Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędzia del. WSA Jakub Zieliński po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "A" od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 6 sierpnia 2019 r. sygn. akt III SA/Łd 36/19 w sprawie ze skargi "A" na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za uwierzytelnienie dokumentów z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 6 sierpnia 2019 r. sygn. akt III SA/Łd 36/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę "A" na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za uwierzytelnienie dokumentów z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

"A" (dalej Spółka bądź skarżąca) realizowała zlecenie na wykonanie, w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ([Dz. U. z 2018 r. poz. 1474] dalej uzrid bądź ustawa z 2003 r.), projektów podziałów geodezyjnych nieruchomości dla zamierzenia pod nazwą rozbudowa drogi wojewódzkiej nr [...], na odcinku [...]. W ramach tego zadania, co wynika z załączonego do akt sprawy pisma z 21 maja 2018 r., Spółka zgodnie z umową z zamawiającym, sporządziła projekt podziału nieruchomości dla każdej z dzielonych nieruchomości w liczbie 6 egzemplarzy. Sporządzone mapy z projektem podziału nieruchomości stanowiły załącznik do wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a tym samym konieczne było ich uwierzytelnienie. Z treści pisma wynika, że skarżąca mając na uwadze fakt, że w ramach wykonywanej przez nią pracy sporządza jeden operat techniczny zawierający jeden dokument w postaci projektu podziałów działek, występowała o uwierzytelnienie pierwszego egzemplarza dokumentu w postaci zbiorczej mapy z projektem podziału oraz kolejne egzemplarze w postaci map z projektem podziału dla poszczególnych dzielonych nieruchomości.

Dnia 8 czerwca 2018 r. do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego, za numerem [...] przyjęty został operat techniczny dotyczący wyżej wskazanego projektu podziału nieruchomości dla zamierzenia pod nazwą rozbudowa drogi wojewódzkiej nr [...] na odcinku [...].

Dnia 12 czerwca 2018 r. wystawiono dokument obliczenia opłaty nr [...] na łączną kwotę 3.975 zł, na którą składała się opłata za pierwszy egzemplarz uwierzytelnianego dokumentu (53 x 50 zł = 2.650 zł) i opłata za kolejne egzemplarze uwierzytelnianego dokumentu (265 x 5 zł = 1.325 zł).

Dnia 13 czerwca 2018 r. wykonawca operatu spółka "A" wystąpiła do Starosty [...] o uwierzytelnienie opracowanych przez nią dokumentów, określając liczbę egzemplarzy dokumentu do uwierzytelnienia na: "53 x 1 oraz 265 x kolejnych egzemplarzy". Nie zgadzając się z wysokością ustalonej opłaty skarżąca wystąpiła o wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie naliczenia opłaty w trybie art. 40f ust. 1 pgk, [w] całości podtrzymując swoje stanowisko w sprawie, wyrażone w piśmie z 21 maja 2018 r.

Decyzją z [...] sierpnia 2018 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] sierpnia 2018 r.) Starosta [...] (dalej Starosta) ustalił opłatę za 53 sztuki pierwszych egzemplarzy map z projektem podziału i 265 kolejnych egzemplarzy map z projektem podziału w łącznej kwocie 3.975 zł za uwierzytelnienie dokumentów sporządzonych na potrzeby postępowań administracyjnych, a złożonych w związku z wykonaniem pracy geodezyjnej zgłoszonej w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej dla Powiatu [...], przyjętej za numerem [...].

Uzasadniając Starosta wskazał podstawę materialnoprawną ustalenia przedmiotowej opłaty, w szczególności na art. 40b ust. 1 pkt 3, art. 40d, 40e ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. 2017 r. poz. 2101 ze zm., dalej pgk) w zw. z tabelą nr 16 załącznika do pgk (dalej załącznik). Odnosząc te regulacje prawne do niniejszego stanu faktycznego sprawy organ wskazał, że przedmiotem wykonanej przez skarżącą pracy geodezyjnej było sporządzenie mapy projektu podziału łącznie 53 odrębnych działek, a każda z uwierzytelnionych map jest odrębnym dokumentem urzędowym i może funkcjonować samodzielnie w obrocie prawnym. Tym samym na łączną kwotę należnej opłaty 3.975 zł składała się kwota 2.650 zł stanowiąca iloczyn pierwszych egzemplarzy sporządzonych map (53 sztuki) i określonej w tabeli nr 16 lp. 3 załącznika stawki (50 zł), i kwota 1.325 zł stanowiąca iloczyn kolejnych egzemplarzy uwierzytelnionych map (265 sztuk) i określonej w tabeli nr 16 lp. 4 załącznika stawki 5 zł.

W odwołaniu Spółka reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika zarzuciła decyzji z [...] sierpnia 2018 r. naruszenie art. 40b ust. 1 pkt 3 pgk przez jego błędną wykładnię, co doprowadziło do nieprawidłowego naliczenia opłaty za uwierzytelnienie dokumentów w oparciu o lp. 3 i 4 [tabeli nr 16] załącznika. Z uwagi na powyższe wniosła o uchylenie decyzji I instancji w całości i ustalenie opłaty w łącznej wysokości 1.635 zł, ewentualne o uchylenie kwestionowanej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W ocenie skarżącej, w niniejszej sprawie prawidłowa wysokość należnej opłaty za uwierzytelnienie dokumentu wynosi 1.635 zł i stanowi sumę kwoty 50 zł za uwierzytelnienie 1 egzemplarza mapy projektu podziału nieruchomości (określonej w lp. 3 tabeli nr 16 załącznika) i kwoty 1.585 zł będącej iloczynem kolejnych 317 egzemplarzy wyżej wskazanego dokumentu i określonej w lp. 4 tabeli nr 16 załącznika stawki 5 zł. Wskazując na zasadność twierdzenia Spółka podniosła, że przedłożone mapy z projektem podziału nieruchomości stanowią załącznik do wniosku skarżącej o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zgodnie z treścią art. 11d ust. 1 pkt 3 uzrid, przy czym co istotne w tego typu postępowaniu wydawana jest tylko jedna decyzja obejmująca wszystkie przedmiotowe działki objęte inwestycją. Skarżąca odwołała się do słownikowej definicji wyrazów "egzemplarz" i "jednorodny" zawartej w Słowniku Języka Polskiego PWN, a nadto do praktyki innych Powiatowych Ośrodków Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, które w analogicznych sprawach mapę zbiorczą projektu podziału i jej załączniku traktują jako jeden dokument.

