Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w Białymstoku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 19 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Bk 415/20 w sprawie ze skargi S. G. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Białymstoku z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 19 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Bk 415/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, po rozpoznaniu skargi S. G., uchylił zaskarżone postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Białymstoku z [...] kwietnia 2020 r., nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie Komendanta Miejskiego Policji w Suwałkach z [...] marca 2020 r., nr [...], w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy (pkt 1). Nadto zasądził od Komendanta Wojewódzkiego Policji w Białymstoku na rzecz skarżącego kwotę 497 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2).

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych

i prawnych:

Rozkazem personalnym z [...] grudnia 2019 r. Komendant Miejski Policji

w Suwałkach zwolnił S. G. ze służby w Policji z dniem 16 stycznia 2020 r.

W piśmie z 16 stycznia 2020 r. Komendant Miejski Policji zawiadomił skarżącego

o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie przyznania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy oraz godziny nadliczbowe, przysługujących na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2019 r., poz. 125 ze zm.; dalej "ustawa o Policji"). Organ ustalił, że na dzień zwolnienia policjant posiadał: 4 dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego za rok 2019, 24 dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego za rok 2020 oraz ogółem 93:30 wypracowanych nadgodzin (pismo z 10 stycznia 2020 r.).

Postanowieniem z [...] stycznia 2020 r., na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej "k.p.a."), Komendant Miejski Policji zawiesił postępowanie w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop. Wskazał, że wyrokiem z 30 października 2018 r. w sprawie o sygn. akt K 7/15 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. Do chwili obecnej nie uchwalono przepisu określającego wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego. Skoro stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu przekłada się na ukształtowanie nowego stanu prawnego, a zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie obowiązujących przepisów prawa, to rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w przedmiocie ekwiwalentu zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ, w tym wypadku zależy od zmiany przepisów prawa w zakresie ustalenia wskaźnika niezbędnego do określenia wysokości należnego ekwiwalentu za urlop.

W piśmie z 17 lutego 2020 r. (data wpływu do organu) skarżący zwrócił się "o ponowne rozpatrzenie postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy oraz wypracowane godziny nadliczbowe". Dołączył wydruk wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w sprawie sygn. akt III SA/Gd 218/19 z 23 maja 2019 r.

Powyższemu pismu organy Policji nadały dwutorowy bieg:

- jako zażaleniu na postanowienie KMP z [...] stycznia 2020 r.; postanowieniem z [...] marca 2020 r. KWP stwierdził niedopuszczalność zażalenia oraz uchybienie terminu do wniesienia zażalenia;

- jako wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania.

Postanowieniem z [...] marca 2020 r. Komendant Miejski Policji odmówił podjęcia postępowania w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy. Wskazał, że stan faktyczny będący podstawą zawieszenia postępowania administracyjnego nie zmienił się, a kwestia wysokości ekwiwalentu nie została do chwili obecnej unormowana. Wyjaśnił, że w piśmie z 4 marca 2020 r. Komendant Wojewódzki Policji poinformował stronę o terminie wypłaty ekwiwalentu za godziny nadliczbowe za okres 2018 r. do 30 czerwca 2019 r.

w ilości 91 godzin.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł skarżący. Do zażalenia dołączył wyrok WSA w Gdańsku z 12 września 2019 r. w sprawie sygn. akt III SA/Gd 466/19, wywodząc, że wyrok ten dotyczy sytuacji niemalże identycznej, w jakiej on się znalazł. Podtrzymał wniosek o podjęcie i prowadzenie postępowania.

Postanowieniem z [...] kwietnia 2020 r. Komendant Wojewódzki Policji utrzymał w mocy postanowienie Komendanta Miejskiego Policji z [...] marca 2020 r. Organ odwoławczy zaakceptował jako prawidłową argumentację organu pierwszej instancji, że do czasu wejścia w życie stosownych regulacji brak jest podstaw prawnych do ustalenia ekwiwalentu pieniężnego, o którym mowa w art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, bowiem art. 115a tej ustawy w brzmieniu uwzględniającym treść wyroku TK nie określa sposobu obliczania wysokości ekwiwalentu. Sytuacja taka będzie miała miejsce aż do czasu wprowadzenia przez ustawodawcę przepisu prawa, w którym wskazane zostanie, jak obliczać wysokość ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. KWP wywiódł, że organy administracji publicznej mogą działać jedynie w granicach prawa, o czym stanowi art. 6 k.p.a.

