Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Artur Kuś Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (sprawozdawca) Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 2 września 2025 r., sygn. akt II SAB/Ol 93/25 w sprawie ze skargi H. Sp. z o.o. [...] na bezczynność [...] Sp. z o.o. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] Sp. z o.o. na rzecz H. Sp. z o.o. [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, wyrokiem z dnia 2 września 2025 r., sygn. akt II SAB/Ol 93/25, stwierdził, że [...] Sp. z o.o. dopuściło się bezczynności w rozpoznaniu wniosku H. Sp. z o.o. [...] z dnia 2 czerwca 2025 r. w zakresie pkt 1; 2 i 4 (pkt I); zobowiązał [...] Sp. z o.o. do rozpoznania wniosku z dnia 2 czerwca 2025 r. w zakresie pkt 1; 2 i 4 w terminie 14 dni od daty doręczenia wyroku (pkt II); stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt III); oddalił skargę w zakresie punktu 3 wniosku (pkt IV) oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt V). W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:

H. Sp. z o.o. [...] (dalej: Spółka), wnioskiem z dnia 2 czerwca 2025 r., wystąpiła do [...] Sp. z o.o. (dalej: Przedsiębiorstwo) o udostępnienie informacji dotyczącej postępowania "Dostawa materiałów preizolowanych - rury i akcesoria", tj.: protokołu z otwarcia ofert (pkt 1), protokołu z przeprowadzonego postępowania (pkt 2), złożonych ofert wraz ze wszystkimi załącznikami (pkt 3) oraz umowy wraz ze wszystkimi załącznikami z wybranym wykonawcą (pkt 4).

Przedsiębiorstwo, w piśmie z 13 czerwca 2025 r., poinformowało Spółkę, że zgodnie z postanowieniami wewnętrznego regulaminu przesyła wydruk przedstawiający ocenę oferty jednego, wybranego oferenta, natomiast pozostałe dokumenty nie stanowiły informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902, dalej: u.d.i.p.)., z tych też powodów brak było podstaw prawnych do ich udostępnienia. Podniesiono, że protokoły z otwarcia ofert, jak i protokół z przeprowadzonego postępowania, są dokumentami wewnętrznymi, które nie stanowią informacji publicznej. Ponadto Przedsiębiorstwo stwierdziło, że na realizację umowy nie otrzymało żadnego dofinansowania, a więc w tym wypadku nie korzystało ze środków publicznych.

W takich okolicznościach Spółka wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność Przedsiębiorstwa w rozpoznaniu wniosku z dnia 2 czerwca 2025 r.

Powołanym na wstępie wyrokiem WSA w Olsztynie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej P.p.s.a.) uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd podniósł, że Przedsiębiorstwo jako podmiot realizujący zadania publiczne w postaci zaspokojenia zbiorowych potrzeb mieszkańców gminy w zakresie zaopatrzenia w energię cieplną, nie powinno i nie może zawężać publicznego katalogu posiadanych przez siebie danych wyłącznie do tych informacji, które wiążą się bezpośrednio i dosłownie z wykonywanym przez ten podmiot zadaniem publicznym. Każde bowiem podejmowane przez Przedsiębiorstwo działanie, czy to w sferze technologicznej, czy też organizacyjnej, przyczynia się do realizacji zadania publicznego. Publiczny walor będą miały więc nie tylko informacje związane z zaopatrzeniem w energię cieplną mieszkańców gminy, ale także informacje odnoszące się do kwestii związanych z funkcjonowaniem jako podmiotu obrotu prawnego, pracodawcy, czy też spółki prawa handlowego. Stwierdził, że Przedsiębiorstwo jest jednoosobową spółką Gminy Miasta [...], a więc wchodzi w skład szeroko pojmowanej sfery mienia komunalnego i w jej ramach gospodaruje majątkiem publicznym. Zobowiązane jest więc do udostępnienia posiadanej informacji publicznej i walor taki mają informacje odnoszące się do gospodarowania majątkiem Przedsiębiorstwa.

Nie budziło wątpliwości Sądu I instancji, że umowy zawarte przez Przedsiębiorstwo w trybie otwartych konkursów na dostawę materiałów dotyczą sposobu wydatkowania środków publicznych. WSA w Olsztynie stwierdził, że nie można uznać, że dysponowanie majątkiem, w sytuacji, gdy nie miały zastosowanie przepisy ustawy z dnia 11 września 2019 r. ‒ Prawo zamówień publicznych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1320, ze zm.), a postępowanie odbyło się jedynie w oparciu o wewnętrzne regulacje, podobne w swym przebiegu do zamówień publicznych, to postępowanie to ma charakter niejawny i nie podlega regulacjom ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przeciwnie, do postępowań takich także mają zastosowanie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, ponieważ dotyczą one dysponowania majątkiem publicznym. Ponadto w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym informacją publiczną jest treść umów cywilnoprawnych dotyczących majątku publicznego. Sąd I instancji podkreślił, że w postępowaniu dotyczącym konkursu ofert, który nie był realizowany na podstawie Prawa zamówień publicznych, charakter informacji publicznej mają wszelkie dokumenty dotyczące samego uzasadnienia wyboru, jak i sama umowa zawarta z wybranym podmiotem. Protokoły, o które wnioskowała strona, również stanowią informację publiczną, ponieważ zawarta została w nich ocena ofert, a więc nie mają charakteru wewnętrznego, gdyż przedstawiają podstawy dokonanego wyboru.

