Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia NSA del. Jacek Hyla (spr.) Protokolant st. inspektor sądowy Barbara Dąbrowska-Skóra po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 392/13 w sprawie ze skargi E.K. na decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 17 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 392/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi E.K. uchylił decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy:

Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego, mając za podstawę art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) i art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), odmówił E.K. udzielenia informacji o osobach, które spełniły warunki formalne zamieszczone w ogłoszeniu o naborze na stanowiska Wiceprezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego ds. Standardów Lotniczych oraz Wiceprezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego ds. Transportu Lotniczego.

W uzasadnieniu decyzji organ podał, że do Urzędu Lotnictwa Cywilnego wpłynął wniosek E.K. z dnia [...] listopada 2012 r., ponowiony w dniu [...] listopada 2012 r., o udzielenie informacji o osobach, które spełniły warunki formalne zamieszczone w ogłoszeniu o naborze na stanowiska Wiceprezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego ds. Standardów Lotniczych oraz Wiceprezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego ds. Transportu Lotniczego. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. "g" ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnieniu podlega informacja publiczna o naborze kandydatów do zatrudnienia na wolne stanowiska, w zakresie określonym w przepisach odrębnych. Jednakże prawo do informacji publicznej, na podstawie art. 5 ust. 2 zdanie pierwsze powyższej ustawy, podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej. Lista osób spełniających wymagania formalne zawiera imiona, nazwiska i adresy, a więc te elementy, które tworzą sferę prywatności człowieka. Z tego względu żądana przez zainteresowaną informacja publiczna nie może zostać udostępniona.

Po rozpatrzeniu wniosku E.K. o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...], powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 kpa i art. 16 ust. 2 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W motywach swego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że w zakresie naboru na stanowisko Wiceprezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego ds. Standardów Lotniczych oraz Wiceprezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego ds. Transportu Lotniczego stosuje się art. 20 ust. 15 w związku z art. 20 ust. 4-13 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. – Prawo lotnicze (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 933 ze zm.). Stosownie do przepisu art. 20 ust. 12 tej ustawy, ujawnieniu podlegają wyniki naboru, w tym imiona i nazwiska wybranych kandydatów oraz ich miejsca zamieszkania. Natomiast przepis ten nie przewiduje udostępniania imion i nazwisk wszystkich osób, które spełniły warunki formalne zamieszczone w ogłoszeniu o naborze. Udostępnieniu żądanych przez zainteresowaną danych sprzeciwiają się także przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (t. j.: Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.), wszak te dopuszczają możliwość przetwarzania (m.in. udostępnienia) danych osobowych tylko w przypadkach określonych w art. 23 ust. 1 tej ustawy, z których żaden w sprawie nie zachodzi. W takiej sytuacji dostęp do żądanej informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej, o czym stanowi art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję E.K. wskazała, że informacja o osobach, które spełniły warunki formalne zamieszczone w ogłoszeniu o naborze na stanowiska Wiceprezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego ds. Standardów Lotniczych oraz Wiceprezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego ds. Transportu Lotniczego, nie korzysta z ochrony prawa do prywatności i powinna zostać udostępniona na złożony wniosek, jako że nie jest publikowana w Biuletynie Informacji Publicznej organu. Skarżąca wniosła o uchylenie obu podjętych w sprawie decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu wyroku uchylającego obie decyzje Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Sąd wskazał, iż zgodnie z brzmieniem art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw (tu prawa do informacji publicznej) mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym Państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Z przepisu tego wynika, że każdy obywatel może korzystać z konstytucyjnych wolności i praw w granicach zakreślonych przez ustawę, albowiem chroniąc sferę wolności obywatelskich, Konstytucja dopuszcza także ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych praw i wolności, stanowiąc, że "mogą być ustanawiane tylko w ustawie", jak choćby właśnie w art. 5 ust. 2 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej. Istotne przy tym jest, że ograniczenia w zakresie korzystania z praw i wolności mogą być wprowadzane tylko wówczas, gdy są konieczne w demokratycznym Państwie w celu zapewnienia jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, ochrony wolności i praw innych osób.

Artykuł 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Przepis ten określa zatem zakres ograniczenia w dostępie do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, wskazując, że z przewidzianej w nim ochrony nie korzystają informacje o osobach pełniących funkcje publiczne i mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji publicznej. Wolą ustawodawcy było więc zapewnienie dostępności do informacji dotyczących osób decydujących się na udział w życiu publicznym. Na taki wniosek pozwala nie tylko brzmienie art. 5 ust. 2 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej, ale także przepis art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. "g" tej ustawy.

