Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak Protokolant Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 5 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Z. I. S. M. Spółki j. w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 23 września 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 534/14 w sprawie ze skargi Z. I. S. M. Spółki j. w O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z 23 września 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 534/14 (dalej wyrok z 23 września 2014 r.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku (dalej WSA albo sąd I instancji) oddalił skargę Z. [...] Sp. j. w O. (dalej skarżący albo przedsiębiorca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. (dalej SKO albo Kolegium) z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] kwietnia 2014 r.) zapadłą w przedmiocie nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego.

Wyrok z 23 września 2014 r. zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Pismem z dnia 20 sierpnia 2013 r., znak: Nr [...], organ I instancji zawiadomił skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie przekroczenia terminu na jaki wydane zostało zezwolenie na zajęcie pasa drogowego ul. J.. Jednocześnie organ I instancji zawiadomił skarżącego o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz złożenia wyjaśnień.

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że w dniu 29 lipca 2013 r., zainteresowany uzyskał zezwolenie na zajęcie między innymi pasa drogowego ul. J.[...]. Zajęcie pasa drogowego tych ulic zostało wydane na okres od dnia 30 lipca 2013 r. do dnia 12 sierpnia 2013 r. Zgromadzone w sprawie dowody, w tym materiał fotograficzny oraz sporządzone w sprawie w dniach 14 i 21 sierpnia 2013 r. protokoły potwierdzają, że doszło do zajęcia pasa drogowego ul. J. [...] z przekroczeniem terminu. Prawidłowość poczynionych ustaleń potwierdził na piśmie również sam skarżący.

W tej sytuacji decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] Prezydent Miasta B. nałożył na skarżącego karę za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia w kwocie 14.716,80 zł.

Od decyzji odwołanie wniósł skarżący. Organ II instancji po ponownym rozpatrzeniu sprawy nie znalazł podstaw do uwzględnienia odwołania i decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Z takim rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący wywodząc w dniu 25 kwietnia 2014 r. skargę do WSA. W skardze zarzucił przedmiotowej decyzji naruszenie art. 7, art. 8, art. 11 i art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 140 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2013, poz. 267 ze zm., dalej k.p.a.) poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a także naruszenie art. 38 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. 2013 r., poz. 260 ze zm., dalej jako u.d.p.) przez brak jego zastosowania i w konsekwencji przyjęcie, że spółka zajmowała pas drogowy bez zezwolenia. Zarzucił także naruszenie art. 40 ust. 2 w zw. z art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na nałożeniu kary pieniężnej w sytuacji, gdy skarżący przekroczył termin zajęcia pasa wskutek okoliczności przezeń niezawinionych, lecz wynikających ze stanu wyższej konieczności.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Uzasadniając zapadły dnia 23 września 2014 r. wyrok sąd I instancji, po przedstawieniu regulacji prawnej u.d.p. zauważył, że w rozpoznawanej sprawie do nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego mogło dojść jedynie w przypadkach przewidzianych w art. 40 ust. 12 u.d.p., gdzie enumeratywnie wymieniono sytuacje, w których zarządca drogi zobowiązany jest do wymierzenia, w drodze decyzji administracyjnej, kary pieniężnej. W przedmiotowej sprawie na skarżącego została nałożona kara pieniężna z uwagi na fakt, że zajmował on pas drogowy z przekroczeniem terminu na jaki została wydana zgoda na jego zajęcie, co zostało potwierdzone zarówno w aktach sprawy, jak i przez samego skarżącego. Z powyższego wynika, że nieuzasadniony jest zarzut skarżącego błędnego zastosowania przepisu art. 40 u.d.p. Okoliczności przedłużenia zajęcia pasa drogowego nie były bowiem niezawinione przez skarżącego, a tym bardziej nie wynikały ze stanu wyższej konieczności. Stan wyższej konieczności odnosi się do zdarzeń nagłych i nieprzewidywalnych, na które nie miałby żadnego wpływu skarżący. Takim stanem na pewno nie mogą być zwykłe opady deszczu czy kontrole uprawnionych instytucji. Przedsiębiorca powinien był je przewidzieć występując o zezwolenie na zajęcia pasa drogowego. Nawet gdyby ich nie przewidział, to mógł wystąpić z wnioskiem o wydanie nowej decyzji na zajęcie pasa drogowego, szczególnie że mógł ocenić czy zdąży z robotami budowlanymi w terminie.

