Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) Sędzia del. NSA Anna Żak Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 maja 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 2863/18 w sprawie ze skarg [...] S.A. z siedzibą w W. i [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 24 września 2018 r. nr DWIM-WA.551.22.2018.DU w przedmiocie umorzenia postępowania w zakresie wznowienia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargi; 2. zasądza od [...] S.A. z siedzibą w W. i [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. solidarnie na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 maja 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2863/18, po rozpoznaniu skarg [...] S.A. z siedzibą w W. i [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W., uchylił decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 24 września 2018 r. nr DWIM-WA.551.22.2018.DU w przedmiocie umorzenia postępowania w zakresie wznowienia postępowania administracyjnego.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Decyzją z dnia 5 maja 2000 r., znak DP.WPA.042/KOM/9/98/99 Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej również jako Minister lub MKiDN) uchylił orzeczenie Komisji Prawa Autorskiego z dnia 4 października 1999 r. w części dotyczącej tabeli stawek wynagrodzeń w pkt I, II, III, IV i VII i zatwierdził tabele w tym zakresie stanowiące załącznik do decyzji, w pozostałej zaś części utrzymał w mocy ww. orzeczenie Komisji.

Na skutek skargi konstytucyjnej [...] Sp. z o.o. w K. oraz wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich, Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 24 stycznia 2006 r., sygn. akt SK 40/04 orzekł, że:

1. art. 108 ust. 3 w związku z art. 109 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 904, z 2001 r. Nr 128, poz. 1402, z 2002 r. Nr 126, poz. 1068 i Nr 197, poz. 1662, z 2003 r. Nr 166, poz. 1610, z 2004 r. Nr 91, poz. 869, Nr 96, poz. 959 i Nr 172, poz. 1804 oraz z 2005 r. Nr 164, poz. 1365) jest niezgodny z art. 20, art. 22 w związku z art. 31 ust. 3, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz nie jest niezgodny z art. 64 ust. 2 Konstytucji.

2. art. 108 ust. 4 w związku z art. 109 ustawy powołanej w punkcie 1 jest zgodny z art. 20, art. 22 w związku z art. 31 ust. 3, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 64 ust. 2 Konstytucji.

Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 108 ust. 3 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych traci moc obowiązującą z dniem 1 września 2006 r.

Wnioskami z dnia 29 września 2006 r. [...] Sp. z o.o. w K. (po przekształceniach podmiotowych [...] Sp. z o.o.), [...] Sp. z o.o. w W. (obecnie forma organizacyjna S.A.) oraz [...] Sp. z o.o. w W. wystąpiły o wznowienie postępowania zakończonego wskazaną na wstępie decyzją MKiDN z dnia 5 maja 2000 r. podając jako podstawę prawną art. 145a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., poz. 1071 ze zm. dalej jako k.p.a.).

Po wznowieniu postępowania Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w odniesieniu do:

1. [...] Sp. z o.o. w W.:

- umorzył postępowanie wznowieniowe decyzją z dnia 24 marca 2011 r., znak: DWIM/286/11,

- na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał swoje rozstrzygnięcie w mocy decyzją z dnia 30 maja 2012 r., znak DWIM/1046/12;

2. [...] Sp. z o.o. w W.:

- umorzył postępowanie wznowieniowe decyzją z dnia 22 kwietnia 2011 r., znak: DWIM/521/11,

- na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał swoje rozstrzygnięcie w mocy decyzją z dnia 30 maja 2012 r. nr DWIM/1047/12;

3. [...] Sp. z o.o. w W.:

- umorzył postępowanie wznowieniowe decyzją z dnia 22 kwietnia 2011 r., znak: DWIM/519/111,

- na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał swoje rozstrzygnięcie w mocy decyzją z dnia 27 kwietnia 2012 r. znak: DWIM/944/12.

