Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie sędzia NSA Joanna Runge -Lissowska sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 marca 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 2003/07 w sprawie ze skargi J. D. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 2003/07 oddalił skargę wniesioną przez J. D. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2007 r. w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przytoczył następujący stan sprawy:

Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] września 2007 r. utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] czerwca

2007 r., wydaną na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r.

o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 162, poz. 1118 ze zm.), zwanej dalej ustawą o emeryturach i rentach, mocą której odmówił J. D. przyznania świadczenia w drodze wyjątku. W uzasadnieniu wskazano, że J. D. przez okres prawie 12 lat tj. od zaprzestania pobierania zasiłku dla bezrobotnych we wrześniu 1994 r., do sierpnia 2006 r. tj. do czasu uznania go za osobę całkowicie niezdolną do pracy, nie pracował i nie prowadził żadnej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym. Powyższa okoliczność spowodowała brak uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. W ocenie organu, wskazywana przez skarżącego przyczyna jego długotrwałej bezczynności zawodowej, w postaci trudności w znalezieniu pracy, nie jest okolicznością szczególną w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy, w przeciwnym bowiem razie świadczenie przyznawane w tym trybie stałoby się regułą, a nie świadczeniem wyjątkowym. Za taką szczególną okoliczność nie może być również uznana działalność społeczna skarżącego, w sytuacji gdy z tytułu jej prowadzenia nie zostały opłacone składki na ubezpieczenie społeczne. W ocenie organu był to świadomy wybór skarżącego, który nie może uzasadniać wyjątkowego traktowania. Organ nie kwestionował, że wnioskodawca znajduje się w trudnej sytuacji materialnej, jednak nie jest to wystarczająca przesłanka do przyznania świadczenia w drodze wyjątku.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. D. zakwestionował powyższą decyzję Prezesa ZUS zarzucając, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest enigmatyczne i nie oddaje stanu faktycznego sprawy. Wskazał, że po ustaniu prawa do zasiłku dla bezrobotnych jego stan zdrowia był bardzo zły, a w końcu wskutek choroby nowotworowej stracił głos, bezskutecznie próbował znaleźć zatrudnienie, a w końcu podjął się pracy społecznej.

W odpowiedzi na tę skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podtrzymał swoje stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę wskazał, że skarżący orzeczeniem komisji lekarskiej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2007 r. został uznany za całkowicie niezdolnego do pracy od sierpnia 2006 r. Powyższe orzeczenie, zgodnie z art. 14 ust. 3 ustawy o emeryturach i rentach, było wiążące dla organu i stanowiło podstawę do wydania decyzji przewidzianych w tej ustawie. W świetle powyższych ustaleń sugestia skarżącego, że ze względu na stan zdrowia był on niezdolny do podjęcia pracy już od 1996 r. jest w ocenie Sądu nieuzasadniona.

Dalej Sąd pierwszej instancji wskazał, że podnoszone przez skarżącego okoliczności takie jak: trudności w znalezieniu pracy i wykazana zaświadczeniami z urzędu pracy gotowość jej podjęcia, podejmowanie aktywności społecznej, jednak bez opłacania z tego tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, jak również ponad 23-letni staż ubezpieczeniowy, czy zły stan zdrowia skarżącego, nie uzasadniały przyznania wnioskowanego świadczenia, gdyż żadna z nich nie stanowiła okoliczności szczególnej w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy. Sąd odnosząc się do podnoszonej przez skarżącego niezawinionej niemożności podjęcia pracy wskutek panującego bezrobocia wskazał na przywołane w zaskarżonej decyzji orzecznictwo NSA, z którego wynika, że stan wysokiego bezrobocia nie jest okolicznością szczególną, która uzasadniałaby bezczynność zawodową osoby wnioskującej o świadczenie w drodze wyjątku. Nawet jeśli taka osoba była gotowa podjąć zatrudnienie i poszukiwała zatrudnienia samodzielnie, to w ten sposób zabiegała jedynie o zakończenie stanu swojego bezrobocia. Z punktu widzenia żywotnych, podstawowych interesów osoby bezrobotnej poszukiwanie przez nią zatrudnienia należy do jej obowiązków. Świadczenia wyjątkowego nie można przyznawać tylko dlatego, że osoba bezrobotna podejmowała próby zatrudnienia, które nie zakończyły się powodzeniem. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w przeciwnym razie świadczenie wyjątkowe utraciłoby swój wyjątkowy charakter, a przysługiwałoby w zasadzie większości bezrobotnych, od których oczekiwać należy nie tylko biernego zarejestrowania się w urzędzie pracy i oczekiwania na ofertę, ale też aktywnego poszukiwania zatrudnienia we własnym zakresie. W istniejącym stanie wysokiego bezrobocia wykazanie takiego bezowocnego poszukiwania zatrudnienia nie stanowi zresztą większego problemu. Należy przy tym ciągle mieć na uwadze, że stan zdrowia wnioskodawcy nie uniemożliwiał mu zatrudnienia, gdyż tylko niezdolność do pracy w stopniu całkowitym jest okolicznością prawnie istotną w postępowaniu w przedmiocie świadczenia wyjątkowego. Taka niezdolność zaistniała u skarżącego, jak wyżej wyjaśniono, dopiero w sierpniu 2006 r.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżył w całości J. D. Wnoszący skargę kasacyjną powołując się na art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oparł skargę kasacyjną o zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 134 § 1 w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych.