Skargę na powyższe postanowienie do sądu administracyjnego złożył S. G.. Wniósł o zobowiązanie organu do dokonania czynności ustalenia wysokości i wypłaty całości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy oraz godziny nadliczbowe wypracowane do 30 czerwca 2019 r. w określonym terminie wraz z ustawowymi odsetkami. Organowi zarzucił naruszenie:

1) prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 66 ust. 2 Konstytucji RP przez uniemożliwienie realizacji gwarantowanego konstytucyjnie prawa funkcjonariusza Policji do urlopu wypoczynkowego w formie ekwiwalentu pieniężnego

z tytułu jego niewykorzystania;

2) prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 190 ust. 4 Konstytucji RP w związku z art. 115a ustawy o Policji przez błędną wykładnię i niekorzystną dla strony interpretację zmian dotyczących wyliczania funkcjonariuszom Policji wysokości należnego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, a wprowadzonych wyrokiem TK w sprawie K 7/15, wskutek czego organy uznały, że brak jest obecnie podstaw prawnych do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, a przez to pozbawienie strony należnych z mocy prawa świadczeń w postaci ww. ekwiwalentu i godzin nadliczbowych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Dodatkowo wskazał, że sytuacja o braku podstaw do ustalenia wysokości ekwiwalentu będzie miała miejsce do czasu ustanowienia przepisu prawa, w którym zostanie wskazane wprost, jak należy ekwiwalent wyliczyć.

Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wskazał, że w sprawie niniejszej niesporne są: data zwolnienia skarżącego ze służby w Policji (16 stycznia 2020 r.) oraz przysługujący mu na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy

o Policji ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, który nie został wyliczony i wypłacony. Komendant Miejski Policji wszczął postępowanie w sprawie wypłaty skarżącemu ww. świadczeń, jednak na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowanie zawiesił, uznając, że wskutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ, a mianowicie zmiany przepisów prawa w zakresie ustalenia wskaźnika niezbędnego do określenia wysokości należnego ekwiwalentu za urlop wypoczynkowy i dodatkowy.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji przyszła ewentualna zmiana przepisów prawa w zakresie ustalenia wskaźnika niezbędnego do określenia wysokości należnego ekwiwalentu za urlop wypoczynkowy i dodatkowy, nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu powołanego przepisu. W konsekwencji nie stanowi również przeszkody do wydania decyzji w przedmiocie przyznania skarżącemu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop w związku ze zwolnieniem ze służby. Organ nie miał zatem podstawy do zawieszenia wszczętego w tym zakresie postępowania oraz nie miał podstawy do utrzymywania stanu zawieszenia. W ocenie tego Sądu brak nowych przepisów zastępujących niekonstytucyjny przelicznik 1/30 uposażenia innym przelicznikiem, w kontekście wyroku Trybunału Konstytucyjnego nie stanowi przeszkody do wyliczenia i wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że mocą ww. wyroku stwierdzona została niekonstytucyjność przepisu art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia. Wyrok ten nie dotyczy jednak art. 114 ust. 1 pkt 2 tej ustawy

i wynikającego z jego treści uprawnienia zwalnianego policjanta do otrzymania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe. Orzeka o zakresowej niekonstytucyjności sposobu naliczania ekwiwalentu, przy czym z uzasadnienia wyroku TK wprost wynika sposób wyliczenia wysokości należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, którym jest na dzień zwolnienia ze służby ilość dni niewykorzystanego urlopu przy przyjęciu, że za 1 dzień niewykorzystanego urlopu przysługuje wynagrodzenie za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy (a nie jeden dzień kalendarzowy miesiąca), gdyż urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych.

Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko prezentowane w ostatnim czasie przez sądy administracyjne dotyczące możliwości przyznania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy bez konieczności podejmowania przez ustawodawcę działań o charakterze legislacyjnym, a wyłącznie na skutek ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego (por. m.in. wyroki w sprawach sygn. III SA/Gd 189/19, sygn. III SA/Gd 204/19, sygn. III SA/Gd 218/19, sygn. II SA/Ol 314/19; sygn. II SA/Ol 313/19, orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzeczeniach tych sądy stanęły na stanowisku, że skutkiem wyroku TK jest utrata z dniem 6 listopada 2018 r. mocy obowiązującej art. 115a ustawy o Policji, ale tylko w zakresie, w jakim ustalał on wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia. Wyrok TK jako orzeczenie zakresowe nie powoduje utraty mocy obowiązującej całego art. 115a. Przepis ten nadal obowiązuje, z tym że należy traktować go jako pozostający w sprzeczności z Konstytucją RP, ale tylko w granicach określonych w wyroku Trybunału. W pozostałym zakresie przepis należy stosować i interpretować zgodnie ze wskazówkami przedstawionymi przez Trybunał Konstytucyjny. W związku z powyższym całkowite wyliczenie należnego skarżącemu na dzień 16 stycznia 2020 r. ekwiwalentu za niewykorzystany urlop nie powinno nastręczać jakichkolwiek trudności, a tym bardziej wymagać nowej regulacji ustawowej.

W sprawie nie ma zatem przeszkód do merytorycznego rozpoznania sprawy. Brak jest zatem podstaw do zawieszenia postępowania i oczekiwania na rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego przez ustawodawcę w zakresie ukształtowania nowego stanu prawnego. Tym samym nie było też podstaw do odmowy podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego.

Sąd pierwszej instancji zwrócił również uwagę, że organ pierwszej instancji w piśmie z 16 stycznia 2020 r. wszczął postępowanie w przedmiocie niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i dodatkowego oraz wypracowanych nadgodzin. Natomiast zaskarżonym postanowieniem i postanowieniem pierwszoinstancyjnym orzekł wyłącznie w przedmiocie niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego, pomijając zupełnie kwestię nadgodzin. Skarga do sądu dotyczy zaś, wskazywanej jako odrębna, kwestii ekwiwalentu i jednocześnie kwestii nadgodzin. Z akt sprawy wynika, że 6 marca 2020 r. dokonano wypłaty skarżącemu ekwiwalentu za nadgodziny wypracowane w okresie 2018 r. – 30 czerwca 2019 r. (pismo z 13 marca 2020 r., k. 28), zaś w dniu zwolnienia ze służby dokonano wypłaty rekompensaty za nadgodziny wypracowane w okresie 1 lipca 2019 r. – 31 grudnia 2019 r. (3 godziny) – pismo z 4 marca 2020 r. (k. 24). Należy zatem wyjaśnić, ponownie rozpoznając sprawę, czy rekompensata za wypracowane nadgodziny została w całości wypłacona i za wszystkie nadgodziny oraz okresy ich wypracowania, a jeśli tak, należy się do tej części postępowania odnieść w sposób procesowy (decyzją umarzającą postępowanie w tej części). Uchylając zaskarżone postanowienia sąd nie miał podstaw, wbrew żądaniu skargi, orzekać o zobowiązaniu organu do wypłaty ekwiwalentu oraz za nadgodziny.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 – j.t.; dalej "p.p.s.a.") w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). W skład kosztów zaliczono wynagrodzenie pełnomocnika 480 zł oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Komendant Wojewódzki Policji w Białymstoku reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok

w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Nadto zażądał zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego oraz zrzekł się rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił na zasadzie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

- art. 97 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego w drodze przyjęcia, że przyszła ewentualna zmiana przepisów prawa w zakresie ustalenia wskaźnika niezbędnego do określenia wysokości należnego ekwiwalentu za urlop wypoczynkowy

i dodatkowy, nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu tego przepisu, a w konsekwencji również przeszkody do wydania decyzji w przedmiocie przyznania skarżącemu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop w związku ze zwolnieniem ze służby;

2. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- art. 1 oraz art. 3 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie kontroli oraz niewłaściwe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w szczególności z uwagi na nieskonfrontowanie zarzutów skargi ze stanowiskiem organu administracji oraz zgromadzonym materiałem dowodowym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wskazał, że brak jest podstaw prawnych do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego, o którym mowa w art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, bowiem art. 115 a ustawy o Policji, w brzmieniu uwzględniającym treść wyroku TK, nie określa sposobu obliczania jego wysokości. Sytuacja taka będzie miała miejsce aż do czasu ustanowienia przez ustawodawcę przepisu prawa, w którym wskazane zostanie, jak należy obliczać wysokość ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Przedmiotowy wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie określa sposobu obliczania wysokości ekwiwalentu a jedynie, że nieuprawnionym jest przyjęcie wskaźnika 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Zdaniem organu zasadą wynikającą z art. 6 k.p.a. jest między innymi to, że organ administracji publicznej nie tylko nie może w wyniku rozumowania per analogiam nałożyć na jednostkę obowiązków, lecz także nie może w drodze tego rozumowania prawniczego przyznać jednostce żadnych uprawnień.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), dalej "p.p.s.a.", zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie wniosła o jej przeprowadzenie. W tej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na zarzucie naruszenia przepisów postępowania. Wprawdzie w pkt 1 skargi kasacyjnej jej autor zarzucił naruszenie przez Sąd pierwszej instancji naruszenie przepisów prawa materialnego i jako naruszony przepis tego prawa wskazał art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., to jednak zauważyć należy, że przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. jest przepisem postępowania, a nie przepisem prawa materialnego. Z uwagi na sposób sformułowania ww. zarzutu wskazać należy, że zarzut ten nie został sformułowany prawidłowo. W orzecznictwie i w przeważającej części doktryny dominowało stanowisko, że naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., dotyczy jedynie uchybień procesowych popełnionych przez sąd administracyjny pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu. Nie odnosi się natomiast bezpośrednio do postępowania przed organami administracji. W uchwale z 26.10.2009 r., sygn. I OPS 10/09, Naczelny Sąd Administracyjny zmienił to rygorystyczne podejście, wychodząc z założenia, że wskazana w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. podstawa kasacyjna odnosi się do naruszenia przepisów obu postępowań, zarówno sądowoadministracyjnego, jak i odpowiedniego postępowania przed organami administracji. Z tego względu w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtowanym po podjęciu powołanej uchwały, ograniczenie w podstawach kasacyjnych zarzutów w zakresie naruszenia przepisów postępowania jedynie do wskazania jako naruszonych przepisów procedury stosowanej przez organy administracji, nie powoduje automatycznej dyskwalifikacji takich zarzutów z powodu ich wadliwej konstrukcji, tylko ich merytoryczną ocenę. Nadal jednak Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za optymalny sposób sformułowania skargi kasacyjnej w zakresie zarzutów objętych art. 174 p.p.s.a. skierowanie ich wobec zaskarżonego orzeczenia sądu administracyjnego (zob. wyrok NSA z 4.03.2015 r., II GSK 299/14, LEX nr 1677467) poprzez wykazanie wadliwej kontroli przepisów stosowanych przez organy. W tej sytuacji nie było przeszkód ku temu, by rozpoznać także zasadność zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania.

Niezależnie od powyższego zauważyć należy, że o skuteczności postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu, który został oparty na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje każde uchybienie przepisów postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa w powołanym przepisie, należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym wyrokiem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z przepisu art.176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest zatem nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno wiązać się z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego wyroku, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego byłby inny.

Z punktu widzenia przedstawionych uwag stwierdzić należy, że postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia określonych w niej przepisów postępowania nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

Istota zarzutu naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, który – uchylając wydane w sprawie postanowienia organów obu instancji o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania w sprawie przyznania S.owi G.emu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop w związku ze zwolnieniem ze służby – stwierdził, że w obecnym stanie prawnym brak jest jakichkolwiek przeszkód do merytorycznego rozpoznania sprawy o przyznanie byłemu policjantowi ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w oparciu o art. 115a ustawy o Policji, interpretowany w zgodzie z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, zaś ewentualna przyszła zmiana przepisów prawa w zakresie ustalenia wskaźnika niezbędnego do określenia wysokości należnego świadczenia nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej, sprawa wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, należnego S.owi G.emu na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, wobec niedziałania ustawodawcy polegającego na nowelizacji art. 115a ustawy o Policji po wydaniu przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, nie może być rozpoznana ze względu na brak spełniającej standardy konstytucyjne normy ustawowej, która umożliwiałaby ustalenie wysokości należnego świadczenia.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem podniesione w niej zarzuty naruszenia określonych przepisów są niezasadne.