Powyższe rozstrzygnięcia administracyjne zostały poddane weryfikacji sądów administracyjnych obu instancji, które orzekły w następujący sposób w odniesieniu do skarg:

1. [...] Sp. z o.o.:

- Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 grudnia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1787/12 oddalił skargę;

- Naczelny Sąd Administracyjny, na skutek skargi kasacyjnej [...], wyrokiem z dnia 2 września 2014 r., sygn. akt II OSK 515/13 uchylił powyższy wyrok oraz obie zaskarżone decyzje Ministra;

2. [...] Sp. z o.o. w W.:

- Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 grudnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1844/12 uchylił zaskarżoną decyzję MKiDN oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu;

- natomiast Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dna 23 października 2014 r., sygn. akt II OSK 895/13 oddalił skargi kasacyjne Stowarzyszenia [...] i MKiDN;

3. [...] Sp. z o.o. w W.:

- Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 listopada 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1757/12 uchylił zaskarżoną decyzję MKiDN oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu;

- natomiast Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 11 września 2014 r., sygn. akt II OSK 585/13 oddalił skargi kasacyjne Stowarzyszenia [...] i MKiDN.

Ponownie rozpoznając wnioski o wznowienie postępowania, Minister postanowieniem z dnia 30 czerwca 2015 r., znak: DWIM 793/15 wznowił postępowanie zakończone decyzją z dnia 5 maja 2000 r.

Następnie, po przeprowadzeniu postępowania, decyzją z dnia 18 stycznia 2016 r., nr DWIM/35/16:

1. stwierdził wydanie decyzji własnej z dnia 5 maja 2000 r. z naruszeniem prawa, w części, w której uchyla orzeczenie Komisji Prawa Autorskiego z dnia 4 października 1999 r. i zatwierdza Tabelę nr II "Publiczne odtwarzanie utworów słownych, muzycznych, słowno-muzycznych, choreograficznych ("małe prawa")" w punkcie 4 "Wyświetlenia";

2. stwierdził, że zaskarżona decyzja, w zakresie wskazanym w pkt 1, nie mogła zostać uchylona, na skutek upływu 5-letniego terminu, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a.;

3. umorzył postępowanie w pozostałej części.

W uzasadnieniu wyjaśnił, że decyzja z dnia 5 maja 2000 r. została wydana na podstawie art. 108 ust. 3 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (Dz. U. nr 24, poz. 93 ze zm. - dalej jako Pr. Aut.). Wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 stycznia 2006 r., sygn. akt SK 40/04 powyższy przepis został uznany za niezgodny ze wskazanymi wzorcami konstytucyjnymi.

Weryfikowana decyzja została wydana w dniu 5 maja 2000 r., natomiast ogłoszono ją w dniu 8 maja 2000 r. w siedzibie Ministerstwa, o czym strony zostały uprzednio powiadomione. W związku z powyższym, w zakresie w jakim skarżący wykazali swój interes prawny w postępowaniu wznowieniowym, zastosowanie powinien znaleźć art. 146 § 1 k.p.a. w związku z art. 151 § 2 k.p.a., na skutek upływu 5 lat od dnia doręczenia zaskarżonej decyzji. W pozostałym zaś zakresie należy uznać, że ma miejsce stan bezprzedmiotowości, w rezultacie w tym zakresie postępowanie podlega umorzeniu.

Po rozpoznaniu wniosku Stowarzyszenia [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia 24 września 2018 r., nr DWIM-WA.551.22.2018.DU na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1, art. 127 i art. 140 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) oraz art. 132 ustawy z dnia 15 czerwca 2018 r. o zbiorowym zarządzaniu prawami autorskimi i prawami pokrewnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1293, dalej u.z.z.):

1. uchylił zaskarżoną decyzję w całości,

2. umorzył w całości postępowanie pierwszej instancji w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia tabel wynagrodzeń Stowarzyszenia [...], zakończonego ostateczną decyzją Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 5 maja 2000 r., znak DP.WPA.042/KOM/9/98/99.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że zgodnie z obowiązującym art. 108 ust. 4 Pr. aut. organem odwoławczym od orzeczeń Komisji Arbitrów był minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego. Dlatego w przypadkach, w których tabele wynagrodzeń - w wyniku odwołania - zostały zatwierdzone ostateczną decyzją tego ministra, jest on organem właściwym w sprawach dotyczących wznowienia postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.).