W ocenie Sądu sposób wyłaniania najlepszego kandydata, zmierzający w istocie do powierzenia mu funkcji piastuna organu administracji publicznej lub jego zastępcy, tworzy sferę faktów publicznych. Zgłaszając swoją aplikację na wolne stanowisko publiczne, kandydat musi więc liczyć się z tym, że jego imię i nazwisko nie będą w procedurze naboru korzystać z ochrony prawa do prywatności.

Sąd zwrócił uwagę na przepis art. 60 Konstytucji RP, który stanowi, że obywatele polscy, korzystający z pełni praw publicznych, mają prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach. Stanowi on niewątpliwie zaakcentowanie, przy naborze na którekolwiek stanowisko w służbie publicznej, konstytucyjnej zasady równości, wyrażonej w art. 32 ustawy zasadniczej. Podkreślenia, w ocenie Sądu, wymaga, że ustrojodawca posłużył się w art. 60 Konstytucji RP pojęciem "służby publicznej", szerszym, niż służba cywilna, a obejmującym wszelkie stanowiska i funkcje związane z wykonywaniem zadań publicznych. Niewątpliwie do stanowisk służby publicznej należy też zaliczyć stanowiska Wiceprezesów Urzędu Lotnictwa Cywilnego: ds. Standardów Lotniczych oraz ds. Transportu Lotniczego. Skoro konstytucyjnie nakazano, aby dostęp do służby publicznej odbywał się rzeczywiście na jednakowych zasadach, to nabór do tej służby powinien podlegać kontroli społecznej, którą właśnie umożliwia publiczna dostępność informacji związanych z naborem do służby publicznej. Potwierdza to wykładnia systemowa, gdyż nieprzypadkowo w tym względzie prawodawca konstytucyjny ulokował art. 60 i art. 61, będący gwarantem dostępności informacji publicznej, obok siebie. Wobec tego, wnioskując z konstytucyjnych celów na środki przyjęte przez samego ustawodawcę, informacje związane z naborem kandydatów do służby publicznej podlegają upublicznieniu w zakresie, w jakim pozostają w związku z tym postępowaniem. Dotyczy to także imion i nazwisk osób, które przystąpiły do naboru (rekrutacji) na stanowisko w służbie publicznej, a dla których nabór ten nie zakończył się pomyślnie (np. na skutek niespełnienia przez nie wymogów formalnych). Jeżeli bowiem konstytucyjna zasada równości w dostępie do tej służby ma być realna, to tym samym konieczne jest umożliwienie każdemu zainteresowanemu sprawdzenia, czy istotnie wyniki naboru wyłoniły najlepszych spośród kandydatów, według ustalonych przy naborze kryteriów, oraz czy wszystkich kandydatów potraktowano według jednakowych, przyjętych wcześniej zasad.