Decyzją z dnia [...] października 2018 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] października 2018 r.) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej kpa), art. 7b ust. 2 pkt 2 pgk, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej Wojewódzki Inspektor bądź organ odwoławczy) utrzymał w mocy decyzję z [...] sierpnia 2018 r. w sprawie ustalenia opłaty za uwierzytelnienie dokumentów z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Uzasadniając Wojewódzki Inspektor przedstawił dotychczasowe ustalenia faktyczne i wskazał podstawę prawną pobierania opłat za uwierzytelnianie dokumentów pochodzących z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W szczególności odwołał się do art. 40b ust. 1 pkt 3 pgk, z treści którego wynika, że za uwierzytelnianie dokumentów opracowanych przez wykonawców prac geodezyjnych lub prac kartograficznych, co do zgodności tych dokumentów z danymi zawartymi w bazach danych, o których mowa w art. 4 ust. 1a oraz 1b, lub z dokumentacją przekazaną przez tego wykonawcę do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego organy prowadzące ów zasób pobierają opłaty. Powołując art. 40e ust. 1 i 2 pgk organ wskazał, że opłata za udostępnianie materiałów zasobu i za wykonanie czynności, o których mowa w art. 40b ust. 1, jest iloczynem odpowiednich stawek podstawowych, liczby jednostek rozliczeniowych oraz współczynników korygujących lub sumą takich iloczynów. Wysokość stawek podstawowych w odniesieniu do odpowiednich jednostek rozliczeniowych, wysokość współczynników korygujących oraz zasady ustalania tych współczynników, a także szczegółowe zasady obliczania wysokości opłaty określa załącznik do ustawy. Organ odwoławczy wskazał, że wysokość oraz sposób wyliczenia należnej opłaty utrwala się w Dokumencie Obliczenia Opłaty, uregulowanym w art. 40e pgk. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy organ odwoławczy wskazał, że jak wynika z ustalonego w sprawie stanu faktycznego skarżąca wniosła o uwierzytelnienie sporządzonej przez nią mapy projektu podziału 53 nieruchomości (odrębnych działek położonych w obrębach [...] i [...]) w ramach realizowanej inwestycji w trybie ustawy z 2003 r., określając liczbę pierwszych egzemplarzy na 53 sztuki i ich kopii na 265 sztuk. Oznacza to, że skarżąca wystąpiła o uwierzytelnienie 53 kompletów dokumentów, na który składało się po 6 arkuszy mapy projektu podziału nieruchomości, zawierającej szkic orientacji i wykaz zmian gruntowych odpowiednio dla każdej dzielonej działki. Tym samym należna opłata za uwierzytelnienie dokumentów z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zgodnie z zakresem wniosku skarżącej z 13 czerwca 2018 r., została prawidłowo ustalona na podstawie lp. 3 i 4 tabeli nr 16 załącznika, na kwotę 3.975 zł, na którą składała się opłata za pierwszy egzemplarz uwierzytelnianego dokumentu (53 x 50 zł = 2.650 zł) i opłata za 5 kolejnych egzemplarzy uwierzytelnianego dokumentu (256 x 5 zł = 1.325 zł). Odnosząc się do zarzutów organ odwoławczy wskazał, że wbrew stanowisku skarżącej przedłożone mapy nie stanowią integralnej całości, gdyż o integralności dokumentu przesądza jego treść merytoryczna, to jest sama treść dokumentu wyrażająca ciągłość i jednolitość przedmiotu dokumentacji i wskazująca na sposób powiązania poszczególnych części dokumentu jako całości w tym znaczeniu, że jedna z nich nie wywołuje żadnych skutków prawnych bez połączenia z pozostałą. Podnoszona przez skarżącą okoliczność, że przedłożone kopie map stanowią integralną część operatu technicznego, w żadnym wypadku nie prowadzi do wniosku, że stanowią one jeden dokument, za którego uwierzytelnienie należy pobrać jedną opłatę. Wręcz przeciwnie, przedłożone mapy nie stanowią integralnej całości, gdyż każda z tych map odnosi się do odrębnej nieruchomości, podlegającej podziałowi w ramach prowadzonej inwestycji drogowej, a co za tym idzie może samodzielnie funkcjonować w obiegu prawnym, jako odrębny, autonomiczny dokument. Zasadność tego twierdzenia wynika z art. 12 ust. 3 uzrid, do której to ustawy skarżąca się odwołuje, a z treści którego wynika, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowi podstawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej i katastrze nieruchomości. Tym samym, jak wskazuje skarżąca, skoro sporządzona mapa podziału nieruchomości stanowi integralny załącznik do wniosku o wydanie wskazanej decyzji, to uznać należy, że każda z 53 map jednostkowych zawierających podział poszczególnych nieruchomości będzie stanowić załącznik do przeprowadzenia zmian wynikających z art. 12 ust. 3 uzrid.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi "A" zarzuciła naruszenie:

1. art. 40b ust. 1 pkt 3 pgk przez jego błędną wykładnię i nieprawidłowe naliczenia opłaty za uwierzytelnienie dokumentów w oparciu o lp. 3 i 4 "załącznika nr 16" w kwocie 3.975 zł;

2. art. 7, 8, 77 § 1 kpa przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności wystąpienia przez skarżącą z wnioskiem o uwierzytelnienie opracowanych przez nią map, a tym samym prowadzenie postępowania z naruszeniem zasady załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, i zasady prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do władzy publicznej.

Pełnomocnik Spółki wniósł o: uwzględnienie skargi przez organ administracji w trybie autokontroli (na podstawie art. 54 § 3 ppsa); na wypadek nieuwzględnienia tego wniosku wniósł o: uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji I instancji; zobowiązanie organu administracji publicznej do wydania nowej decyzji w określonym terminie; zasądzenie kosztów postępowania.

W obszernym uzasadnieniu skarżąca przedstawiła argumentację przemawiającą w jej ocenie za zasadnością wniesionej skargi.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Pismem z 15 marca 2019 r. pełnomocnik Spółki, powołując wyrok z 27.12.2018 r. III SA/Lu 449/18Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, wywiódł między innymi, że wbrew stanowisku organu administracji mapa zbiorcza i stanowiące jej załączniki mapy jednostkowe projektu podziału działek, sporządzone na potrzeby realizacji inwestycji w trybie ustawy z 2003 r., nie mogą odrębnie funkcjonować w obrocie prawnym, a tym samym nie mogą stanowić podstawy wpisów w księdze wieczystej i katastru nieruchomości.

Obecny na rozprawie dnia 29 marca 2019 r. A.P. - prezes zarządu Spółki wyjaśnił, że zbiorczą mapę złożono w 6 egzemplarzach (1 jako oryginał i 5 kopii). Dla każdej [z] 53 działek złożono oddzielne mapy dotyczące obszaru konkretnej nieruchomości, stanowiące oddzielny plik dokumentów (po 6 dla każdej z działek). Podkreślił, że nie były to załączniki do egzemplarzy map zbiorczych, ale komplety dokumentów dla każdej z działek - w sumie 318 egzemplarzy [k. 46 akt sądowych].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z 29 marca 2019 r. III SA/Łd 36/19 zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ppsa. Postanowieniem z 11 czerwca 2019 r. III SA/Łd 36/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi podjął zawieszone postępowanie sądowoadministracyjne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 151 ppsa skargę oddalił.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zasadniczą kwestią sporną pozostaje wysokość ciążącej na Spółce opłaty za uwierzytelnienie dokumentów z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

W ocenie skarżącej należna opłata winna stanowić łączną kwotę 1.635 zł, na którą składa się opłata 50 zł za uwierzytelnienie pierwszego egzemplarza arkusza - mapy z projektem podziału nieruchomości i 1.585 zł stanowiąca "iloraz" [winno być "iloczyn"; verba legis - art. 40d ust. 1 pgk] stawki za uwierzytelnienie następnych egzemplarzy arkusza - mapy z projektem podziału nieruchomości i liczby tych egzemplarzy (317 x 5 zł).