W dniu 19 lipca 2018 r. weszła w życie ustawa o zbiorowym zarządzaniu prawami autorskimi i prawami pokrewnymi. Zgodnie z art. 132 tej ustawy, tabele wynagrodzeń za korzystanie z utworów lub przedmiotów praw pokrewnych zatwierdzone na podstawie przepisów obowiązujących do dnia 31 sierpnia 2006 r. (a więc na podstawie wspomnianego wyżej art. 108 ust. 3 Pr. Aut.) utraciły moc. Dotyczy to także tabeli [...] będącej przedmiotem niniejszego postępowania.

W sytuacji, w której przed zakończeniem wznowionego postępowania decyzja będąca jego przedmiotem utraciła moc, merytoryczne orzekanie w tej sprawie stało się prawnie niedopuszczalne. Podobnie należy ocenić możliwość stwierdzenia, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Skoro bowiem w obowiązującym porządku prawnym nie istnieje przedmiot (decyzja), który mógłby zostać oceniony we wznowionym postępowaniu, postępowanie to stało się bezprzedmiotowe i powinno zostać umorzone. Zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie przyjmuje się za dopuszczalne umorzenie postępowania w sprawie wznowienia postępowania na podstawie art. 105 k.p.a., mimo braku odesłania do tego przepisu, jeśli z jakichkolwiek powodów stało się ono bezprzedmiotowe.

Wystąpienie przesłanki bezprzedmiotowości na etapie postępowania odwoławczego (w tym wypadku - ponownego rozpatrzenia sprawy) oznacza jednak, że organ odwoławczy nie może, tak jak by to uczynił organ pierwszej instancji orzekający w warunkach bezprzedmiotowości, ograniczyć się do umorzenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Stanowiłoby to naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na pozostawieniu w obiegu prawnym decyzji wydanej w pierwszej instancji, która - pomimo zaistnienia przesłanki bezprzedmiotowości - stałaby się ostateczna. Konieczne jest więc uchylenie zaskarżonej decyzji oraz umorzenie postępowania pierwszej instancji.

Jednobrzmiące skargi na powyższą decyzję wywiodły [...] S.A. z siedzibą w W. (zarejestrowana pod sygn. akt VII SA/Wa 2863/18) i [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. (zarejestrowana pod sygn. akt VII SA/Wa 2864/18), zarzucając:

I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 16 § 1 k.p.a. w zw. z art. 162 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnej i nieuprawnione stwierdzenie, że decyzja z dnia 5 maja 2000 r. utraciła moc z mocy prawa, podczas gdy moc utraciły "tabele wynagrodzeń za korzystanie z utworów lub przedmiotów praw pokrewnych zatwierdzone na podstawie przepisów obowiązujących do dnia 31 sierpnia 2006 r.", i pomimo tego, że stwierdzenie wygaśnięcia decyzji administracyjnej może nastąpić wyłącznie w trybie określonym w art. 162 k.p.a.;

2. zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. i uchylenie w całości decyzji organu I instancji (decyzji MKiDN z dnia 18 stycznia 2016 r., sygn. DWIM-WM.551.7.2015.JD) oraz umorzenie w całości postępowania pierwszej instancji w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia tabel wynagrodzeń Stowarzyszenia [...], zakończonego ostateczną decyzją Ministra z dnia 5 maja 2000 r., podczas gdy w niniejszej sprawie nie ziściły się przesłanki warunkujące dopuszczalność wydania takiego rozstrzygnięcia;

3. art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie i uznanie, że postępowanie w przedmiocie orzekania o decyzji Ministra z dnia 5 maja 2000 r. stało się bezprzedmiotowe, podczas gdy ww. decyzja nie utraciła mocy, a jedynie tabele wynagrodzeń [...] zatwierdzone tą decyzją i to dopiero z dniem 19 lipca 2018 r.;

4. niezastosowanie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i nieutrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, pomimo tego, że decyzja ta była prawidłowa i nie było podstaw do jej uchylenia;

