Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz, Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska, Sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego D.O., po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 8 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Go 863/16 w sprawie ze skargi A.P. na zarządzenie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu organizacji ruchu drogowego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Prezydenta Miasta [...] na rzecz A.P. kwotę 210 (słownie: dwieście dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 8 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Go 863/16 po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.P. z dnia [...] września 2016 r. na zarządzenie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu organizacji ruchu drogowego, stwierdził nieważność zaskarżonego aktu Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] oraz zasądził od Prezydenta Miasta [...] na rzecz skarżącego A.P. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało podjęte na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Zarządzeniem z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] działający z upoważnienia Prezydenta Miasta [...], dalej jako "Prezydent Miasta", Miejski Inżynier Ruchu, działając na podstawie art. 10 ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm.), dalej jako "p.r.d." oraz na podstawie § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz.U. Nr 177, poz. 1729), dalej jako "rozporządzenie", zatwierdził w całości projekt stałej organizacji ruchu drogowego "Aktualizacja oznakowania ulic [...]" bez uwag. Zarządzeniem objęto ulice: [...][...][...][...][...][...][...][...] oraz [...]. Termin wprowadzenia organizacji ruchu drogowego został przewidziany na kwiecień 2015 r.

W opisie projektu organizacji ruchu jako cel i zakres opracowania wskazano, iż przedstawione w projekcie zmiany organizacji ruchu drogowego mają na celu poprawę bezpieczeństwa ruchu drogowego, czytelności istniejącego oznakowania oraz ułatwienie odpowiedzialnym służbom egzekwowanie przepisów obowiązujących na drogach publicznych. Zmiany wprowadzone są na podstawie otrzymanych od mieszkańców wniosków, przeprowadzonych w terenie kontroli prawidłowości zastosowania i funkcjonowania znaków drogowych.

Projekt stałej organizacji ruchu drogowego objął m.in. ul. [...] w [...], przy czym z opisu projektu organizacji ruchu wynika, iż ulica ta posiada nawierzchnię bitumiczną, szerokość jezdni wynosi ok. 5 m, obowiązuje na niej ograniczenie prędkości do 30 km/h. Ulica charakteryzuje się dużym spadkiem podłużnym jezdni. Po jednej stronie występuje chodnik. W treści opisu wskazano nadto, iż projekt zakłada zmianę organizacji ruchu drogowego na wniosek mieszkańców, którzy zgłosili problem braku widoczności na wzniesieniu ul. [...] z powodu zaparkowanych na jezdni samochodów. Zmiana będzie polegała na obustronnym wprowadzeniu zakazu zatrzymywania się za pomocą znaków B-36 z tabliczka tekstową "Nie dot. pobocza".

Pismem z dnia [...] lipca 2016 r. A.P., zamieszkały w [...] przy ul. [...], wezwał Prezydenta Miasta do usunięcia naruszenia prawa polegającego na zmianie organizacji ruchu drogowego na ul. [...] poprzez zamontowanie znaków B-36 (zakaz zatrzymywania się). Wezwał do demontażu przedmiotowego oznakowania, tzn. powrotu do stanu poprzedniego na tej ulicy.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie, pismem z dnia [...] lipca 2016 r. Prezydent Miasta poinformował wnioskodawcę, iż celem wprowadzenia na ul. [...] zakazu zatrzymywania się było wyłącznie zapewnienie bezpieczeństwa ruchu drogowego, a wprowadzone zakazy zatrzymywania się nie mają wpływu na ograniczenie dostępu do posesji wnioskodawcy.

Pismem z dnia [...] września 2016 r. (doprecyzowanym kolejnymi pismami z [...] , [...] oraz [...] listopada 2016 r.) A.P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., dalej również jako "WSA", skargę na zarządzenie z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu organizacji ruchu drogowego. Zaskarżonemu zarządzeniu zarzucił naruszenie szeregu przepisów prawa powszechnie obowiązującego, w tym m.in. przepisów rozporządzenia z dnia 23 września 2003 r.

W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że skarga okazała się zasadna.

Sąd I instancji wskazał na treść art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.), dalej jako "u.s.g."

Dalej zaznaczył, że w przypadku aktu, jakim jest zatwierdzenie organizacji ruchu na drodze, rozstrzygnięcia wymaga kwestia, kto i na jakiej podstawie może wywodzić swój interes prawny oraz w jaki sposób może on zostać naruszony. W ocenie WSA niewątpliwie źródłem tego interesu może być sam charakter drogi publicznej i prawo do korzystania z niej na podstawie art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U.2016.1440 ze zm.), dalej jako "u.d.p.". Właściciel gruntu położonego przy danej drodze, mający lub mogący mieć urządzony na nią zjazd, w przypadku zmiany organizacji ruchu, posiada interes prawny w kwestionowaniu wprowadzonej zmiany organizacji ruchu.