Nieuzasadniony jest także zarzut naruszenia art. 38 ust. 2 i ust. 3 u.d.p. 1. Zgodnie z jego brzmieniem istniejące w pasie drogowym obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie. Natomiast przebudowa lub remont obiektów budowlanych lub urządzeń, o których mowa w ust. 1, wymaga zgody zarządcy drogi, a w przypadku gdy planowane roboty są objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, również uzgodnienia projektu budowlanego. Ponadto wyrażenie zgody, o której mowa w ust. 2, powinno nastąpić w terminie 14 dni od dnia wystąpienia z wnioskiem o taką zgodę. Niezajęcie stanowiska w tym terminie uznaje się jako wyrażenie zgody. Odmowa wyrażenia zgody następuje w drodze decyzji administracyjnej. Jak słusznie wskazał organ II instancji w odpowiedzi na skargę, unormowania art. 38 u.d.p. odnoszą się do istniejących w pasie drogowym obiektów i urządzeń niezwiązanych z gospodarką drogową lub obsługą ruchu. W przedmiotowej sprawie, co wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego i zdjęć poglądowych, takich urządzeń nie było, a co za tym idzie przepis ten nie miał zastosowania w sprawie.

Nietrafne okazały się także, w ocenie WSA, zarzuty naruszenia przepisów postępowania zawarte w skardze. Organ w sposób rzetelny, dokładny i kompleksowy rozpoznał sprawę i wydał w jej zakresie orzeczenie.

W skardze kasacyjnej z 17 listopada 2014 r. przedsiębiorca reprezentowany przez radcę prawnego zaskarżył wyrok z 23 września 2014 r. zarzucając naruszenie prawa, tj.:

- art. 7, art. 8, art. 11 oraz art. 138 § 1 pkt 1 i art. 107 § 3 w związku z art. 140 k.p.a. przez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy i nie załatwienie sprawy w ten sposób, aby wykluczyć z obiegu prawnego wadliwą decyzję Dyrektora Zarządu Dróg i Inwestycji Miejskich Urzędu Miejskiego w B.wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta B. z dnia 26 sierpnia 2013 r., czym nie uwzględniony został słuszny interes skarżącego,

- art. 40 ust. 12 i ust. 14 u.d.p. poprzez błędną wykładnię tych przepisów i ich niewłaściwe zastosowanie poprzez uznanie, że skarżący zajmował pas drogowy w sytuacji, w której przekroczenie terminu zajęcia nastąpiło wskutek okoliczności niezawinionych przez skarżącego, lecz wynikających niejako ze stanu wyższej konieczności, którego respektowanie uzasadnione było celem publicznym, w związku z realizacją którego doszło do zajęcia pasa drogowego,

- błąd w ustaleniach faktycznych poprzez nieuwzględnienie przez Sąd faktu, iż wg umowy podmiotem Inwestorskim tj. podmiotem zobowiązanym za zajęcie pasa drogowego jest PGNiG spv 4 sp. z o .o. w imieniu, którego, a także na jego rzecz działał W. M.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie i jako taka podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2012 r. poz.270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Wskazanie i uzasadnienie podstaw kasacyjnych należy przy tym do koniecznych cech skargi kasacyjnej (art. 176 p.p.s.a.)