5. art. 12 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 35 § 1, 2 i 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób przewlekły, wydanie rozstrzygnięcia dopiero po ponad dwóch latach od daty wniesienia przez Stowarzyszenie [...] wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra z dnia 18 stycznia 2016 r. pomimo tego, że nie wymagało to przeprowadzenia żadnego postępowania wyjaśniającego, wobec czego możliwe było wydanie rozstrzygnięcia niezwłocznie, stosownie do art. 35 § 2 k.p.a.;

6. art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników, nienależyte, nieprzekonujące wyjaśnienie przesłanek, jakimi kierował się organ wydając zaskarżoną decyzję, niewyczerpujące wyjaśnienie dlaczego, zdaniem organu, konieczne było uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania pierwszoinstancyjnego;

7. art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez przeprowadzenie niniejszego postępowania w sposób niewszechstronny, nienależytą analizę sprawy, poprzestanie na wydaniu formalnego rozstrzygnięcia i zaniechanie jakiegokolwiek merytorycznego rozpatrzenia sprawy, w konsekwencji również uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia minimalnych wymagań przewidzianych w art. 107 § 3 k.p.a., w szczególności w ogóle nie odnosi się do zarzutów podniesionych w odwołaniu [...];

II. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 132 u.z.z. poprzez jego błędną interpretację i uznanie, że wejście w życie tego przepisu spowodowało utratę mocy decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 5 maja 2000 r., w sytuacji gdy przepis ten stanowi jedynie, że moc tracą "tabele wynagrodzeń za korzystanie z utworów lub przedmiotów praw pokrewnych zatwierdzone na podstawie przepisów obowiązujących do dnia 31 sierpnia 2006 r.", a ponadto z przepisu tego nie wynika, aby jego wejście w życie spowodowało utratę mocy tabel ex tunc, od chwili ich zatwierdzenia.

Strony wniosły o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i zwrot kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 29 maja 2019 r. Sąd zarządził połączenie spraw o sygn. akt VII SA/Wa 2863/18 i VII SA/Wa 2864/18 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. W dalszym ciągu sprawa prowadzona była więc pod sygnaturą VII SA/Wa 2863/18.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skargi są zasadne, choć nie w pełni z powodów w nich wskazywanych.

W pierwszej kolejności Sąd omówił etapy postępowania wznowieniowego i rozstrzygnięcia, jakie mogą zapaść w wyniku przeprowadzonego postępowania wznowieniowego. Wskazał, że organ może orzec w drodze decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie wznowienia. Pogląd ten jest jednak niejednolicie traktowany i oceniany zarówno w judykaturze jak i w doktrynie, zwłaszcza w kontekście przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Przywołane rozstrzygnięcie wchodzi bowiem w grę w zasadzie wówczas, gdy np. wszczęto postępowanie wznowieniowe pomimo braku dopuszczalności takiej możliwości (brak formalnych podstaw do wznowienia, wszczęcie tego postępowania przez organ niewłaściwy), cofnięto wniosek o wznowienie postępowania albo wyraźny przepis szczególny nakazuje umorzenie takiego postępowania.

Mając to na uwadze Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie Minister orzekł o uchyleniu swojej uprzedniej decyzji (wydanej na podstawie art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 1 k.p.a.) i w całości umorzył postępowanie wznowieniowe jako bezprzedmiotowe. U podstaw takiego stanowiska legło przekonanie, że w związku z wejściem w życie art. 132 ustawy z dnia 15 czerwca 2018 r. o zbiorowym zarządzaniu prawami autorskimi i prawami pokrewnymi, w istocie przestał istnieć przedmiot wznawianego postępowania, przez co brak podstaw do jego kontynuowania.

Sąd wskazał, że stanowiska tego w żadnym razie nie podziela. Nie uwzględnia ono m.in. istoty postępowania wznowieniowego, którego nie można i nie należy wprost utożsamiać z postępowaniem zwykłym, pomimo że jest z nim istotnie powiązane.