Z uwagi na fakt, iż skarżący jest właścicielem nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...], przy czym organ tej okoliczności nie kwestionował, WSA uznał, że zmiana organizacji ruchu, polegająca na umieszczeniu na tej ulicy znaków zakazu, miała wpływ na prawa i obowiązki skarżącego, co obligowało do przyjęcia, iż skarżącemu przysługuje legitymacja skargowa w niniejszej sprawie.

Następnie Sąd ten powołał się na art. 10 pkt 6 p.r.d., część IV załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 1998 r. w sprawie utworzenia powiatów (Dz.U. Nr 103, poz. 652), dalej jako "załącznik" oraz § 1 ust. 2 pkt 1 i 2, § 3 ust. 1 pkt 3, § 5 ust. 1, § 7 ust. 2 pkt 3, § 8 rozporządzenia.

Po przeanalizowaniu powyższych przepisów i dokonaniu oceny zaskarżonego zarządzenia Prezydenta Miasta w przedmiocie zmiany organizacji ruchu drogowego WSA doszedł do wniosku, iż akt ten został wydany z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów rozporządzenia.

Z nadesłanych przez organ akt sprawy wynikało bowiem, że do objętego zaskarżonym zarządzeniem projektu organizacji ruchu załączono plan sytuacyjny ul. [...] w skali 1:500, natomiast pominięto drugi z wymaganych załączników graficznych w postaci planu orientacyjnego w skali od 1:10.000 do 1:25.000 z zaznaczeniem drogi lub dróg, których projekt dotyczy. Ponadto w załączonym do zaskarżonego zarządzenia opisie projektu organizacji ruchu każda z dróg objętych projektowaną zmianą została opisana w sposób bardzo lakoniczny. W odniesieniu do ul. [...] stwierdzono, iż posiada ona nawierzchnię bitumiczną, szerokość jezdni wynosi ok. 5 m. Ograniczenie prędkości wynosi 30 km/h. Ulica charakteryzuje się dużym spadkiem podłużnym jezdni. Ponadto po jednej stronie jezdni występuje chodnik. Opis ten, z uwagi na jego lakoniczność i zdawkowość, jak uznał WSA, nie mógł zostać uznany za opis techniczny w rozumieniu § 5 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia, również z tej przyczyny, iż nie zawiera on charakterystyki ruchu na drodze.

Ponadto z akt sprawy nie wynika, aby do przedstawionego do zatwierdzenia projektu organizacji ruchu załączono opinię Komendanta Miejskiego Policji, wymaganą przez § 7 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia. W aktach sprawy znajduje się notatka służbowa z dnia [...] lipca 2015 r., dotycząca wizji lokalnej w terenie na ul. [...], w której uczestniczył Naczelnik Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Miejskiej Policji w [...], jednakże nie spełnia ona wymogów dokumentu, o którym mowa w § 7 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia.

Nadto WSA ocenił, że uzasadnienie projektowanych zmian organizacji ruchu drogowego podano równie lakonicznie, co opis techniczny wymagany przez § 5 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia. W odniesieniu do ul. [...] wskazano, iż projektuje się zmianę organizacji ruchu drogowego na wniosek mieszkańców, którzy zgłosili problem braku widoczności na wzniesieniu tej ulicy z powodu zaparkowanych na jezdni samochodów. Jak zaakcentował WSA, zgodnie z rozporządzeniem w projekcie organizacji ruchu należy wyjaśnić konieczność zastosowania znaków takich jak znak B-36, tymczasem w projekcie zmiany organizacji ruchu drogowego, objętym zaskarżonym zarządzeniem konieczność ta nie została wyjaśniona w sposób wyczerpujący, ani przekonujący. Sąd ten podniósł, iż argumentacja w powyższym zakresie powinna być elementem dokumentacji sporządzonej w celu zatwierdzenia organizacji ruchu, tak aby wskazywała, że podjęte przez organ rozstrzygniecie nie jest aktem dowolnym.

Sad I instancji uznał, iż stwierdzone naruszenia przepisów prawa należy ocenić jako istotne w rozumieniu art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g.

W tym stanie sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę i orzekł jak wskazano na wstępie.