W ocenie organów procedujących w przedmiotowej sprawie należna od Spółki opłata wynosi łącznie 3.975 zł, na którą składa się kwota 2.650 zł stanowiąca iloczyn stawki za uwierzytelnienie pierwszego egzemplarza arkusza - mapy z projektem podziału nieruchomości i liczby pierwszych egzemplarzy uwierzytelnianego dokumentu (53 x 50 zł) i kwota 1.585 zł stanowiąca iloczyn stawki za uwierzytelnienie następnych egzemplarzy arkusza - mapy z projektem podziału nieruchomości i liczby tych egzemplarzy (265 x 5 zł).

Podstawę materialnoprawną wydanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. 2017 r. poz. 2101 ze zm.).

Organy prowadzące państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny udostępniają materiały zasobu odpłatnie (art. 40a ust. 1 pgk). Jak wynika z art. 40b ust. 1 pkt 3 pgk opłacie podlega między innymi uwierzytelnianie dokumentów opracowanych przez wykonawców prac geodezyjnych lub prac kartograficznych, co do zgodności tych dokumentów z danymi zawartymi w bazach danych, o których mowa w art. 4 ust. 1a oraz 1b, lub z dokumentacją przekazaną przez tego wykonawcę do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W myśl art. 40d ust. 1 pgk opłata za udostępnianie materiałów zasobu oraz za wykonanie czynności, o których mowa w art. 40b ust. 1, jest iloczynem odpowiednich stawek podstawowych, liczby jednostek rozliczeniowych oraz współczynników korygujących lub sumą takich iloczynów. Wysokość stawek podstawowych w odniesieniu do odpowiednich jednostek rozliczeniowych, wysokość współczynników korygujących oraz zasady ustalania tych współczynników, a także szczegółowe zasady obliczania wysokości opłaty określa załącznik do ustawy (art. 40d ust. 2 pgk). Zgodnie z treścią art. 40e ust. 1 pgk wysokość należnej opłaty oraz sposób jej wyliczenia utrwala się w Dokumencie Obliczenia Opłaty, który zawiera:1) nazwę jednostki organizacyjnej, która wystawiła dokument; 2) identyfikator i datę wniosku o udostępnienie materiałów zasobu albo identyfikator i datę zgłoszenia prac geodezyjnych lub prac kartograficznych; 3) nazwy oraz liczbę jednostek rozliczeniowych udostępnianych materiałów zasobu, a także oznaczenia pozycji w odpowiedniej tabeli opłat zawartej w załączniku do ustawy; 4) wysokość użytych do wyliczenia podstawowych stawek jednostkowych oraz współczynników korygujących; 5) kwotę opłaty; 6) datę wystawienia dokumentu oraz podpis organu lub upoważnionej przez niego osoby. Dokument Obliczenia Opłaty wystawiany w postaci elektronicznej i generowany z systemu teleinformatycznego w sposób umożliwiający jego wydruk nie wymaga podpisu ani pieczęci (art. 40e ust. 2 pgk). W przypadku sporu dotyczącego zakresu udostępnianych materiałów zasobu lub wysokości należnej opłaty, właściwy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej wydaje decyzję administracyjną. Wniesienie odwołania od decyzji w sprawie ustalenia wysokości opłaty za udostępnianie materiałów zasobu nie wstrzymuje udostępnienia tych materiałów, pod warunkiem uiszczenia opłaty w wysokości ustalonej w zaskarżonej decyzji. W przypadku gdy w wyniku rozpatrzenia odwołania lub ponownego rozpatrzenia sprawy na skutek wyroku sądu administracyjnego wysokość opłaty zostanie zmniejszona, nadpłata podlega zwrotowi wraz z odsetkami ustawowymi (art. 40f ust. 1-3 pgk).

Stawki podstawowe za uwierzytelnianie dokumentów opracowanych przez wykonawcę prac geodezyjnych lub prac kartograficznych, co do zgodności tych dokumentów z danymi zawartymi w bazach danych, o których mowa w art. 4 ust. 1a oraz 1b, lub z dokumentacją przekazaną przez tego wykonawcę do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, co było przedmiotem wniesionego przez Spółkę wniosku z 13 czerwca 2018 r., określono w tabeli nr 16 lp. 3 i 4 załącznika, zgodnie z którą stawka za pierwszy egzemplarz uwierzytelnianego dokumentu wynosi 50 zł oraz 5 zł za każdy kolejny egzemplarz uwierzytelnianego dokumentu.

W niniejszej sprawie z ustalonego w sposób prawidłowy stanu faktycznego wynika, że Spółka realizowała zlecenia na wykonanie podziałów geodezyjnych nieruchomości celem wydzielenia działek na poszerzenie pasa drogowego DW [...] w miejscowości [...] i [...], w trybie ustawy z 2003 r. Z treści znajdującego się w aktach administracyjnych pisma Spółki z 21 maja 2018 r., kierowanego [do] Geodety Powiatowego dla powiatu [...] wynika, że w ramach realizowanego zadania Spółka sporządzała odrębny projekt podziału dla każdej z 53 dzielonych nieruchomości w ilości po 6 egzemplarzy. Sporządzone przez skarżącą projekty podziału nieruchomości stanowiły załącznik do wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, w myśl art. 11d ust. 3 uzrid, a tym [samym] zaistniała konieczność ich uwierzytelnienia. Spółka wniosła o uwierzytelnienie pierwszego egzemplarza mapy ze zbiorczym projektem podziału nieruchomości w ciągu drogi i kolejnych map z projektem podziału poszczególnych nieruchomości, które jako mapy podziałowe pochodzące z jednego źródła (operatu geodezyjnego) stanowiły w ocenie skarżącej kolejne egzemplarze uwierzytelnianych dokumentów. Potwierdza to złożone na rozprawie dnia 29 marca 2019 r. oświadczenie prezesa zarządu Spółki, który wyjaśnił, że zbiorczą mapę złożono w 6 egzemplarzach (1 jako oryginał i 5 kopii). Dla każdej [z] 53 działek złożono oddzielne mapy dotyczące obszaru konkretnej nieruchomości, stanowiące oddzielny plik dokumentów (po 6 dla każdej z działki). Podkreślił, że nie były to załączniki do egzemplarzy map zbiorczych, ale komplety dokumentów dla każdej działki - w sumie 318 egzemplarzy.

Wyżej określony zakres realizowanego przez Spółkę zadania i przedmiot wniosku o uwierzytelnienie dokumentów pozwala, w ocenie Sądu na stwierdzenie, że ustalona zaskarżoną decyzją opłata za uwierzytelnienie dokumentów z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jest prawidłowa.

Sąd I instancji przywołał stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uzasadnieniu wyroku z 16.5.2019 r. I OSK 1837/17 (dalej wyrok I OSK 1837/17, cbosa), a które to stanowisko Sąd I instancji rozpoznający niniejszą skargę w pełni podzielił.