Mocą przywołanej ustawy z 2018 r. po raz kolejny zmianie uległ system dotyczący szeroko rozumianej ochrony praw autorskich i pokrewnych. W ramach wskazanego przemodelowania, ustawodawca stwierdził w art. 132, że tracą moc tabele wynagrodzeń za korzystanie z utworów lub przedmiotów praw pokrewnych, zatwierdzone na podstawie przepisów obowiązujących do dnia 31 sierpnia 2006 r. W związku z powyższym, Minister wywodzi, że skoro tracą moc odpowiednie tabele (także te objęte decyzją organu z dnia 5 maja 2000 r.), to bezprzedmiotowe jest prowadzenie obecnie wznowionego postępowania. Organ, choć nie wyjaśnia i nie przyznaje tego wprost, zdaje się również twierdzić, że wskazana utrata mocy obowiązującej tabel nastąpiła przy tym ze skutkiem ex tunc (od początku) i objęła także decyzję z dnia 5 maja 2000 r. kontrolowaną we wznowionym postępowaniu.

W ocenie Sądu również i to stanowisko jest chybione. Sąd podkreślił, że skutek jaki wywołuje omawiana zmiana prawa, w szczególności zaś art. 132, powoduje utratę mocy stosownych tabel, jednakże ze skutkiem ex nunc - na przyszłość, a nie swoiście retroaktywnie. Inaczej mówiąc, od dnia wejścia w życie wskazanej ustawy (tj. 19 lipca 2018 r.) owe tabele nie mogą już stanowić podstawy prawnej do jakichkolwiek rozliczeń pomiędzy [...] a poszczególnymi podmiotami korzystającymi z utworów objętych ochroną autorską. Nie oznacza to jednak w żadnym razie, że tabele te nie mogą być stosowane do stanów powstałych przed wskazaną datą (np. wyświetleń utworów przed dniem 19 lipca 2018 r.), a zatem, że utraciły moc obowiązującą ex tunc, tj. tak, jakby ich w istocie nigdy nie było. Minister nie dostrzega tego, że takie stanowisko powodowałoby sytuację niemożliwą do zaakceptowania w państwie prawa, w której wszelkie postępowania i rozliczenia prowadzone poprzednio z wykorzystaniem tych tabel, mogłyby zostać na nowo zweryfikowane, skoro z mocą wsteczną miałaby odpaść podstawa prawna, na której je oparto (zatwierdzone tabele).

Sąd wskazał, że nie jest oczywiście zasadne zbytnio upraszczające sprawę twierdzenie, że moc utraciły tylko tabele a nie sama decyzja (jak po części argumentują skarżące Spółki), zatem nadal należy prowadzić postępowanie względem decyzji zatwierdzającej z dnia 5 maja 2000 r., bowiem nadal pozostaje ona w obrocie prawnym. Takie stanowisko nie uwzględnia immanentności i nierozerwalności relacji na linii: zatwierdzona tabela - decyzja ją zatwierdzająca. Problem w niniejszej sprawie nie dotyczy więc tego, czy tabele stanowią odrębny od decyzji je zatwierdzających przedmiot weryfikacji, a to jaki skutek odnosi ich wygaszenie na mocy art. 132 ustawy o zbiorowym zarządzaniu prawami autorskimi i prawami pokrewnymi.

W ocenie Sądu, przyjętym w zaskarżonej decyzji stanowiskiem organ całkowicie zaprzecza istocie postępowania wznowieniowego, które ma przede wszystkim doprowadzić do wyraźnego stwierdzenia, czy doszło do kwalifikowanej wady procesowej w innym, poprzedzającym postępowaniu (objętym wnioskiem o wznowienie). Samo stwierdzenie tego faktu nie oznacza jednak, że zaistnieje potrzeba ponownej, merytorycznej oceny sprawy głównej, bowiem to zależy od m.in. przepisów prawa obowiązujących w danej chwili, ale przede wszystkim od ewentualnego wystąpienia przesłanek negatywnych, które wyłączają uchylenie decyzji objętej wznowieniem i w to miejsce nakazują stwierdzenie jej wydania z naruszeniem prawa. Sąd podkreślił przy tym, że od momentu wydania decyzji z dnia 5 maja 2000 r. upłynęło bez wątpienia więcej niż wskazywane przez ustawodawcę w art. 146 § 1 k.p.a. 5 lat. W związku z tym do postępowania wznowieniowego nie należy wprost przenosić norm prawnych, które znajdują bądź znajdowałyby zastosowanie, gdyby sprawa była rozpatrywana ponownie w trybie zwykłym.