Skargę kasacyjną od powołanego wyroku wywiódł Prezydent Miasta, zaskarżając ten wyrok w całości oraz zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez:

1) błędne zastosowanie § 5 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia i uznanie, iż organ pominął załącznik graficzny w postaci planu orientacyjnego w skali od 1:10000 do 1:25000 z zaznaczeniem drogi lub dróg, których dotyczą i załączenie jedynie planu sytuacyjnego w skali 1:500, mimo iż organ posiadał plan sytuacyjny w skali 1:10000 (dodatkowo przesłany w załączniku);

2) błędną interpretacje § 5 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia i uznanie, iż drogi objęte projektowaną zmianą zostały opisane w sposób bardzo lakoniczny, mimo iż, opis techniczny zawarty w projekcie organizacji ruchu był wystarczający, a ponadto przepis rozporządzenia nie wskazuje, jakie dokładnie informacje musi zawierać tenże opis;

3) błędne zastosowanie § 7 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia poprzez uznanie, iż w aktach sprawy brak jest opinii komendanta miejskiego Policji, mimo iż w dokumentacji znajduje się notatka służbowa z dnia [...] lipca 2015 r., z której wynika, że lokalizacja znaków B-36 jest zasadna, a ponadto projekt organizacji ruchu drogowego dotyczy jedynie dróg gminnych i wewnętrznych i jako taki, w związku z treścią § 7 ust. 3 pkt 1 i 3 w/w rozporządzenia nie wymaga opinii Policji.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że do projektu organizacji ruchu był dołączony załącznik graficzny w postaci planu orientacyjnego w skali 1:10000. Ponadto kwestionowany akt dotyczył organizacji ruchu dróg gminnych i wewnętrznych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A.P. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości, zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego oraz przeprowadzenie rozprawy. Podtrzymał przy tym dotychczasową argumentację.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Podkreślenia wymaga, że sąd kasacyjny jest związany zarzutami skargi kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie skarga nie podnosi zarzutu naruszenia art. 147 § 1 in fine p.p.s.a. w związku z art. 94 ust. 2 u.s.g. Zatem pomimo upływu roku, w momencie wyrokowania przez Sąd I instancji, od daty wydania zakwestionowanego aktu organizacji ruchu Naczelny Sąd Administracyjny nie był uprawniony do weryfikowania kwestionowanego wyroku we wskazanym zakresie.

Skarga kasacyjna zarzuca jedynie naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest powołanego rozporządzenia bez powiązania owych przepisów z art. 101 ust. 1 u.s.g., który stanowił podstawę zaskarżenia kwestionowanego projektu organizacji ruchu do sądu administracyjnego, w myśl którego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Prawidłowo sformułowany zarzut kasacyjny powinien zatem wykazywać, że oceniany w postepowaniu sądowoadministracyjnym zatwierdzony projekt organizacji ruchu drogowego nie naruszał interesu prawnego lub uprawnienia A.P., w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Utrwalone jest stanowisko, że powołany przepis wprowadza wymóg naruszenia interesu lub uprawnienia przez uchwałę (zarządzenie) organu w sprawie z zakresu administracji publicznej, co stanowi zawężenie legitymacji skargowej w stosunku do zasady ogólnej, wyrażonej w art. 50 p.p.s.a. Sąd jest zatem zobligowany do zbadania legitymacji procesowej strony skarżącej poprzez ustalenie, czy będąca przedmiotem skargi uchwała (zarządzenie) narusza jej prawem chroniony interes lub uprawnienie w sprawie z zakresu administracji publicznej, przy czym chodzi tu o własny interes prawny podmiotu skarżącego. Skarga uregulowana w art. 101 ust. 1 u.s.p. nie jest bowiem skargą powszechną (nie ma charakteru actio popularis), a zatem dopiero wykazanie takiego naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia przez wnoszącego skargę na uchwałę (zarządzenie) organu otwiera drogę do merytorycznego jej rozpoznania, przy czym naruszenie to nie może mieć charakteru przyszłego i niepewnego, ale powinno być realne i aktualne (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 19 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 57/13, LEX nr 1340548).