Zgodnie z art. 29 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (Dz. U. Nr 227, poz. 1505 ze zm.), imiona i nazwiska kandydatów, którzy spełniają wymagania formalne, oraz wynik naboru stanowią informację publiczną w zakresie objętym wymaganiami określonymi w ogłoszeniu o naborze. Przepis ten wprawdzie nie ma zastosowania do naboru na stanowiska Wiceprezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego ds. Standardów Lotniczych oraz Wiceprezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego ds. Transportu Lotniczego, lecz nie oznacza to jednak, że przewidziany w art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. – Prawo lotnicze (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 933 ze zm.) nabór na wymienione stanowiska wyłączony jest spod działania zasady dostępności do wiedzy na temat funkcjonowania organów administracji publicznej, jaka legła u podstaw obywatelskiego, konstytucyjnego prawa do informacji publicznej. Choć odrębna regulacja, jaką jest ustawa – Prawo lotnicze, do której odwołuje się art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. "g" ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej, w art. 20 ust. 12 określa, że w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu i Biuletynie Informacji Publicznej Kancelarii Prezesa Rady Ministrów niezwłocznie ogłasza się wynik naboru przez umieszczenie informacji w postaci: nazwy i adresu Urzędu, stanowiska, na które był prowadzony nabór, imion, nazwisk wybranych kandydatów oraz ich miejsc zamieszkania, w rozumieniu ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.) albo informacji o niewyłonieniu kandydata, to nie zmienia to faktu, iż imiona i nazwiska osób, które spełniły warunki formalne zamieszczone w ogłoszeniu o naborze na stanowiska Wiceprezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego ds. Standardów Lotniczych oraz Wiceprezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego ds. Transportu Lotniczego, jako informacje o naborze kandydatów do zatrudnienia na wolne stanowiska publiczne, także podlegają udostępnieniu według zasad określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej, co stanowi emanację dyspozycji art. 61 Konstytucji RP. Odsyłając w art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. "g" ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej do przepisów odrębnych, ustawodawca ma na względzie szczegółowy zakres przedmiotowy tworzonej na potrzeby danego naboru informacji publicznej, ten zaś obejmuje treść ogłoszenia o naborze. Innymi słowy, imiona i nazwiska kandydatów zainteresowanych objęciem funkcji Wiceprezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego i spełniających kryteria formalne, pozyskane w odpowiedzi na ogłoszenie o naborze, jako dane dotyczące funkcji publicznej, podlegają udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Zatem nie tylko wynik naboru stanowi podlegającą udostępnieniu informację publiczną. Ustawa – Prawo lotnicze mówi o obowiązku publikowania informacji o wyniku naboru, jednakże nie oznacza to, że w ten sposób zostaje ograniczona jawność w zakresie pozostałej, a tworzonej na potrzeby naboru, informacji publicznej. Skoro art. 29 ustawy o służbie cywilnej pozwala na traktowanie imion i nazwisk kandydatów, którzy spełniają wymagania formalne, w kategoriach informacji publicznej w zakresie objętym wymaganiami określonymi w ogłoszeniu o naborze na stanowisko w korpusie służby cywilnej, to przyjąć należy, że tym bardziej w przypadku stanowisk piastunów funkcji organów administracji publicznej, bądź ich zastępców, treść ogłoszenia o naborze wytycza przedmiot tworzonej w wyniku naboru informacji publicznej, w tym w zakresie imion i nazwisk osób spełniających kryteria formalne o naborze, i jednocześnie przez to określa również dopuszczalne ramy jej udostępnienia na złożony wniosek, jako że informacja publiczna, która nie funkcjonuje w obiegu publicznym, udostępniana jest na wniosek (art. 10 ust. 1 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej).

Żądane przez skarżącą informacje mają znaczenie dla oceny funkcjonowania instytucji publicznej, dokonywanej przez obywatela, wszak ma on prawo wiedzieć, kto personalnie ubiegał się o wolne stanowiska Wiceprezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego ds. Standardów Lotniczych oraz Wiceprezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego ds. Transportu Lotniczego i spełnił warunki formalne podane w ogłoszeniu o naborze. Tego rodzaju wiedza mieści się w zakresie przejrzystości i transparentności życia publicznego, sprzyjającym zapewnieniu jednakowych zasad w dostępie do służby publicznej. Ochrona prywatności nie obejmuje publicznej aktywności osoby, która decyduje się na publiczną działalność. W tym przypadku jawność sektora publicznego góruje nad indywidualnym interesem jednostki, toteż powoływane przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (t. j.: Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.) nie uniemożliwiają udostępnienia imion i nazwisk kandydatów zainteresowanych objęciem funkcji Wiceprezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego ds. Standardów Lotniczych oraz Wiceprezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego ds. Transportu Lotniczego i spełniających kryteria formalne naboru na te funkcje.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenia skargi oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

Sądowi pierwszej instancji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

- art. 5 ust. 2 zd. drugie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że ochroną prawa do prywatności nie są objęte imiona i nazwiska kandydatów na stanowiska Wiceprezesów Urzędu Lotnictwa Cywilnego spełniających warunki formalne naboru, którzy nie zostali wybrani, podczas gdy przepis ten wyłącza ochronę prawa do prywatności wyłącznie w odniesieniu do informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie tego przepisu w okolicznościach faktycznych tej sprawy poprzez uznanie, że dane w postaci imion i nazwisk ww. kandydatów w zestawieniu z informacjami dotyczącymi naboru na stanowiska Wiceprezesów Urzędu Lotnictwa Cywilnego nie są danymi osobowymi objętymi ochroną prawa do prywatności;

- art. 5 ust. 2 zd. pierwsze u.d.i.p. poprzez jego niezastosowanie w tej sprawie i przyjęcie, że imiona i nazwiska kandydatów na stanowiska Wiceprezesów Urzędu Lotnictwa Cywilnego spełniających warunki formalne naboru nie korzystają z ochrony prawa do prywatności i podlegają udostępnieniu na podstawie przepisów u.d.i.p.;

- art. 60 w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że realne zapewnienie zasady równości w dostępie do służby publicznej wymaga ujawnienia imion i nazwisk kandydatów na stanowiska Wiceprezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego, dla których nabór zakończył się niepomyślnie, podczas gdy społeczną kontrolę równości w naborze na te stanowiska gwarantuje udostępnienie zanonimizowanych informacji publicznych dotyczących przeprowadzonego naboru, bez ujawniania imion i nazwisk kandydatów, którzy nie zostali wybrani.