Sąd wskazał, że analogicznym zagadnieniem prawnym zajmował się już poprzednio Naczelny Sąd Administracyjny (por. wydany w granicach sprawy wyrok z dnia 2 września 2014 r., sygn. akt II OSK 515/13), orzekając na tle ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o zmianie ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych oraz ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (Dz. U. Nr 152, poz. 1016). Wówczas Sąd związał organy i sądy stanowiskiem, zgodnie z którym ustawa zmieniająca zawiera przepisy intertemporalne, które dotyczą postępowań wszczętych na podstawie dotychczasowych przepisów w sprawach o zatwierdzanie tabel wynagrodzeń i niezakończonych do dnia wejścia jej w życie. Odnosząc się do istotnego wówczas dla rozstrzygnięcia przepisu art. 3 ust. 4 wskazano w tym orzeczeniu, że w ustawie zmieniającej brak jest regulacji, która zakazywałaby stosowania do ostatecznych decyzji przepisów kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji, czyli trybów nadzwyczajnych.

Złożenie więc wniosku o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją, która zapadła przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, obligowało właściwy organ do jego rozpoznania na podstawie k.p.a., a na tym etapie nie znajdował jeszcze zastosowania art. 3 ust. 4 ustawy zmieniającej (przenoszący spór o stawki wynagrodzenia za prawa autorskie z drogi administracyjnej na drogę cywilną).

Jak podkreślono w przywoływanym wyroku, stwierdzenie istnienia powołanej we wniosku podstawy do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Ministra z dnia 5 maja 2000 r., skutkuje koniecznością uchylenia decyzji dotychczasowej, a to z kolei powoduje, że zachodzi potrzeba rozstrzygnięcia o istocie sprawy, czyli ponownego rozpoznania wniosku o zatwierdzenie tabel wynagrodzenia. Wówczas dopiero mógłby znaleźć zastosowanie przepis art. 3 ust. 4 ustawy zmieniającej, ponieważ uchylenie decyzji dotychczasowej powodowałoby, że w nowych realiach postępowanie zwykłe, które zostało wszczęte wnioskiem złożonym w dacie obowiązywania ustawy dotychczasowej nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej. Zachodziłaby zatem konieczność umorzenia postępowania w sprawie o zatwierdzenie tabel. Co istotne, NSA podkreślił, że w orzeczeniu wydanym na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. organ winien więc uchylić decyzję, której dotyczy wznowione postępowanie i umorzyć postępowanie w sprawie o zatwierdzenie tabel wynagrodzenia, chyba, że zachodzą przesłanki z art. 151 § 2 k.p.a., którym należy dać pierwszeństwo.

Sąd wskazał, że przywołanie obszernych fragmentów orzeczenia NSA wydanego uprzednio w sprawie ma z założenia podkreślić i wyeksponować istotę postępowania wznowieniowego, tj. w pierwszej kolejności potrzebę weryfikacji wystąpienia wady kwalifikowanej w postępowaniu administracyjnym. W ocenie Sądu, nie można więc podzielić argumentacji Ministra z zaskarżonej decyzji, że wejście w życie art. 132 ustawy z dnia 15 czerwca 2018 r. o zbiorowym zarządzaniu prawami autorskimi i prawami pokrewnymi, spowodowało stan bezprzedmiotowości postępowania wznowieniowego, bowiem przestały obowiązywać w obrocie prawnym tabele zatwierdzone decyzją z dnia 5 maja 2000 r. Poza wcześniej przywołanymi uwagami co do charakteru utraty mocy obowiązującej wskazanych tabel (ze skutkiem na przyszłość) Sąd wskazał również, że żaden przepis zmieniający, przejściowy, dostosowujący czy końcowy wskazanej ustawy z 2018 r. nie przewiduje zakazu stosowania (nadal) do ostatecznych decyzji przepisów k.p.a. o trybach nadzwyczajnych (np. wznowienia postępowania), nakazując jednocześnie umorzenie postępowań wszczętych w tym zakresie. Zakazu takiego nie można z pewnością wywodzić z wykładni art. 132 u.z.z. stwierdzającego utratę mocy obowiązującej zatwierdzonych tabel. Ta regulacja nie może naruszać istoty postępowania wznowieniowego, które ma dostarczyć przede wszystkim odpowiedzi na pytanie, czy doszło do wady kwalifikowanej w postępowaniu administracyjnym. Jest to przy tym niezbędne do ewentualnego przywrócenia stanu zgodności z prawem, stanowiąc element konieczny np. dochodzenia przez uprawniony podmiot ewentualnych roszczeń odszkodowawczych - vide art. 417(1) § 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1025 ze zm.), bądź jak słusznie wskazują skarżące Spółki, argument co do wadliwości ustalonych stawek (bez ich udziału i w związku z tym prawa do dowodzenia swoich racji).