W konsekwencji zatem, w przypadku aktu jakim jest zatwierdzenie organizacji ruchu na drodze, rozstrzygnięcia wymaga kwestia, kto i na jakiej podstawie może wywodzić swój interes prawny oraz w jaki sposób może on zostać naruszony. Niewątpliwie źródłem tego interesu nie może być sam charakter drogi publicznej i prawo do korzystania z niej na podstawie art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j.: Dz. U. z 2017 r. poz. 2222 z późn. zm.), gdyż przy takim podejściu katalog podmiotów uprawnionych byłby praktycznie nieograniczony. Równocześnie nie można uznać, że skoro akt zatwierdzający organizację (zmianę organizacji) ruchu podlega kognicji sądów administracyjnych, to interpretacja art. 101 ust. 1 u.s.g., na podstawie którego wnoszona jest skarga na ten akt, nie może prowadzić do sytuacji, w której w praktyce w tego rodzaju sprawach nikt nie byłby w stanie wykazać istnienia przesłanki naruszenia swego interesu prawnego lub uprawnienia, wynikającej z tych przepisów. W tym zakresie w orzecznictwie sądowym wyrażany jest pogląd - który należy podzielić, że krąg podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi winien być weryfikowany w okolicznościach danej sprawy (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 432/17, LEX nr 2312915; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 22 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Gl 1496/14, LEX nr 1790083).

W rozpoznawanej sprawie trafnie wywiódł Sąd I instancji, iż okoliczność posiadania przez A.P. tytułu własności do nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...] uzasadnia stanowisko, że zmiana organizacji ruchu dotycząca ulicy [...] daje legitymację skargową w przedmiotowej sprawie.

Niewątpliwie też uznać należało, że powołana zmiana organizacji ruchu narusza interes prawny skarżącego. Sąd I instancji wykazał, że procedując w przedmiocie zmiany organizacji ruchu naruszono przepisy prawa, gdyż nie dołączono charakterystyki ruchu na drodze oraz planu orientacyjnego w skali 1: 10000 do 1:25000. W myśl § 5 ust. 1 rozporządzenia projekt organizacji ruchu powinien zawierać m.in. 1) plan orientacyjny w skali od 1:10.000 do 1:25.000 z zaznaczeniem drogi lub dróg, których projekt dotyczy; 2) plan sytuacyjny w skali 1:500 lub 1:1.000 (w uzasadnionych przypadkach organ zarządzający ruchem może dopuścić skalę 1:2.000 lub szkic bez skali) zawierający: lokalizację istniejących, projektowanych oraz usuwanych znaków drogowych, urządzeń sygnalizacyjnych i urządzeń bezpieczeństwa ruchu; dla projektów zmian stałej organizacji ruchu dopuszcza się zaznaczenie lokalizacji tylko znaków i urządzeń dla nowej organizacji ruchu, parametry geometrii drogi. W aktach znajduje się jedynie plan sytuacyjny ul. w skali 1:500. Do skargi kasacyjnej dołączono załącznik graficzny w postaci kopii planu orientacyjnego w skali od 1:10.000. Jednakże owa czynność nie mogła sanować wadliwości procedury administracyjnej dotyczącej zmiany organizacji ruchu. Zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia projekt organizacji powinien również zawierać opis techniczny zawierający charakterystykę drogi i ruchu na drodze. W odniesieniu do ul. [...] stwierdzono, iż posiada ona nawierzchnię bitumiczną, szerokość jezdni wynosi ok. 5 m. Ograniczenie prędkości wynosi 30 km/h. Ulica charakteryzuje się dużym spadkiem podłużnym jezdni. Ponadto po jednej stronie jezdni występuje chodnik. O ile nie można podzielić poglądu Sądu I instancji, że z uwagi na lakoniczność i zdawkowość, opis ten nie mógł zostać uznany za opis techniczny w rozumieniu § 5 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia, gdyż zawiera on wszystkie istotne informacje o stanie drogi, to niewątpliwie przedłożony dokument nie zawiera charakterystyki ruchu na drodze.

Przedstawione naruszenia w toku procedury sporządzania projektu organizacji ruchu należało zakwalifikować jako naruszające interes prawny A.P., w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Uchybienie bowiem normom proceduralnym mogło mieć wpływ na treść rozwiązań w zakresie organizacji przyjętych w ocenianym projekcie.

Trafny okazał się natomiast zarzut błędnego zastosowania § 7 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia. Z akt wynika, że oceniany projekt dotyczył dróg gminnych i wewnętrznych. Zatem w sprawie nie była wymagana opinia organu Policji, zgodnie z § 7 ust. 3 rozporządzenia. Powyższy błąd Sądu I instancji nie mógł jednak spowodować uchylenia zaskarżonego wyroku, wobec wskazanych powyżej naruszeń w procedurze zatwierdzania projektu organizacji ruchu.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako niemającą usprawiedliwionych podstaw. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a., na które to koszty złożyły się koszty przejazdu pociągiem A.P.