- art. 20 ust. 12 w zw. z art. 20 ust. 15 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (Dz. U. z 2012 r., poz. 933 ze zm., dalej u.p.l.) - stosowanych w związku z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. g) u.d.i.p. poprzez ich błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że imiona i nazwiska kandydatów zainteresowanych objęciem stanowiska Wiceprezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego spełniających kryteria formalne naboru podlegają udostępnieniu, podczas gdy art. 20 ust. 12 w zw. z art. 20 ust. 15 u.p.l. stanowią regulację odrębną w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. g) u.d.i.p. określającą w sposób wyczerpujący zakres danych osobowych ww. kandydatów podlegających udostępnieniu, przy czym katalog ten nie obejmuje imion i nazwisk kandydatów, którzy nie zostali wybrani;

- art. 47 oraz 51 ust. 2 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że ujawnienie imion i nazwisk kandydatów ubiegających się o wolne stanowiska Wiceprezesów Urzędu Lotnictwa Cywilnego spełniających wymagania formalne naboru jest niezbędne dla zapewnienia przejrzystości i transparentności życia publicznego;

- art. 29 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (Dz. U. Nr 227, poz. 1505 ze zm. - dalej u.s.c.) w związku z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że z przepisu tego wynika, iż w przypadku naboru na stanowisko Wiceprezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego treść ogłoszenia o naborze wytycza przedmiot tworzonej w wyniku naboru informacji publicznej podlegającej ujawnieniu na wniosek, podczas gdy przepis ten nie reguluje procedury przeprowadzania naboru na te stanowiska, i ze względu na potrzebę ochrony prawa do prywatności osób niepełniących funkcji publicznej nie może być wykładany rozszerzająco;

- art. 1 ust. 1; 2 ust 1; 3 ust. 1; 5; 6 ust. 1; 7 pkt 2 oraz 23 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm -dalej, u.o.d.o.) - stosowanych w związku art. 1 ust. 2 u.d.i.p. polegające na niezastosowaniu tych regulacji w okolicznościach faktycznych tej sprawy, podczas gdy mają one charakter szczególny w stosunku do ustawy o udostępnianiu informacji publicznych w zakresie warunków i trybu ujawniania danych osobowych w postaci imienia i nazwiska kandydatów na stanowisko Wiceprezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego spełniających warunki formalne naboru.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca E.K. wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, gdyż Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni i właściwie zastosował przepisy prawa materialnego.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadzała się do wyjaśnienia tego, czy szczególna regulacja zawarta w art. 20 ust. 12 w związku z ust. 15 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. – Prawo lotnicze (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 933 ze zm.) określająca zakres informacji o wyniku naboru na stanowiska wiceprezesów Urzędu Lotnictwa Cywilnego publikowanej w Biuletynie Informacji Publicznej wyczerpuje pełen zakres informacji publicznej o tym naborze podlegającej ujawnieniu.

Rozważania o charakterze ogólnym, dotyczące interpretacji art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), które Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę w pełni akceptuje, zawiera uzasadnienie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r. sygn. akt I OPS 8/13. W uzasadnieniu tym wskazano, że w świetle art. 61 ust. 4 Konstytucji RP tryb udostępniania informacji publicznych co do zasady mają określać ustawy. Ustawa ta, według założeń ustawodawcy, ma być ustawą ustrojową, gdyż rozwijając i precyzując konstytucyjną zasadę, że informacja publiczna jest jawna (a więc i dostępna poza sytuacjami ograniczenia jawności w drodze ustaw lub w związku z ochroną prywatności), wyznacza zakres jawności informacji publicznej oraz prawo dostępu do tej informacji w porządku prawnym RP. Podkreślono, że z ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika jako norma podstawowa zasada domniemania jawności.

Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powołanej uchwały stwierdził ponadto, że istnienie innych zasad czy trybu udostępniania informacji publicznych wyłącza stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej tylko w zakresie regulowanym wyraźnie tymi szczególnymi ustawami. Przepis art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oznacza, że wszędzie tam, gdzie konkretne sprawy dotyczące zasad i trybu dostępu do informacji będącej informacją publiczną uregulowane są inaczej w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a inaczej w ustawie szczególnej dotyczącej udostępnienia informacji i stosowania obu tych ustaw nie da się pogodzić, pierwszeństwo mają przepisy ustawy szczególnej. Tam gdzie jednak dana sprawa uregulowana jest tylko częściowo, lub w ogóle nie jest uregulowana w ustawie szczególnej, zastosowanie mają odpowiednie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, przy czym w pierwszym przypadku stosowane są uzupełniająco, w drugim zaś stanowią wyłączną regulację prawną w danym zakresie. Wymaga to zatem szczegółowej analizy porównywanych ustaw, przy czym uregulowania wprowadzające odmienne zasady i tryb dostępu winny być, jako wyjątkowe, interpretowane w sposób zwężający.

W okolicznościach niniejszej sprawy należy zwrócić uwagę na to, że powoływane wśród podstaw kasacyjnych przepisy art. 20 ust. 12 i ust. 15 ustawy Prawo lotnicze reguluje jedynie zasady dotyczące ogłaszania informacji o wyniku naboru na stanowiska prezesa i wiceprezesów Urzędu Lotnictwa Cywilnego. Ustawa ta nie zawiera natomiast żadnej regulacji dotyczącej udostępnienia informacji publicznej związanej z wcześniejszymi etapami procedury naboru na te stanowiska. Takiej zaś informacji, mianowicie imion i nazwisk kandydatów dopuszczonych do kolejnego etapu procedury naboru, wobec spełnienia wymogów formalnych, domagała się skarżąca E.K. Słusznie zatem Sąd I instancji uznał, że żądanie takie powinno zostać rozpatrzone w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, po rozważeniu przesłanek wyłączających udostępnienie tej informacji określonych w art. 5 ust. 2 tej ustawy. Wśród tych przesłanek znajduje się prywatność osoby fizycznej, na którą powoływał się organ administracji, odmawiając skarżącej udostępnienia żądanej przez nią informacji.

Należy w tym miejscu wskazać, że ograniczenie prawa do informacji publicznej z uwagi na prywatność osoby fizycznej, zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Przyjąć należy w tej sytuacji, że osoba kandydująca do służby publicznej musi godzić się już od momentu złożenia zgłoszenia do procedury naboru na stanowisko w służbie publicznej z zainteresowaniem opinii publicznej co do samego faktu jej kandydowania i kwalifikacji umożliwiających ubieganie się o określone stanowisko. Zasadnie powołał się Sąd I instancji w tym zakresie na przepis art. 60 Konstytucji RP gwarantujący obywatelom równy dostęp do służby publicznej. Publiczne ujawnienie faktu ubiegania się konkretnych osób o powołanie na stanowisko w służbie publicznej – a do tego sprowadzało się żądanie skarżącej, nie stanowi w żadnej mierze naruszenia prawa do prywatności, które mogłoby uzasadnić odmowę uwzględnienia dostępu do informacji publicznej, zapewnia natomiast społeczną kontrolę stosowania powołanej normy konstytucyjnej.

Z tych też powodów za całkowicie nieuzasadniony należy uznać zarzut naruszenia przez WSA w Warszawie przepisów art. 47 oraz 51 ust. 2 Konstytucji RP.

Nieuzasadnione są zatem, powoływane wśród podstaw kasacyjnych, zarzuty naruszenia przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.). Zgodnie z art. 23 ust. 1 tej ustawy przetwarzanie danych osobowych (a więc i ich udostępnianie) jest dopuszczalne, gdy jest to niezbędne dla zrealizowania uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Skoro żądana przez skarżącą E.K. informacja obejmuje imiona i nazwiska określonych osób, ma charakter informacji publicznej i nie zachodzą określone ustawą o dostępie do informacji publicznej przesłanki odmowy jej udzielenia – to realizacja jej uprawnienia do uzyskania takiej informacji wymaga przetworzenia w niezbędnym zakresie danych osobowych tych osób, na co pozwala właśnie art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych.

Zarzut naruszenia art. 29 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (Dz. U. Nr 227, poz. 1505 ze zm.) nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż Sąd I instancji nie oparł rozstrzygnięcia na tym przepisie. Powołany on został jedynie jako argument istotny z punktu widzenia wykładni systemowej przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. WSA w Warszawie jednoznacznie wskazał bowiem, że stanowisko wiceprezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego nie podlega reżimowi ustawy o służbie cywilnej.

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny, uznając skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, oddalił ją na podstawie art. 184 p.p.s.a.