Sąd wskazał, że organ nie dostrzega, że w wyniku wydanego rozstrzygnięcia wykreował stan, w którym w obrocie prawnym nadal pozostaje decyzja z dnia 5 maja 2000 r. i jednocześnie brak jest aktu stwierdzającego prawidłowość postępowania, w którym ją wydano, w kontekście wyroku Trybunału Konstytucyjnego, będącego osią tego trybu nadzwyczajnego. Organ wskazany skutek z art. 132 u.z.z. błędnie utożsamia z aktualnym etapem postępowania. Tymczasem ocena nowych regulacji prawnych, zwłaszcza zaś możliwość i konieczność ich zastosowania, mogłaby nastąpić dopiero w sytuacji uchylenia decyzji z dnia 5 maja 2000 r., do której w niniejszej sprawie nie doszło z uwagi na stwierdzony oczywisty i niekwestionowany przez żadną ze stron znaczny upływ czasu, stanowiący przesłankę negatywną uchylenia tej decyzji.

Jednocześnie Sąd podzielił zarzuty skargi, że Minister w sposób co najmniej niewystarczający odniósł się do złożonego zagadnienia prawnego występującego w niniejszej sprawie. W tym względzie lakoniczność wyjaśnień, brak kompleksowej oceny powodów umorzenia w zastanych okolicznościach sprawy i celu postępowania wznowieniowego, stanowi istotne naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. W stanowisku organu brak jest też wszechstronnego przeanalizowania nowego stanu prawnego, zwłaszcza zaś sytuacji, czy utrata mocy wiążącej tabel eliminuje obecnie możliwość uregulowania kwestii wynagrodzeń za korzystanie z praw autorskich i pokrewnych w inny, zgodny z obecną procedurą sposób.

Sąd częściowo podzielił także stwierdzenia skarżących, że w sprawie doszło do wyjątkowo przewlekłego prowadzenia postępowania. I choć strona mogła w tym względzie wystąpić ze stosowną skargą, która umożliwiłaby prawną weryfikację tego stanu i zastosowanie przewidzianych w prawie narzędzi dyscyplinujących organ, to jednak Sąd nie może w niniejszym postępowaniu nie dostrzec tego uchybienia Ministra, czemu dał wyraz w postanowieniu sygnalizacyjnym, wydanym w dniu orzekania na podstawie art. 155 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.).

W konsekwencji, Sąd uznał, że weryfikowana decyzja Ministra z dnia 24 września 2018 r. podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Zdaniem Sądu, organ naruszył przepisy prawa materialnego przyjmując, że z art. 132 u.z.z. wynika obowiązek i podstawa prawna uzasadniająca umorzenie postępowania wznowieniowego. Postępowanie to ma tymczasem, oprócz naprawienia błędów procesowych postępowania zwykłego, przywrócić również naruszony stan zgodności z prawem. Równocześnie organ uchybił także przepisom procesowym, w sposób niezwykle lakoniczny odnosząc się do występującego w niniejszej sprawie, ważkiego zagadnienia prawnego (skutku zmian ustawowych i ich wpływu na postępowanie wznowieniowe), naruszając także przepisy określające zasady działania organu art. 8 § 1, art. 11, art. 12 § 1 i 2, art. 35 § 1, 2, 3, art. 105 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a.