Skoro Spółka wnioskując dnia 13 czerwca 2018 r. o uwierzytelnienie sporządzonej przez siebie dokumentacji geodezyjnej, w postaci (na co wskazuje skarżąca zarówno w toku postępowania administracyjnego, jak na etapie postępowania sąodwoadminstracyjnego): 53 odrębnych map jednostkowych odnoszących się do poszczególnych, konkretnych nieruchomości podlegających podziałowi wraz z 5 kopiami sporządzonej mapy dla każdej z tych działek, tym samym w ocenie Sądu organy administracji prawidłowo wyliczyły należną opłatę za uwierzytelnienie w łącznej wysokości 3.975 zł, na którą składa się: kwota 2.650 zł za uwierzytelnienie pierwszej mapy dla każdej z 53 odrębnych działek, stanowiąca iloczyn liczby działek i stawki podstawowej określonej w tabeli nr 16 lp. 3 załącznika (53 x 50 zł); kwota 1.325 zł za uwierzytelnienie 5 kolejnych egzemplarzy mapy jednostkowej sporządzonej dla każdej z dzielonych działek, łącznie 265 sztuk, stanowiąca iloczyn łącznej liczby kolejnych egzemplarzy uwierzytelnianych dokumentów i stawki podstawowej określonej w lp. 4 tabeli nr 16 załącznika (265 x 5 zł). Tym samym zarzut skargi, co do naruszenia art. 40 ust. 1 pkt 3 pgk polegający w ocenie skarżącej na jego błędnej wykładni i niewłaściwym wyliczeniu ciążącej na Spółce opłaty za uwierzytelnienie Sąd I instancji uznał za nieuzasadniony.

Za chybione Sąd I instancji uznał zarzuty skargi, co do wskazanych w niej przepisów proceduralnych: art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 8 kpa. Odnośnie zarzutu nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego koniecznym jest, w ocenie Sądu [wykazanie], że w sprawie organy obu instancji w zasadzie nie prowadziły jakichkolwiek ustaleń faktycznych. Wydane w sprawie rozstrzygnięcie oparto de facto na informacji przekazanej przez Spółkę, w złożonym dnia 13 czerwca 2018 r. wniosku o uwierzytelnienie sporządzonej przez nią dokumentacji geodezyjnej i na ustawowo określonych procedurze i stawkach za uwierzytelnienie tych dokumentów. Istota sporu - wysokość należnej opłaty, nie wynikała z nieprecyzyjnego określenia zakresu złożonego przez Spółkę wniosku o uwierzytelnienie dokumentów, która to kwestia wymagałaby przeprowadzenia niezbędnych ustaleń faktycznych. Źródłem tego sporu pozostawało wadliwe, co potwierdza wyrok I OSK 1837/17, stanowisko skarżącej zgodnie z którym sporządzone przez nią mapy jednostkowe podziału każdej z 53 dzielonych działek stanowią integralny załącznik do sporządzonej mapy zbiorczej projektu podziału i jako takie nie mogą samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym.

Bez wpływu na wynik sprawy pozostaje podnoszony przez Spółkę argument, że wypełnienie wniosku z 13 czerwca 2018 r. odbyło się zgodnie z instrukcją pracowników organu, którzy już dnia 12 czerwca 2018 r. przygotowali Dokument Obliczenia Opłaty nr [...]. Odnosząc się do tej kwestii Sąd stwierdził, że co najmniej za niezrozumiałe należy uznać, że Spółka jako profesjonalny podmiot działający na rynku usług geodezyjnych, wyraża zgodę na wypełnienie składanego przez siebie wniosku z którego to wniosku wynikają zarówno prawa i obowiązki Spółki, wynikające z faktu wykonania określonych prac geodezyjnych, niejako pod "dyktando" pracowników organu administracji, właściwego do rozpatrzenia tego wniosku. Jeżeli skarżąca składając dnia 13 czerwca 2018 r. wniosek o uwierzytelnienie dokumentów była przekonana, że treść jej wniosku winna być odmienna od treści sugerowanej przez pracownika Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej dla Powiatu [...], winna złożyć wniosek o treści odpowiadającej jej stanowisku i poczekać na jego rozpatrzenie. W przypadku wydania rozstrzygnięcia niezgodnego z jej oczekiwaniem, w ocenie Spółki nieprawidłowego, Spółka mogła skorzystać z przysługujących prawem środków jego zakwestionowania. Poza twierdzeniem, że wniosek z 13 czerwca 2018 r. został wypełniony zgodnie z instrukcją pracowników organu, skarżąca na tę okoliczność nie przedstawiła jakiegokolwiek dowodu. Tym samym zarzut naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 kpa Sąd uznał za chybiony.

Za nieuzasadniony Sąd uznał zarzut naruszenia art. 8 kpa. Z określonych w powołanym przepisie zasad bezstronności, równego traktowania, proporcjonalności i pewności prawa wynika przede wszystkim wymóg praworządnego, sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. W celu realizacji powołanych zasad konieczne jest przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględnienia w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli, a nadto wydanego przez organ administracji rozstrzygnięcia według wymagań określonych w art. 107 § 3 kpa, z uwzględnieniem wyrażonej w art. 11 kpa zasady przekonywania, nakładającej na organy obowiązek należytego wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy. Jego realizacja następuje przez przedstawienie w uzasadnieniu decyzji argumentów służących przekonaniu strony o prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia. Za naruszające zasadę zaufania obywateli do organów władzy publicznej uznaje się zmienność poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach podjętych w stosunku do tego samego adresata, na tle takich samych stanów faktycznych, na tle takiego samego lub zbliżonego (analogicznego) stanu prawnego.

Wbrew twierdzeniom skarżącej, wyrok I OSK 1837/17 zapadł w podobnym stanie faktycznym jak w niniejszej sprawie i Sąd pogląd ten podzielił. Sąd w tym składzie nie podzielił poglądu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie w wyroku z 27.12.2018 r. III SA/Lu 449/18 powołanego przez skarżącą w piśmie z 23 lipca 2019 r.

W niniejszej sprawie przeprowadzone postępowanie administracyjne przed organami obu instancji odpowiada obowiązującym w tym zakresie przepisom prawa procesowego, w tym art. 8 kpa. Wydane przez te organy decyzje i ich uzasadnienia zawierają wszelkie wymagane prawem elementy składowe, a ich wydanie poprzedziło prawidłowo przeprowadzone postępowanie administracyjne, w toku którego stronie zapewniono czynny udział.

Skargę kasacyjną wywiodła "A", reprezentowana przez r. pr. D.W., zaskarżając w całości wyrok III SA/Łd 36/19, zarzucając wyrokowi naruszenie:

1. prawa materialnego - art. 40b ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 40d ust. 1 i 2 w zw. z lp. 3 i 4 tabeli nr 16 [załącznika] ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. "2019 r. poz. 725" ze zm.) w zw. z § 71 ust. 2, § 75 pkt 1 i § 75 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. nr 263, poz. 1572 "ze zm.", dalej rozporządzenie z 2011 r.) przez ich błędną wykładnię i uznanie, że mapa zbiorcza wraz z mapami jednostkowymi stanowią odrębne dokumenty mogące zostać samodzielnie wykorzystane jako dowód prawa lub stosunku prawnego, skutkujące nieprawidłowym naliczeniem opłaty za uwierzytelnienie dokumentów w oparciu o lp. 3 i 4 tabeli nr 16 załącznika;

2. prawa materialnego - art. 11d ust. 1 pkt 3, art. 11f ust. 1 pkt 5 i art. 12 ust. 1-3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1474) przez ich błędną wykładnię i uznanie, że dołączone do mapy zbiorczej mapy jednostkowe mogą funkcjonować samodzielnie i tym samym w obiegu prawnym być wykorzystywane jako odrębne dokumenty;

3. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 ust. 1 lit. c ppsa w zw. z art. 8 kpa polegające na niedostrzeżeniu przez Sąd, że organ administracji naruszył zasadę załatwiania sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi; zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Istota sporu w kontrolowanej sprawie dotyczy regulacji materialnoprawnej, co przemawiało za rozpoznaniem w pierwszej kolejności zarzutów materialnoprawnych.