Wskazując na powyższą podstawę pełnomocnik wnoszącego skargę kasacyjną wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Jednocześnie wniósł o zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu tj. wynagrodzenia w wysokości 150% stawki minimalnej oraz 19 zł tytułem zwrotu wydatków, jednocześnie oświadczając, że nie zostały one pokryte w całości ani w części.

W ocenie autora skargi kasacyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny niesłusznie podzielił błędny pogląd organu w zakresie niewystąpienia w sprawie ustawowych przesłanek określonych w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach uznając, że do takich okoliczności nie można zaliczyć trudności w znalezieniu pracy i braku winy w niemożności jej znalezienia, podejmowania aktywności społecznej, podejmowania innych czynności, gotowości podjęcia pracy, ponad 23 letniego stażu ubezpieczeniowego, a także złego stanu zdrowia skarżącego, podczas gdy wszystkie te okoliczności uzasadniają przyznanie świadczenia na zasadzie wyjątku. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną powyższe uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem prawidłowa i wszechstronna ocena zaskarżonej decyzji winna skutkować uznaniem działań organu administracyjnego za niezgodne z prawem i w konsekwencji doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji celem przeprowadzenia przez organ rzetelnej oceny, czy wystąpiły ustawowe przesłanki określone w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach.

Następnie wnoszący skargę kasacyjną stwierdził, że zostały spełnione przesłanki wymienione w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach, gdyż zaistniały szczególne okoliczności, wskutek których skarżący nie spełnił ustawowych warunków wymaganych do uzyskania prawa do emerytury lub renty. W szczególności długi okres składkowy wynoszący łącznie 23 lata, 6 miesięcy i 26 dni powinien być brany pod uwagę przy przyznawaniu świadczenia w drodze wyjątku. W ocenie autora skargi kasacyjnej niedostrzeganie okresu zatrudnienia prowadziłoby do przyznawania świadczeń - niewiele różniących się co do wysokości - osobom powołującym się na nieporównywalne okresy zatrudnienia, co w ostatecznym rachunku naruszałoby interes społeczny, a także zasady sprawiedliwości. Na poparcie swego stanowiska skarżący przywołał szereg wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego ( z dnia 14 kwietnia 2001 r., sygn. akt II SA 3276/00, z dnia 14 maja 2001 r., sygn. akt II SA 249/01, z dnia 24 lipca 2001 r., sygn. akt II SA 421/01, z dnia 20 września 2001r., sygn. akt II SA 932/01 oraz z dnia 8 lutego 2002 r., sygn. akt II SA 2235/01), wskazał także na poglądy doktryny (Komentarz K. Antonowa oraz M. Bartnickiego "Ustawa o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych" ABC, 2007). Dalej wnoszący skargę kasacyjną podniósł, że obowiązek odprowadzania składek na ubezpieczenie społeczne obciąża pracodawców, a skarżący nie może ponosić ujemnych konsekwencji związanych z niedopełnieniem tego obowiązku. Z kolei niezdolność do pracy jest oddzielną przesłanką zawartą w art. 83 ust. 1 ustawy, dlatego należało uwzględnić pogłębiający się zły stan zdrowia skarżącego po roku 1994. Skarżący nie ma niezbędnych środków utrzymania, a organ zaniechał rozpatrzenia tej przesłanki, co w jego przekonaniu winno być uznane za naruszenie prawa polegające na nienależytym rozważeniu wszystkich przesłanek z art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach.

Wnoszący skargę kasacyjną podniósł również, że przyznanie świadczenia w drodze wyjątku wymaga wsparcia osoby, która z różnych szczególnych względów nie spełnia warunków wymaganych do przyznania emerytury lub renty a brak pomocy udzielonej mu ze strony organów państwa pozbawia go szans na normalne życie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2007 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono przyczyn nieważności wymienionych w § 2 powołanego przepisu, co oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny mógł rozpoznać sprawę wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Pierwszy z postawionych zarzutów, tj. naruszenie art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a., realizowany w ramach podstawy naruszenia przepisów postępowania, nie jest usprawiedliwiony. Przepisy te określają, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, a kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na decyzje administracyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny na skutek skargi wniesionej przez J. D. dokonał kontroli zaskarżonej decyzji odmawiającej przyznania świadczenia w drodze wyjątku, przeprowadził zatem kontrolę wykonywania administracji publicznej w tej sprawie przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Nie naruszył więc Sąd pierwszej instancji wymienionych przepisów, zaś zupełnie oddzielnym zagadnieniem jest ocena wyniku dokonanej kontroli.

