjnej, którymi jest on związany, bowiem zarzutów niekonstytucyjności zastosowanych przepisów formalnie w skardze kasacyjnej nie sformułowano.

Nie można się także zgodzić z Pierwszym Prezesem Sądu Najwyższego, że Sąd niewłaściwie przyjął, że jest on ( Prezes) w bezczynności i nie ustalił (Sąd) terminu z upływem którego, stwierdzono wystąpienie stanu bezczynności. Bezczynność oznacza bowiem, że w prawnie ustalonym terminie ( tu określonym w art. 13 § 1 i 2 pu.d.i.p. organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie. Ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosowanej czynności (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Sąd administracyjny w przypadku skargi na bezczynność bada zatem, czy skarga dotyczy orzeczenia, które podmiot był zobowiązany wydać lub czynności, której podmiot był zobowiązany dokonać oraz czy zostały zachowane terminy, w jakich powinno zakończyć się postępowanie.

Próby określenia cech charakterystycznych bezczynności w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej dokonano między innymi w wyroku NSA z dnia 18 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 192/12, bezczynność ma miejsce wtedy, gdy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej: posiada żądaną informację, nie udostępnia jej i nie wydaje decyzji o odmowie udostępnienia w oparciu o przepis art. 16 lub 17 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie można natomiast zarzucić bezczynności adresatowi wniosku, jeżeli nie posiada on informacji wskazanej we wniosku. O bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej decydują łącznie dwie przesłanki: posiadanie informacji publicznej przez zobowiązanego i brak realizacji obowiązku jej udostępnienia w formie i terminach określonych w u.d.i.p. Nie można zatem skutecznie postawić zarzutu bezczynności zobowiązanemu, jeżeli ten nie posiada żądanej informacji. W takiej sytuacji jednak zobowiązany powinien zawsze powiadamiać wnioskodawcę o tym, że nie może zrealizować żądania zawartego we wniosku.

Orzecznictwo sądów administracyjnych uznaje, że bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej może wystąpić w następujących sytuacjach:

- zobowiązany do udzielenia informacji publicznej w ogóle nie odpowiada na wniosek, a więc organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno – technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje. Innymi słowy, z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ milczy wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji. Ten rodzaj bezczynności występuje również wtedy, gdy zobowiązany odpowiedział tylko na część pytań zawartych we wniosku. Udzielenie tylko częściowej odpowiedzi powoduje, że zobowiązany nadal pozostaje w bezczynności w pozostałej części wniosku.

- zobowiązany do udzielenia informacji publicznej przekracza termin określone w art. 13 u.d.i.p., ponieważ pozostawanie w bezczynności przez podmiot obowiązany do udzielenia informacji publicznej oznacza niepodjęcie przez ten podmiot, w terminie wskazanym w art. 13 u.d.i.p., stosownych czynności.

- zobowiązany udziela informacji, lecz dokonuje przedstawienia informacji innej niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca lub też informacji wymijającej, może powodować jego uzasadnione wątpliwości co do tego, czy organ w ogóle udzielił odpowiedzi, co w takiej sytuacji należy traktować jako nieudzielanie żądanej informacji.

- zobowiązany twierdzi, że informacji nie posiada, ale powiadomienie wnioskodawcy o nieposiadaniu żądanych informacji należy rozpatrywać w kontekście art. 8, 9 i 11 k.p.a., a zatem powiadomienie takie powinno zawierać informację dlaczego organ nie posiada żądanych informacji oraz inne dane, która mogą mieć wpływ na sytuację faktyczną i prawną wnioskodawcy.

- zobowiązany pisemnie poinformował wnioskodawcę, że wnioskowana informacja nie jest informacją publiczną w sytuacji gdy taką informacją publiczną jest. W przeciwnym razie w takiej sytuacji wnioskodawca nie miałby prawnej możliwości uzyskania żądanej informacji publicznej.

Podsumowując powyższe, stwierdzić należy, iż na gruncie u.d.i.p. z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie podmiot ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie dokonał czynności materialno-technicznej bądź też nie wydał decyzji. Dla dopuszczalności skargi nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów czynność nie została dokonana, a decyzja podjęta, w szczególności czy bezczynność spowodowana była zawinioną bądź niezawinioną opieszałością, czy też wiązała się z przekonaniem podmiotu, że stosowna czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, a decyzja podjęta.

W uproszczeniu przyjąć można, że podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, który jej nie udziela, ani nie wydaje decyzji w tej materii, nawet jak robi to w przekonaniu, że żądana informacja nie jest publiczną lub, że jest udostępniana na podstawie przepisów innych ustaw określonych w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., i informuje o tym wnioskodawcę - pozostaje w bezczynności. Przypadek taki zachodzi w niniejszej sprawie. Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego poinformował Fundację pisemnie, że nie uwzględnił wniosku bowiem, żądane informacje nie są informacjami publicznymi udostępnianymi w trybie ustawy o d.i.p. Jak jednak prawidłowo przyjął Sąd pierwszej instancji, żądane informacje są informacją publiczną udostępnianą w trybie u.d.i.p. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności. Z treści tego przepisu wynika zatem, że dla przyjęcia bezczynności zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej istotny jest stan faktyczny w chwili wydania wyroku. Nie ulega wątpliwości, że na ową chwilę skarżący kasacyjnie organ żądanej przez Fundację we wniosku z 26 lipca 2011 r. informacji publicznej nie udostępnił. Zatem jak zasadnie przyjął to w oparciu o art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji, organ pozostawał w bezczynności. Brak ustalenia terminu z upływem którego to nastąpiło, wobec znacznego upływu czasu od złożenia wniosku z dnia 26 lipca 2011 r. a nawet od wydania wyroku przez NSA z dnia 11 września 2012 r. do dnia wydania zaskarżonego wyroku tj. do dnia 19 lutego 2014 r. czyni ten brak nieistotnym, bowiem nie miał on wpływu na wynik sprawy zważywszy na krótkie terminy, w których należy udostępnić informację publiczną, zawarte w art. 13 § 1 i 2 u.d.i.p.

Nie jest także trafny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zwiera wszystkie wymienione w tym przepisie elementy wyroku: zwięźle przedstawiony stan sprawy, zarzuty skargi, stanowiska stron, podstawę prawną i jej wyjaśnienie. Wbrew wywodom kasacji Sąd podał przepisy jakie naruszył organ tj. art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. bowiem wadliwie je zinterpretował. Sąd wskazał i wyjaśnił prawidłowo przyjętą podstawę kontroli bezczynności organu jaką jest art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Przedstawił też podstawę faktyczną i mającą zastosowanie podstawę prawną w postaci art. 149 § 1 p.p.s.a. do uznania organu za bezczynnego i zobowiązania go do rozpoznania wniosku Fundacji. Przyznać jednak należy, że Sąd nie odniósł się do wszystkich argumentów organu przedstawionych w wyjątkowo obszernych skardze i piśmie procesowym z dnia 27 listopada 2013 r. Jednak jak wykazano wyżej nie zasługiwały one na uwzględnienie. Zatem brak ten nie miał wpływu na wynik sprawy, co stosownie do treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jest wymogiem koniecznym do uwzględnienia skargi kasacyjnej.

Niezrozumiałym w okolicznościach niniejszej sprawy jest natomiast zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a., na potwierdzenie którego nie podano żadnej argumentacji.

Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.