Zarzut 1. skargi kasacyjnej nie został sformułowany dość starannie. Na datę wydania zaskarżonej decyzji, dla ustawy z dnia ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne obowiązywał tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r. poz. 2101, zm. poz. 1566 i M.P. z 2017 r. poz. 984; Dz. U. z 2018 r. poz. 650 i 1669). Profesjonalny pełnomocnik wskazał zaś: Dz. U. "2019 r. poz. 725" ze zm., który to tekst jednolity obowiązywał od 18 kwietnia 2019 r. Mimo tej niedoskonałości ów zarzut skargi kasacyjnej nadawał się do rozpoznania (uchwała I OPS 10/09).

Zarzut naruszenia art. 40b ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 40d ust. 1 i 2 w zw. z lp. 3 i 4 tabeli nr 16 załącznika ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. 2017 r. poz. 2101 ze zm.) w zw. z § 71 ust. 2, § 75 pkt 1 i § 77 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. nr 263, poz. 1572) nie zasługiwał na uwzględnienie.

Organy prowadzące państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny pobierają opłaty za: ... 3) uwierzytelnianie dokumentów opracowanych przez wykonawców prac geodezyjnych lub prac kartograficznych, co do zgodności tych dokumentów z danymi zawartymi w bazach danych, o których mowa w art. 4 ust. 1a oraz 1b, lub z dokumentacją przekazaną przez tego wykonawcę do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego; ... (art. 40b ust. 1 pkt 3 pgk). Opłata za udostępnianie materiałów zasobu oraz za wykonanie czynności, o których mowa w art. 40b ust. 1, jest iloczynem odpowiednich stawek podstawowych, liczby jednostek rozliczeniowych oraz współczynników korygujących lub sumą takich iloczynów (art. 40d ust. 1). Wysokość stawek podstawowych w odniesieniu do odpowiednich jednostek rozliczeniowych, wysokość współczynników korygujących oraz zasady ustalania tych współczynników, a także szczegółowe zasady obliczania wysokości opłaty określa załącznik do ustawy (art. 40d ust. 2 pgk).

W tabeli nr 16 załącznika ustawodawca wskazał czynność: Uwierzytelnianie dokumentów opracowanych przez wykonawcę prac geodezyjnych lub prac kartograficznych, co do zgodności tych dokumentów z danymi zawartymi w bazach danych, o których mowa w art. 4 ust. 1a oraz 1b, lub z dokumentacją przekazaną przez tego wykonawcę do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, przy czym za pierwszy egzemplarz uwierzytelnianego dokumentu (lp. 3) stawka podstawowa wynosi 50 zł; za kolejne egzemplarze uwierzytelnianego dokumentu (lp. 4) stawka podstawowa wynosi 5,0 zł.

Nietrafnie autor skargi kasacyjnej z faktu, że mapa do celów prawnych stanowi jeden dokument, który może być sporządzony na arkuszu lub jego wielokrotności (na wielu stronach), w skali dostosowanej do obszaru [wszystkich] nieruchomości objętych projektem podziału a jednostkowe mapy (in casu - 53 mapy - po jednej dla każdej z 53 działek, powstałych w wyniku ich wydzielenia decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wydanej na podstawie art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z 2003 r.) obejmują tylko pojedyncze nieruchomości, wyprowadza wniosek, że mapy jednostkowe stanowią wyłącznie załączniki do zbiorczej mapy z projektem podziału.

Autor skargi kasacyjnej pomija znaczenie pojęcia dokument w prawie polskim. Do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny, ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1311 ze zm.) - do dnia 8 września 2016 r., ani kodeks cywilny, ani kodeks postępowania cywilnego nie definiowały pojęcia "dokument". W prawie procesowym przyjmowano, że istotą dokumentu jest niewątpliwie to, że daje on wyraz wiadomości, która utrwalona jest pismem lub innymi znakami na określonym materiale. Z całości przepisów kpc wynikało, że dokumentem w znaczeniu procesowym był tylko dokument pisemny. Rysunki, plany, szkice mogą być dowodami w postępowaniu cywilnym, kodeks zaliczał je do innych niż dokument środków dowodowych i nakazywał do nich stosować odpowiednio przepisy o dowodzie z oględzin oraz o dowodzie z dokumentu. Dokumentem jest nośnik informacji umożliwiający zapoznanie się z jej treścią (art. 773 kc). Wprowadzenie ustawowej definicji dokumentu, przez ustalenie jednego z podstawowych terminów prawa cywilnego, zrealizowało cele porządkowe, a przy okazji zerwało z tradycyjnym rozumieniem tego pojęcia jako informacji utrwalonej wyłącznie w postaci pisma, dając w ten sposób wyraz szerokiemu ujęciu dokumentu. Treść dokumentu może zostać dowolnie ujawniona (np. znaki graficzne, dźwięk, obraz), utrwalona na dowolnym nośniku (np. papier lub folia, materiał, nośnik elektroniczny; T. Ereciński w: Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2016, t. II, s. 330-332, uw. do art. 2431 kpc). Mimo, że w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne ani w załączniku do pgk nie ma definicji dokumentu, nie ulega wątpliwości, że ustawodawca posłużył się tym pojęciem w tym właśnie znaczeniu - dokumentem w rozumieniu lp. 3 i 4 tabeli nr 16 załącznika i informacji utrwalonej na dowolnym nośniku (papierowym bądź elektronicznym), zawierającym wiadomości, ujawnione zarówno w formie znaków graficznych, jak i elektronicznej.

Autor skarg kasacyjnej nie ma wątpliwości, że także mapa do celów prawnych jest dokumentem w rozumieniu pgk (s. 5 akapit 2 skargi kasacyjnej). Jednocześnie skarżąca jest niekonsekwentna. W odwołaniu Spółka podniosła, że przedłożone mapy z projektem podziału nieruchomości stanowią załącznik do wniosku skarżącej o wydanie decyzji o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej zgodnie z treścią art. 11d ust. 1 pkt 3 uzrid. Tymczasem nie ulega wątpliwości, że inwestorem (wnioskodawcą) wszczęcia postępowań określonych w ustawie z 2003 r. są zarządcy dróg publicznych odpowiedniej kategorii. Właściwość zarządców dróg publicznych określa art. 19 ust. 2 (z zastrzeżeniem ust. 3, 5, 5a i 8 - które w kontrolowanej sprawie nie znalazły zastosowania) ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w brzmieniu jednolitego tekstu Dz. U. z 2017 r. poz. 2222 ze zm., dalej udp), według którego zarządcą: dróg krajowych jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad; dróg wojewódzkich jest zarząd województwa; dróg powiatowych - zarząd powiatu; dróg gminnych - wójt (burmistrz, prezydent miasta; M. Wolanin, Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, C.H. Beck 2010, s. 63 nb 25). Zatem skarżąca, nie będąc inwestorem (zarządcą drogi), nie mogła wystąpić z wnioskiem o wydanie o wydanie decyzji o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej.