Pozostałym zarzutom nie można odmówić słuszności. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Brak związania w oznaczonym zakresie oznacza, że sąd winien rozpoznać sprawę w jej całokształcie mając na względzie, że dokonując kontroli działalności administracji publicznej w konkretnej, indywidualnej sprawie sąd sprawuje jednocześnie wymiar sprawiedliwości. Kontrola ta, zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zatem powinna objąć ocenę stosowania przez organ, którego działanie zaskarżono, norm materialnoprawnych stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz przepisów postępowania, zasadniczo odnoszących się do gromadzenia i oceny materiału dowodowego. Dokonana przez sąd ocena legalności wykonywania administracji publicznej, a w konsekwencji kontrola zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nie może być przy tym pobieżna, opierać się na schematach i pomijać względnie skrótowo odnosić się do kwestii mających znaczenie dla finalnego wyniku sprawy, a które inicjator postępowania sądowoadministracyjnego uznaje za istotne.

W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądowej była decyzja wydana przez Prezesa ZUS na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.). Podejmowane na podstawie tego przepisu rozstrzygnięcie w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku, chociaż uznaniowe, nie może być jednak dowolne, z przepisu tego wynikają bowiem przesłanki wyznaczające granice uznania administracyjnego.

Dla oceny, czy w sprawie występują "szczególne okoliczności" w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach istotną kwestią jest poprawne ustalenie przyczyn, z powodu których ubezpieczony nie spełnia warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do świadczeń w trybie zwykłym. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 sierpnia 2006 r., sygn. I OSK 425/06 - Lex nr 275547, pojęcie szczególnych okoliczności musi być postrzegane jako zdarzenie lub stan wykluczający aktywność zawodową połączoną z ubezpieczeniem społecznym z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków. W tym kontekście zgodzić się trzeba ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że sam fakt bezrobocia nie jest taką szczególną okolicznością. Jednakże ocena przyczyn niepodjęcia zatrudnienia musi się łączyć każdorazowo z konkretną sytuacją, w jakiej znalazł się ubezpieczony. Skarżący w toku postępowania akcentował, że jego sytuacja zdrowotna, szczególnie w ostatnich kilku latach była na tyle zła, że uniemożliwiało to podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia. Sąd pierwszej instancji w tym zakresie poprzestał na akceptacji stanowiska organu, że w przypadku skarżącego o niemożności podjęcia pracy można mówić dopiero od sierpnia 2006 r., co wynika z orzeczeń lekarskich (lekarza orzecznika z dnia [...] kwietnia 2007 r., a później komisji lekarskiej z dnia [...] sierpnia 2007 r.). Orzeczenia te, w świetle art. 14 ust. 3 ustawy o emeryturach i rentach, istotnie stanowiły dla Prezesa ZUS podstawę do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie świadczeń przewidzianych w ustawie. Umknęło jednak Sądowi pierwszej instancji, że nie są to jedyne orzeczenia lekarskie wydane w sprawie o przyznanie świadczenia, jako że jeszcze na etapie postępowania przed organem rentowym w trybie zwykłym wydane zostały inne orzeczenia (lekarza orzecznika z dnia [...] grudnia 2006 r. i komisji lekarskiej z dnia [...] lutego 2007 r.), również stwierdzające trwałą niezdolność do pracy z tym, że inaczej określały datę powstania trwałej niezdolności. Mając na uwadze różnicę dotyczącą czasu powstania niezdolności, wynikającą z treści orzeczeń lekarskich, zagadnienie to winien był dostrzec Sąd pierwszej instancji, jako że kwestia ta mogła mieć znaczenie dla oceny przyczyny niepodjęcia zatrudnienia przez skarżącego.

W konsekwencji dla oceny, czy w sprawie skarżącego występują szczególne okoliczności znaczenie i to istotne mogła mieć wielkość okresu składkowego i nieskładkowego. Inaczej bowiem należy ocenić sytuację ubezpieczonego mającego niewielki taki okres, inaczej zaś sytuację ubezpieczonego, który udowodnił okres składkowy i nieskładkowy w rozmiarze niewiele odbiegającym od wymaganego ustawowo. Dla oceny wystąpienia takich okoliczności, przy założeniu, że stan zdrowia był na tyle zły, że uniemożliwiał skuteczne poszukiwanie pracy i podjęcie zatrudnienia, znaczenie ma również wiek ubezpieczonego. Sytuacja takiej osoby liczącej niespełna 60 lat jest diametralnie mniej korzystna w stosunku do osoby młodej lub w średnim wieku. Zatem w sytuacji ustalenia, że stan zdrowia skarżącego na kilka lat przed zgłoszeniem wniosku był na tyle zły, że uniemożliwiał podjęcie zatrudnienia, zarówno wiek skarżącego, jak i wielkość okresu składkowego i nieskładkowego wbrew poglądowi Sądu pierwszej instancji, mogły mieć znaczenie dla oceny wystąpienia szczególnych okoliczności w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach.

Tych wszystkich okoliczności dostatecznie nie wziął pod rozwagę Sąd pierwszej instancji dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji o odmowie przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Wymaga to przeprowadzenia ponownego postępowania, w ramach którego dokonana zostanie kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji uwzględniając powyższe rozważania i wypływające z nich wskazania co do dalszego postępowania.

Z przytoczonych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej wnoszącemu skargę kasacyjną z urzędu orzeknie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.