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty nie są zasadne.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 40 ust. 12 i ust. 14 u.d.p. należy zauważyć, iż w myśl art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie to wymagane jest także na prowadzenie robót w pasie drogowym (art. 40 ust. 2 pkt 1 u.d.p.). Zatem pas drogowy można zająć dopiero po uzyskaniu zezwolenia na jego zajęcie. Zajmowanie zaś pasa drogowego przez podmiot, który nie uzyskał stosownego zezwolenia decyzją (mieści się w nim także sprawa dalszego zajmowania już zajętego pasa drogowego), o której mowa w art. 40 ust. 1 u.d.p., ma charakter samowoli, jest zajęciem samowolnym (por. wyrok NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II GSK2466/11, Lex nr 1334132). W decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego określa się liczbę dni zajmowania pasa, co wynika z art. 40 ust. 11 u.d.p. w zw. z ust. 4 tego przepisu. W sytuacji więc upływu terminu, na jaki zostało wydane zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, strona, jeżeli chce zajmować dalej pas drogowy, powinna wystąpić o kolejne zezwolenie na zajęcie pasa drogowego i powinna złożyć wniosek w takim terminie, aby w przypadku uzyskania następnego zezwolenia, nastąpiła ciągłość zgody na zajmowanie pasa drogowego, gdyż inaczej dojdzie do sytuacji samowolnego zajmowania tego pasa. Z uregulowania art. 40 ust. 1, 2, 4, 11 wynika, że decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego ma charakter konstytutywny i może określać termin zajęcia tylko na przyszłość (por. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2422/11, Lex nr 1302903).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadnie zatem organy wymierzające karę pieniężną, a w ślad za nimi także Sąd I instancji, dokonujący oceny legalności zaskarżonych decyzji uznały, że doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Obciążenie skarżących karą pieniężną należało uznać za zgodne z prawem. Wszelkie wywody skarżącego kasacyjnie dotyczące konieczności ustalenia, czy bezprawne zajęcie pasa było zawinione przez skarżącego, nie znajdują potwierdzenia w prawie. W myśl art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych (u.d.p.), za zajęcie pasa drogowego: 1) bez zezwolenia zarządcy drogi, 2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, 3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4–6 tej ustawy. Z brzmienia przepisu art. 40 ust. 12 u.d.p. wynika, że wydanie decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej limitują wskazane w tym przepisie zobiektywizowane przesłanki i nie ma potrzeby badania przyczyn bezprawnego w tym ujęciu zajmowania pasa drogowego przez stronę. Poza zakresem koniecznych ustaleń pozostaje też kwestia winy podmiotu zajmującego pas drogowy i jej stopnia (por. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2009 r., sygn. akt II GSK 1058/08, wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 68/08, wyrok z dnia 27 maja 2009 r., sygn. akt II GSK 957/08 – baza orzeczeń – http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Mimo to za zasadne należy uznać wywody Sądu I instancji wskazujące, że w niniejszej sprawie okoliczności przedłużenia zajęcia pasa drogowego nie były niezawinione przez skarżącego oraz nie wynikały ze stanu wyższej konieczności. Trafnie bowiem wskazano, że stan wyższej konieczności odnosi się do zdarzeń nagłych i nieprzewidywalnych, na które nie miałby żadnego wpływu skarżący, a takim stanem nie mogą być zwykłe opady deszczu czy kontrole uprawnionych instytucji.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie zasługują też na uwzględnienie zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące braku rzetelnego postępowania administracyjnego. Wbrew zarzutom skarżącej spółki, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy stanowił wystarczającą podstawę do przyjętych ustaleń faktycznych dotyczących: tożsamości podmiotu dokonującego naruszenia, dokładnego okresu przekroczenia terminu zajęcia pasa drogowego, i zajętej powierzchni. W szczególności nie trafnie wskazywano w skardze kasacyjnej błąd w ustaleniach faktycznych poprzez nieuwzględnienie faktu, iż wg umowy podmiotem Inwestorskim tj. podmiotem zobowiązanym za zajęcie pasa drogowego jest PGNiG spv 4 sp. z o.o. w imieniu, którego, a także na jego rzecz działał W. M. W niniejszej sprawie to skarżący uzyskał zezwolenie na zajęcie między innymi pasa drogowego ul. J. [...]. Przepis art. 40 u.d.p. w sposób jednoznaczny wskazuje, że inicjatorem postępowania w sprawie o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, a w konsekwencji stroną tego postępowania, jest podmiot, który żąda przyznania mu określonego uprawnienia. Przepis ten stanowi podstawę praw i obowiązków, których konkretyzacja następuje w drodze decyzji administracyjnej. Jeżeli wniosek o udzielenie zezwolenia złoży tylko jeden podmiot, a zarządca drogi udzieli temu podmiotowi zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na zasadach wyłączności (art. 40 ust. 2 pkt 4), to stroną postępowania w tym przedmiocie jest jego beneficjent. Powyższe jednoznacznie wskazuje, że to zarówno organy, jak i za nimi Sąd I instancji prawidłowo ustaliły, że to skarżący ponosi odpowiedzialność za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu.

Skoro zatem zostały spełnione wszystkie przesłanki z art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, to jego zastosowanie w niniejszej sprawie było w pełni uzasadnione, a zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego wskazanych w skardze kasacyjnej okazały się nietrafne. Nie jest w związku z tym zasadny również zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 7, art. 8, art. 11 oraz art. 138 § 1 pkt 1 i art. 107 § 3 w związku z art. 140 k.p.a. W szczególności skarga kasacyjna nie wskazała konkretnie, na czym polegało naruszenie tych przepisów oraz że miało to wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Nie trafny jest także zarzut naruszenia art. 40 ust. 14 u.d.p. W niniejszej sprawie doszło bowiem do zajęcia pasa ruchu drogowego ze względu na konieczność usunięcia awarii urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, a znajdujących się w pasie drogowym. Natomiast wskazany przepis nie przewiduje, żadnych innych zwolnień od opłat i kar pieniężnych za zajęcie pasa drogowego.

W tym stanie sprawy skarga kasacyjna, jako nie oparta na usprawiedliwionych podstawach, podlega oddaleniu (art. 184 p.p.s.a.).