Przeciwko wykładni, proponowanej przez autora skargi kasacyjnej, w myśl której "jednostkowe mapy stanowią załączniki do zbiorczej mapy z projektem podziału" (s. 5 akapit 3 skargi kasacyjnej), przemawia wprost treść art. 11d ust. 1 pkt 1 i 3 uzrid.

Ustawodawca użył liczby pojedynczej "Wniosek o wydanie decyzji ... zawiera w szczególności: ... 1) mapę w skali co najmniej 1:5000 przedstawiającą proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, oraz istniejące uzbrojenie terenu;", a następnie liczby mnogiej "3) mapy zawierające projekty podziału nieruchomości, sporządzone zgodnie z odrębnymi przepisami;". Mapy jednostkowe mają inne przeznaczenie i inną treść, niż mapa określona w punkcie 1 ustępu 1 art. 11d uzrid, przeto nie mogą być załącznikami do mapy zbiorczej.

Z tej właśnie przyczyny każda z 53 jednostkowych map, zawierająca projekt podziału każdej z 53 nieruchomości, nie może być "kolejnym egzemplarzem uwierzytelnianego dokumentu", będącego mapą zbiorczą - błędnie postrzeganego przez autora skargi kasacyjnej jako "pierwszy egzemplarz uwierzytelnianego dokumentu". W kontrolowanej sprawie "pierwszym egzemplarzem uwierzytelnianego dokumentu" był oryginał mapy zbiorczej, który miał 5 "kolejnych egzemplarzy uwierzytelnianego dokumentu". Także każda z jednostkowych map, opracowanych dla każdej z 53 nieruchomości, miała swoje 5 "kolejnych egzemplarzy uwierzytelnianego dokumentu".

Trafnie autor skargi kasacyjnej wskazuje, że "egzemplarz" to "1. jedna sztuka z grupy jednorodnych przedmiotów" (red. M. Szymczak, Słownik języka polskiego, Wydawnictwo Naukowe PWN 1992, t. I, s. 518). Nie można jednak odrywać znaczenia słowa egzemplarz od jego łacińskiego pierwowzoru (łac. exemplar = wzór) jedna sztuka ze zbiorów, z kolekcji wyrobów seryjnych, z grupy jednorodnych przedmiotów (red. J. Tokarski, Słownik wyrazów obcych, Wydawnictwo Naukowe PWN 1990, s. 174). Zatem istotne dla rozumienia obu zapisów w lp. 3 i lp. 4 tabeli nr 16 załącznika jest uchwycenie ich kontekstu. Pierwszy egzemplarz uwierzytelnianego dokumentu stanowi odpowiednik jego wzorca, zaś kolejne egzemplarze uwierzytelnianego dokumentu stanowią dalsze egzemplarze tego samego dokumentu, odpowiadające treścią temu wzorcowi. Z istoty tych zapisów - wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej - wynika, że osobno uwierzytelnia się pierwszy egzemplarz uwierzytelnianego dokumentu o treści A (co wiąże się z opłatą 50,0 zł), a następne egzemplarze tego samego dokumentu (o identycznej treści A) uwierzytelnia się za opłatą po 5,0 zł za każdy kolejny egzemplarz. Jeśli wykonawca prac wnosi o uwierzytelnienie innego dokumentu (o innej treści), to organ pobiera opłatę 50,0 zł za pierwszy egzemplarz uwierzytelnianego dokumentu o treści B, a następne egzemplarze tego samego dokumentu (o identycznej treści B) uwierzytelnia się za opłatą po 5,0 zł za każdy kolejny egzemplarz. Brak jest podstaw do przyjęcia (jak to wskazywała Spółka w piśmie z 21 maja 2018 r.), że pierwszym egzemplarzem dokumentu miałaby być zbiorcza mapa z projektem podziału (w istocie mapa odpowiadająca wymogom punktu 1 ustępu 1 art. 11d udip), a kolejnymi egzemplarzami uwierzytelnianego dokumentu miałyby być "mapy z projektem podziału dla poszczególnych dzielonych nieruchomości". W istocie bowiem każda z map podziału każdej z 53 nieruchomości posiadała pierwszy egzemplarz uwierzytelnianego dokumentu (z lp. 3 tabeli nr 16 załącznika), a nadto każda z tych map podziału każdej z 53 nieruchomości posiadała po 5 kolejnych egzemplarzy każdego z tych 53 uwierzytelnianych dokumentów (z lp. 4 tabeli nr 16 załącznika).

Autor skargi kasacyjnej nietrafnie zawęża znaczenie słowa jednorodny. "Jednorodny" to "składający się z takich samych części składowych, pochodzący z jednego źródła, mający te same właściwości, jednakowy" (red. M. Szymczak - op. cit., t. I, s. 835). Z istoty dokumentów opracowywanych przez wykonawcę prac geodezyjnych lub prac kartograficznych należy rozumieć pojęcie jednorodny jako odpowiadający znaczeniu "jednakowy". Zatem kolejne egzemplarze uwierzytelnianego dokumentu są jednakowe w swej treści z pierwszym egzemplarzem uwierzytelnianego dokumentu.

Nietrafnie autor skargi kasacyjnej podnosi, że wykładnia językowa wskazanych w zarzucie 1. jako wzorce kontroli przepisów, prowadzi do rezultatu wskazywanego przez Spółkę w toku kontrolowanego postępowania, jak i w skardze kasacyjnej. We współczesnej nauce i praktyce sądów, przeważa pogląd, zgodnie z którym wykładnię należy kontynuować przy wykorzystaniu wszystkich trzech grup dyrektyw interpretacyjnych, bez względu na stopień jasności rezultatu wykładni otrzymanego w wyniku zastosowania dyrektyw chronologicznie wcześniejszych (dyrektyw językowych, systemowych, funkcjonalnych; M. Peno, M. Zieliński, Koncepcja derywacyjna wykładni a wykładnia w orzecznictwie Izby Karnej i Izby Wojskowej Sądu Najwyższego, w: Zagadnienia prawa dowodowego, pod red. J. Godynia, M. Hudzika, L. K. Paprzyckiego, Warszawa 2011, s. 120). Jednakowe rezultaty interpretacji otrzymane wg tych trzech typów dyrektyw niebywale wzmacniają uzyskany rezultat wykładni i taka sytuacja winna być typowa w każdym przypadku poprawnie przeprowadzonej legislacji. Różnice rezultatów wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej wymagają podjęcia decyzji o pierwszeństwie któregoś z nich (M. Zieliński, Clara non sunt interpretanda - mity i rzeczywistość, ZNSA 2012/6/18-21; M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady - reguły - wskazówki, Wolters Kluwer 2017, s. 212-213, uw. 432, 433, przypis 17, 18; wyrok NSA z 2.6.2017 r. I OSK 600/16, cbosa).