W orzecznictwie przyjmuje się, że wypłata ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy następuje w drodze czynności materialno-technicznej, tj. przez jego wypłatę. Natomiast odmowa wypłaty świadczenia następuje w drodze decyzji administracyjnej (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 15 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 575/11 oraz 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 542/13).

W sprawie jest niesporne, że podstawą żądania S. G. jest wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, którym orzeczono, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zd. drugie Konstytucji RP.

Zgodnie z zakwestionowanym przez Trybunał Konstytucyjny brzmieniem art. 115a ustawy o Policji: "Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym". Przepis art. 115a ustawy o Policji został dodany ustawą z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji, ustawy o działalności ubezpieczeniowej, ustawy Prawo bankowe, ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 100, poz. 1084) – z dniem 19 października 2001 r.

Prawodawca nie uzupełnił normy prawnej ustalającej prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop o sposób ustalenia wysokości ekwiwalentu.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w pełni podziela stanowisko wyrażone przez tut. Sąd w uzasadnieniu wyroku z dnia 2 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 3258/19, w którym stwierdzono, że przepis art. 115a ustawy o Policji zachował walor konstytucyjności w odniesieniu do prawa policjantów zwalnianych ze służby do ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3, ustalanego w relacji do miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Natomiast sposób obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego, zgodnie z którym – jak wskazał Trybunał Konstytucyjny – policjanci za każdy dzień niewykorzystanego urlopu otrzymują ok. 73% dziennego uposażenia, a więc nie w pełni rekompensujący poniesioną stratę, utracił cechę konstytucyjności. Niekonstytucyjność jest bowiem związana z ustaleniem wysokości ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia. Przysługiwanie prawa do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop należy zatem rozpatrywać bez tej części przepisu, który ustala wysokość ekwiwalentu za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia.

Natomiast nie można odnosić problemu istnienia normy prawnej będącej podstawą ustalenia uprawnień jej adresata wyłącznie do kwestii technicznych związanych z brakiem ustalenia przez ustawodawcę (albo choćby wskazanego przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15) czynnika odpowiadającego ułamkowej części miesięcznego uposażenia zasadniczego z dodatkami o charakterze stałym. Stanowisko to jest tym bardziej uzasadnione, że sposób obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego, który pozwoliłby policjantom za każdy dzień niewykorzystanego urlopu otrzymać ekwiwalent rekompensujący w pełni poniesioną stratę, jest określony w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Podano w nim, że: "Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze."

Nie można pomijać tego, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego ma znaczenie dla rozstrzygania spraw indywidualnych. W takiej sytuacji, w razie braku reakcji ustawodawcy, przyjmuje się, że należy odkodować podstawę prawną z tych przepisów normujących daną instytucję materialnoprawną, które nie utraciły cechy zgodności z Konstytucją (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 marca 2002 r. sygn. akt P 7/00, OTK-A 2002/2/13).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawione wyżej argumenty pozwalają na uznanie, że w rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, że pomimo braku ustawowego zastąpienia ułamka 1/30 innym ułamkiem, można wyliczyć należną S. G. kwotę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, przy prawidłowej "wycenie" 1 dnia roboczego na dzień zwolnienia policjanta ze służby. Dokonana przez ten Sąd wykładnia art. 115a ustawy o Policji trafnie uwzględnia sposób rozumienia rekompensaty ekwiwalentnej za niewykorzystany urlop przedstawiony w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

Zakresowy charakter wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 oznacza, że przepis. art. 115a ustawy o Policji tylko w części jest niekonstytucyjny, a to z kolei prowadzi do wniosku, że nie mamy do czynienia z zaniechaniem ustawodawczym, w przypadku zaistnienia którego ustawodawca świadomie w całości pozostawia określoną kwestię poza uregulowaniem prawnym. W sytuacji zaniechania ustawodawczego pojawia się możliwość pociągnięcia państwa do odpowiedzialności odszkodowawczej za niewydanie aktu normatywnego przewidzianej w art. 417 1 § 4 Kodeksu cywilnego. Skutki zaś braku uzupełnienia przez ustawodawcę normy prawnej ustalającej prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop o sposób ustalenia wysokości ekwiwalentu po ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego można by porównać z pominięciem prawodawczym, którego rozgraniczenia od zaniechania ustawodawczego dokonał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 24 września 2001 r., sygn. akt SK 22/01 (Przegląd Sejmowy 2002 nr 4, s. 74). W warunkach pominięcia prawodawczego ważne jest bowiem to, że prawodawca normując określoną sferę stosunków "dokonał tego w sposób niepełny, regulując ją tylko fragmentarycznie".