WSA w Olsztynie zgodził się z Przedsiębiorstwem, że oferty złożone przez uczestników otwartego konkursu na realizację zadania publicznego nie są dokumentami urzędowymi. Są to dokumenty prywatne i jako takie nie posiadają charakteru informacji publicznej. Oferta nie świadczy o sposobie wykonania zadania. Jest ona niezbędna do uruchomienia procedury konkursowej, w ramach której następuje weryfikacja, w tym ocena oferty oraz zawarcie umowy. Oferta zawiera wyłącznie dane indywidualne, które nie przekładają się automatycznie na treść umowy. To umowa definiuje bowiem sposób wykonania zadania oraz jego koszty finansowe. Z uwagi na zapatrywanie, że dokument oferty odnosi się do realizacji usługi publicznej, nie można a limine uznać, że należy go korelować ze sprawą publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W skardze kasacyjnej z 7 października 2025 r. Przedsiębiorstwo zażądało uchylenia orzeczenia WSA w Olsztynie oraz wydania orzeczenia reformatoryjnego, ewentualnie uchylenia orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Olsztynie. Ponadto zażądano zasądzenia kosztów postępowania oraz rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.:

– art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 u.d.i.p., poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że dokumenty objęte wnioskiem w postaci protokołu z otwarcia ofert, protokołu z przeprowadzonego postępowania oraz umowy wraz ze wszystkimi załącznikami z wybranym wykonawcą stanowiły informację publiczną, wobec czego podlegały udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej;

– art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie, podczas gdy Przedsiębiorstwo nie pozostawało w stanie bezczynności, rozumianej jako niepodjęcie odpowiednich działań uregulowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej, ponieważ w sprawie ustawa ta nie znajduje zastosowania, wobec czego Przedsiębiorstwo nie miało obowiązku udostępnienia informacji lub odmowy jej udostępnienia w drodze decyzji, a samo poinformowanie wnioskodawcy za pomocą pisma należało uznać za właściwe działanie Przedsiębiorstwa;

– art. 16 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1 u.d.i.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sprawie, podczas gdy Przedsiębiorstwo nie miało obowiązku udostępnienia informacji lub odmowy jej udostępnienia w drodze decyzji, a samo poinformowanie wnioskodawcy za pomocą pisma należało uznać za właściwe działanie Przedsiębiorstwa.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., w sprawie nie występują.

W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia, przez powołanie konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego kasacyjnie – uchybił sąd I instancji, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności (por. wyroki NSA m.in.: z 11 marca 2020 r., sygn. akt I OSK 2125/18, z 2 grudnia 2021 r., sygn. akt II GSK 2187/21, z 14 lipca 2022 r., sygn. akt III OSK 2138/21, z 25 października 2023 r., sygn. akt III FSK 4035/21, z 11 czerwca 2024 r., sygn. akt III OSK 1931/23, z 8 lipca 2025 r., sygn. akt I OSK 2182/23).

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające z regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować, uzupełniać czy też korygować zarzutów skargi kasacyjnej. Nie jest też władny badać, czy zaskarżony wyrok nie narusza innych przepisów niż wskazane w podstawach skargi kasacyjnej, a brak konkretnego i popartego stosowną argumentacją zakwestionowania stanowiska wyrażonego w danej kwestii przez wojewódzki sąd administracyjny, powoduje związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem sądu I instancji w danym zakresie i niemożność zbadania jego zasadności. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej (por. wyroki NSA m.in.: z 21 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 556/18, z 10 czerwca 2021 r., sygn. akt II GSK 201/19, z 11 października 2022 r., sygn. akt III OSK 1509/21, z 29 marca 2023 r., sygn. akt I GSK 130/23, z 17 kwietnia 2024 r., sygn. akt III OSK 1084/23, z 4 grudnia 2025 r., sygn. akt III FSK 1219/24, z 11 lutego 2026 r., sygn. akt I FSK 1272/25).

Skarga kasacyjna wniesiona w sprawie nie odpowiadała przywołanym wymogom. Podniesiono w niej jedynie zarzuty naruszenia prawa materialnego: art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6, art. 13 ust. 1 oraz art. 16 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1 u.d.i.p., które należy uznać za niezasadne. Zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (por. wyroki NSA m.in: z 24 lipca 2020 r., sygn. akt I GSK 679/20, z 18 marca 2021 r., sygn. akt I FSK 1107/18, z 27 maja 2022 r., sygn. akt I OSK 967/21, z 10 lutego 2023 r., sygn. akt III OSK 6847/21, z 6 września 2024 r., sygn. akt III FSK 1523/23, z 22 stycznia 2025 r., sygn. akt I GSK 203/24, z 8 kwietnia 2026 r., sygn. akt I OSK 625/25). Podkreślić należy, że w skardze kasacyjnej nie doszło do skutecznego podważenia stanu faktycznego ustalonego przez Sąd I instancji, ponieważ nie podniesiono w niej zarzutów naruszenia przepisów postępowania, regulujących ustalanie stanu faktycznego, będącego podstawą faktyczną zaskarżonego wyroku. Tym samym wywody zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w których podejmuje się próbę podważenia okoliczności faktycznych, ustalonych przez Sąd I instancji, z powodu braku powiązania ich z przepisami postępowania, regulującymi ustalanie stanu faktycznego, nie mogły odnieść skutku.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.