Ustawa z dnia 9 czerwca 2016 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 903, dalej ustawa z 2016 r.) wdraża dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/61/UE z dnia 15 maja 2014 r. w sprawie środków mających na celu zmniejszenie kosztów realizacji szybkich sieci łączności elektronicznej (Dz. Urz. UE L 155 z 23.05.2014, str. 1). Cytując uzasadnienie projektu ustawy z 2016 r. autor skargi kasacyjnej niewystarczająco wyeksponował, że "Zmiany w załączniku do ustawy mają na celu obniżenie opłat za materiały geodezyjne dla przygotowania i realizacji inwestycji dotyczących infrastruktury telekomunikacyjnej, w szczególności związanych z dofinansowaniem ze środków unijnych w ramach PO PC. Na inwestycje telekomunikacyjne na "białych plamach" przewidzianych jest ponad 1 mld euro z PO PC i wobec niewystarczalności tych środków do pokrycia wszystkich "białych plam" należy zadbać, aby jak najwięcej zostało wydatkowanych na rzeczywiste inwestycje w infrastrukturę telekomunikacyjną, a jak najmniej na opłaty administracyjne, jak np. opłaty za udostępnianie materiałów geodezyjnych. Podkreślić należy, że przy efekcie skali zapotrzebowania na te materiały w związku z realizacją PO PC właściwe organy uzyskają znaczne wpływy, gdyż zmiana nie przewiduje całkowitego zwolnienia z opłat, lecz ich zmniejszenie, przy czym zmniejszenie opłat za mapy do celów projektowych sięga tylko 40%. Większa redukcja opłat za materiały z BDOT10k oraz za wypisy i wyrysy z rejestru gruntów wynika z tego, że materiały te są potrzebne na wczesnym etapie przygotowania wniosków o dofinansowanie i opłaty będą ponoszone niezależnie od uzyskania dofinansowania, chodzi więc o zmniejszenie bariery dostępu do funduszy unijnych. Natomiast mapy dla celów projektowych będą uzyskiwane już przez beneficjenta, który uzyskał dofinansowanie i faktycznie realizuje inwestycję" (Uzasadnienie szczegółowe do art. 3 pkt 9 - druk sejmowy VIII/323, który odpowiada art. 3 pkt 10 ustawy z 2016 r. w jej pierwotnym brzmieniu - Dz. U. z 2016 r. poz. 903).

Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, zmiana tabeli nr 16 załącznika nie miała na celu obniżenia opłat za materiały geodezyjne dla przygotowania i realizacji wszelkich inwestycji - w tym w szczególności inwestycji drogowych, lecz "obniżenie opłat za materiały geodezyjne dla przygotowania i realizacji inwestycji dotyczących infrastruktury telekomunikacyjnej, w szczególności związanych z dofinansowaniem ze środków unijnych w ramach PO PC [związanych z rozpoczęciem przygotowania i realizacji projektów w pierwszym naborze Programu Operacyjnego Polska Cyfrowa... w ramach PO PC na budowę infrastruktury jest dostępnych ponad 1 mld euro, ale utrzymanie tych środków wymaga spełnienia wymagań w zakresie wydatkowania środków, określonych przez tzw. zasadę N+3, co z kolei nie będzie możliwe bez zniesienia barier i przyśpieszenia inwestycji; w: UZASADNIENIE PROJEKTU USTAWY 1) Potrzeba i cel uchwalenia projektowanej ustawy].

Niezasadny okazał się zarzut naruszenia § 71 ust. 2, § 75 pkt 1, § 77 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. z 2011 r. nr 263 poz. 1572) - przy czym rozporządzenie to, wbrew wskazaniu autora skargi kasacyjnej (s. 2), nie ulegało zmianom. Sąd I instancji trafnie aprobował pogląd organów obu instancji, że mapa zbiorcza wraz z mapami jednostkowymi stanowią odrębne dokumenty. Istota sporu w niniejszej sprawie dotyczy pojęcia dokumentu opracowanego przez wykonawcę prac geodezyjnych z punktu widzenia wymogu uwierzytelnienia, a w konsekwencji ustalenia opłaty za uwierzytelnienie. Wskazane jako wzorce kontroli przepisy rozporządzenia z 2011 r. nie zawierają definicji dokumentu. Przepis § 71 ust. 2 w pkt od 1 do 9 wymienia co wchodzi w skład operatu technicznego, w punkcie 5 wskazuje: dokumenty zawierające wyniki pomiaru, w tym kopie map do celów prawnych, kopie map dla celów projektowych oraz opisy topograficzne punktów osnowy pomiarowej. Zgodnie z § 75 na potrzeby podziałów nieruchomości, typowych postępowań sądowych i administracyjnych sporządza się: pkt 1 mapy dla celów prawnych, w szczególności: a) mapę z projektem podziału nieruchomości, o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 100 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Przepis § 77 stanowi, że na treść mapy do celów prawnych, do której nie mają zastosowania przepisy wydane na podstawie art. 100 oraz art. 108 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami składają się: wymienione elementy w pkt od 1 do pkt 4. Skarżąca nawiązuje do treści ust. 6 § 77 (nie wskazując precyzyjnie jednostki redakcyjnej tego przepisu - s. 2 i 5 skargi kasacyjnej), zgodnie z którym mapę z projektem podziału edytuje się na arkuszu formatu A4 lub jego wielokrotności, w skali dostosowanej do obszaru nieruchomości objętych podziałem, zapewniającej czytelność rysunku mapy, nie mniejszej niż 1:5000. Z powołanych przepisów nie wynika definicja dokumentu, jak również nie wynika, czy w przypadku sporządzania mapy z projektem podziału nieruchomości, dotyczącej dużej liczby nieruchomości objętych różnymi księgami wieczystymi, tak jak to ma miejsce w przypadku postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej, możliwe jest sporządzenie wyłącznej jednej zbiorczej mapy dla całego obszaru inwestycji, czy też konieczne jest jeszcze sporządzenie map jednostkowych. Niewątpliwie jednym z istotnych czynników jest zapewnienie czytelności rysunku mapy, jak również ustalenia z inwestorem ubiegającym się o uzyskanie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej. Żaden z argumentów podniesionych w skardze kasacyjnej nie prowadzi do odmiennego rezultatu wykładni wskazanych wzorców kontroli niż wykładnia, na jakiej oparty został wyrok I instancji.

Niezasadny okazał się zarzut błędnej wykładni art. 11d ust. 1 pkt 3, art. 11f ust. 1 pkt 5 i art. 12 ust. 1-3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1474).

Postępowanie w sprawie realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych jest postępowaniem szczególnym o charakterze kompleksowym, bowiem w ramach tego jednego postępowania administracyjnego rozstrzygnięte zostają nie tylko zagadnienia dotyczące zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, ale również takie zagadnienia jak: zatwierdzenie podziału nieruchomości, czy też nabycie własności nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego. Nabycie prawa własności następuje z mocy prawa, ale podstawą do dokonania wpisów w księdze wieczystej i katastrze nieruchomości jest decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie dróg publicznych (art. 12 ust. 3 uzrid). Podejmując postępowanie w sprawie realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych unika się konieczności prowadzenia odrębnych postępowań, czy to w sprawie podziału nieruchomości, czy też w sprawie wywłaszczenia.