W przedmiotowej sprawie, w systemie prawnym pozostała norma prawna gwarantująca konstytucyjne prawo do ekwiwalentu per se, wskazująca podstawę wymiaru i prawo do ekwiwalentu za czas wolny od służby. Natomiast sposób obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wynika z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego wskazującego, że świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Zamieszczone w art. 81 Konstytucji odesłanie do ustawy nie może zatem oznaczać, że podmiot uprawniony nie może dochodzić konstytucyjnego prawa przynajmniej w zakresie minimum tego prawa, które jest wyznaczone przez jego istotę – istotę corocznego płatnego urlopu chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku prawidłowo zatem podał sposób wyliczenia wysokości należnego ekwiwalentu pieniężnego, którym na dzień zwolnienia policjanta ze służby jest liczba dni niewykorzystanego urlopu, przy przyjęciu, że za 1 dzień niewykorzystanego urlopu przysługuje wynagrodzenie za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. W konsekwencji zasadnie stwierdził, że skoro w obecnym stanie prawnym – co wykazano powyżej – nie zachodzą przeszkody do merytorycznego rozpoznania sprawy o przyznanie byłemu policjantowi ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w oparciu o art. 115a ustawy o Policji, interpretowany w zgodzie z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, to nie ma podstaw do zawieszenia prowadzonego w tym zakresie postępowania, w sprawie brak jest zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Komendant Miejski Policji w Suwałkach ma zatem obowiązek podjąć zawieszone w tym przedmiocie postępowanie. Nie wystąpiła bowiem przesłanka do jego zawieszenia. (por. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 października 2020 r., sygn. I OSK 557/20, dostępny: https://cbois.nsa.gov.pl).

Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzut sformułowany w punkcie 1 skargi kasacyjnej nie jest niezasadny.

Nie mógł także odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 1 oraz art. 3 § 1 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie kontroli oraz niewłaściwe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Wskazać należy, że powołane przepisy ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych zawierają normy o charakterze ustrojowym i do ich naruszenia mogłoby dojść w przypadku, gdyby Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku odmówił rozpoznania skargi mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził w ogóle kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według innych kryteriów, aniżeli zgodność zaskarżonego aktu z obowiązującym prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie wystąpiła.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. i poddaje się kontroli instancyjnej.

Wskazać należy, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy uzasadnienia wyroku. Stanowi on, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na przyjęcie, że objęło ono wszystkie niezbędne wymogi, o których mowa w powołanym przepisie, a przedstawiony w nim wywód prawny w toku kontroli instancyjnej pozwala na ocenę, jakie znaczenie Sąd pierwszej instancji nadał zastosowanym normom prawnym i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w sentencji. W judykaturze przyjmuje się, że orzeczenie sądu pierwszej instancji uchyla się spod kontroli instancyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 czerwca 2010 r., sygn. II OSK 986/09; z 12 marca 2015 r., sygn. I OSK 2338/13, publik. CBOSA: https://cbois.nsa.gov.pl). Przy czym tylko wówczas, gdy konstrukcja uzasadnienia wyroku nie pozwala na odtworzenie toku myślowego Sądu pierwszej instancji, można mówić o istotnym uchybieniu art. 141 § 4 p.p.s.a. skutkującym ewentualnie wzruszeniem zaskarżonego orzeczenia.

W niniejszej sprawie takich okoliczności nie dostrzeżono. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zostało zawarte stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Biorąc zaś pod uwagę, że wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w uzasadnieniu wyroku nie musi szczegółowo odnosić się do wszystkich argumentów czy to zawartych w skardze, czy w odpowiedzi na skargę, stwierdzić należy, że stanowiące logiczną, zwartą całość uzasadnienie zaskarżonego wyroku w pełni pozwala na zapoznanie się z motywami wydanego orzeczenia i dokonanie jego prawidłowej kontroli instancyjnej.

Skoro zatem zarzuty skargi kasacyjnej okazały się niezasadne, skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.