Problematyka dotycząca podziału nieruchomości uregulowana jest w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w dziale III rozdziale 1 zatytułowanym Podziały nieruchomości (art. 92-100 ugn). Przepisy te regulują warunki dopuszczalności podziału nieruchomości. Podziału nieruchomości dokonuje się na podstawie decyzji wójta, burmistrza albo prezydenta miasta zatwierdzającej podział (art. 96 ust. 1 ugn). Decyzja zatwierdzająca podział stanowi podstawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej oraz w katastrze nieruchomości (art. 96 ust. 4). Chociaż w art. 96 ust. 1 ugn mowa jest ogólnie o podziale nieruchomości, jednak bez wątpienia chodzi o podział ewidencyjny, którego następstwem jest podział geodezyjny - ustawodawca dokonuje bowiem wyraźnego rozróżnienia podziału ewidencyjnego i prawnego, o którym mowa w art. 96 ust. 3 ugn (i który został potraktowany inaczej niż podział omawiany w art. 96 ust. 1 ugn). Decyzja zatwierdzająca podział, zatwierdza podział, który zobrazowany jest w operacie podziałowym (będącym opracowaniem geodezyjno-kartograficznym). Operat taki przyjmowany jest do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Operat wywołuje skutki prawne w postaci nowego oznaczenia wydzielonych działek gruntu w ewidencji gruntów i budynków oraz w księdze wieczystej dopiero po zatwierdzeniu podziału nieruchomości ostateczną decyzją administracyjną. Od tej chwili dla nowych działek gruntu mogą zostać założone odrębne księgi wieczyste, a także działki te mogą zostać zbyte.

Zgodnie z rozwiązaniem szczególnym zawartym z art. 12 ust. 1 uzrid, decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza podział nieruchomości. Tym samym nie ma potrzeby prowadzenia postępowania w sprawie podziału nieruchomości uregulowanego w ustawie o gospodarce nieruchomościami, bowiem decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zastępuje decyzję podziałową. Stąd też art. 12 ust. 2 uzrid stanowi, że linie rozgraniczające teren, w tym granice pasów drogowych, ustalone decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowią linie podziału nieruchomości. Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowi podstawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej i w katastrze nieruchomości (art. 12 ust. 3 uzrid). Mając na uwadze treść i charakter decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (tzn., że jest to decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości) wniosek o wydanie takiej decyzji zgodnie z art. 11d ust. 1 uzrid zawiera w szczególności: 1) mapę w skali co najmniej 1:5000 przedstawiającą proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, oraz istniejące uzbrojenie terenu; ... 3) mapy zawierające projekty podziału nieruchomości, sporządzone zgodnie z odrębnymi przepisami; 3a) określenie nieruchomości lub ich części, które planowane są do przejęcia na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego; 3b) określenie nieruchomości lub ich części, z których korzystanie będzie ograniczone... Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności:... 5) zatwierdzenie podziału nieruchomości, o którym mowa w art. 12 ust. 1; 6) oznaczenie nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego... (art. 11f ust. 1 uzrid). Dlatego zgodnie z art. 12 ust. 1 uzrid decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza się podział nieruchomości. 2. Linie rozgraniczające teren, w tym granice pasów drogowych, ustalone decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowią linie podziału nieruchomości. 3. Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowi podstawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej i w katastrze nieruchomości. 4. Nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa: 1) własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, 2) własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych - z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna.

Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza również podział nieruchomości, czyli wywołuje określony skutek prawny. By decyzja ta mogła wywołać skutek prawny w postaci podziału nieruchomości, czyli zatwierdzić podział nieruchomości, organ wydający decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej musi między innymi dysponować określonym materiałem geodezyjnym w tym między innymi mapami zawierającymi projekty podziału nieruchomości, sporządzonymi zgodnie z odrębnymi przepisami. Organ wydający decyzję o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej nie wykonuje samodzielnie czynności i nie sporządza samodzielnie dokumentacji dotyczącej podziału nieruchomości objętych przedmiotowym postępowaniu, tylko korzysta z dołączonej do wniosku o wydanie decyzji dokumentacji geodezyjnej przygotowanej przez uprawnione podmioty, stąd też tak istotne jest, by dokumenty opracowane przez wykonawców prac geodezyjnych na potrzeby tego postępowania administracyjnego były zgodne z danymi zawartymi w bazach danych, obejmujących zbiory danych przestrzennych. Dlatego niezasadne są zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię wskazanych w zarzucie 2 wzorców kontroli.

Nie ma racji skarżąca kasacyjnie, że opracowana przez nią mapa zbiorcza i mapy jednostkowe stanowią załącznik do jednego dokumentu - decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i tylko w takim kształcie (a nie samodzielnie i oddzielnie) stanowią podstawę wpisu do księgi wieczystej. W postępowaniu w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej uczestniczy bardzo wiele stron, stąd też kończąca to postępowanie decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotyczy interesu prawnego wszystkich stron. Jednak sprecyzowanie interesu prawnego każdej ze stron wynika między innymi z opracowań geodezyjnych w tym mapy zbiorczej i map jednostkowych na podstawie których można ustalić dokonane podziały nieruchomości, czy też nieruchomości które stały się własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Dlatego podstawą wpisu do ksiąg wieczystych jest decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji wraz z dokumentacją geodezyjną, tj. odpowiednią mapą jednostkową właściwą dla danej konkretnej nieruchomości. Dla każdej ze stron, której dotyczy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, istotne jest posiadanie mapy jednostkowej dotyczącej jej nieruchomości, a nie tylko mapy zbiorczej obejmującej obszar całej inwestycji drogowej. Dlatego stanowiąca załącznik do decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej mapa zbiorcza i mapy jednostkowe nie stanowią jednego dokumentu, nie stanowią jednej integralnej całości, każda z map jednostkowych odnosi się bowiem do innego przedmiotu, dotyczy podziału innej nieruchomości stanowiącej przedmiot własności różnych podmiotów, zawiera zatem odrębną treść stanowiącą pewną całość znaczeniową. Każda z tych map jednostkowych z projektem podziału konkretnych nieruchomości stanowi element operatu technicznego przyjętego do zasobu pod numerem [...]; w przypadku ewentualnych sporów dotyczących danej nieruchomości jej właściciel może wykorzystać taką mapę jako dowód prawa lub określonego stosunku prawnego. Dlatego też tak istotne jest, by dokumenty opracowywane przez wykonawców prac geodezyjnych lub prac kartograficznych na potrzeby postępowań administracyjnych (jak również sądowych lub czynności cywilnoprawnych) były zgodne z danymi zawartymi w określonych bazach danych.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 8 kpa nie zasługiwał na uwzględnienie.

Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, organy prawidłowo orzekły o wysokości należnej opłaty za uwierzytelnienie pierwszych egzemplarzy uwierzytelnianych dokumentów i za kolejne egzemplarze uwierzytelnianych dokumentów. W kontrolowanej sprawie organy orzekły na podstawie prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego, należycie uwzględniając interes społeczny i

słuszny interes obywateli. Organy obu instancji prowadziły postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. W sprawie nie zachodziły przesłanki zastosowania przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa.

Na podstawie art. 184 ppsa skarga kasacyjna podlegała oddaleniu.