Sąd nie podzielił natomiast tych zarzutów wniesionych skarg, które bazują na założeniu rozdziału pomiędzy decyzją a zatwierdzonymi nią tabelami, które na podstawie art. 132 ustawy z 2018 r. utraciły moc wiążącą.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, zaskarżając wyrok w całości, zarzucając:

I. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 149 § 2 k.p.a., art. 151 § 1 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 105 § 1 k.p.a., art. 127 § 3 k.p.a. i art. 140 k.p.a. oraz art. 132 u.z.z. poprzez błędne uznanie przez Sąd I instancji, że możliwość orzeczenia o umorzeniu wznowionego postępowania jest wątpliwa, co wynika z błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji, że orzeczenie co do istoty sprawy, o którym mowa w art. 149 § 2 k.p.a. i art. 151 § 1 k.p.a. obejmuje w zasadzie wyłącznie orzeczenia o charakterze merytorycznym, nie obejmuje zaś orzeczeń o charakterze niemerytorycznym, jak umorzenie postępowania, podczas gdy przepisy art. 149 § 2 k.p.a. i art. 151 § 1 k.p.a. nie wyłączają orzeczenia przez właściwy organ administracji o umorzeniu prowadzonego wznowionego postępowania, które to rozstrzygnięcie stanowi orzeczenie co do istoty sprawy, pomimo tego, że nie jest orzeczeniem o charakterze merytorycznym;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. oraz art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 132 u.z.z. i w związku z art. 149 § 2 k.p.a., art. 151 § 1 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 105 § 1 k.p.a., art. 127 § 3 k.p.a. i art. 140 k.p.a. poprzez uznanie, że wytyczne Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 11 września 2014 r., sygn. akt II OSK 585/13 oraz w wyroku z dnia 23 października 2014 r., sygn. akt II OSK 895/13 przesądzały o konieczności merytorycznego rozpoznania przez Ministra sprawy we wznowionym postępowaniu administracyjnym w przedmiocie zatwierdzenia tabel wynagrodzeń Stowarzyszenia [...], pomimo tego, że zmianie uległ stan prawny sprawy;

3. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji z powodu rzekomo niewystarczającego jej uzasadnienia, a przy tym niewyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, czy i w jaki sposób naruszenie przepisu art. 107 § 3 k.p.a. mogło mieć bądź miało wpływ na wynik sprawy, a zwłaszcza istotny wpływ na wynik sprawy.

II. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 132 u.z.z. poprzez uznanie, że decyzja w przedmiocie zatwierdzenia tabel wynagrodzeń oraz tabele wynagrodzeń nią zatwierdzone mają odrębny byt prawny, stąd też wskazanie w art. 132 u.z.z., że tabele wynagrodzeń zatwierdzone na podstawie przepisów obowiązujących do dnia 31 sierpnia 2006 r. tracą moc nie oznacza, zdaniem Sądu I instancji, że moc utraciła decyzja w przedmiocie zatwierdzenia tabel wynagrodzeń, której dotyczyło wznowione postępowanie.

Mając na uwadze powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi w całości, a w każdym przypadku o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyli: [...] S.A. z siedzibą w W. i [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W., wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie od organu na rzecz każdego ze skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Kontrolowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 24 września 2018 r. nr DWIM-WA.551.22.2018.DU została wydana w postępowaniu administracyjnym nadzwyczajnym, tj. w trybie wznowienia postępowania. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową pozwalającą na ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, gdy postępowanie prowadzące do jej wydania było dotknięte kwalifikowaną wadą procesową. Wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.), po którym organ wydaje decyzję o treści określonej w art. 151 k.p.a. Przy czym podkreślenia wymaga, że instytucja wznowienia postępowania dotyczy kontroli prawidłowości wydanej decyzji ostatecznej. Wznowienie postępowania może nastąpić w sprawach zakończonych rozstrzygnięciem ostatecznym, nie można zatem wznowić postępowania w odniesieniu do rozstrzygnięcia wyeliminowanego z obrotu prawnego (zob. M. Jaśkowska [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt – Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 145, LEX/el. 2023).

Sąd I instancji wielokrotnie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podkreśla, że istotą postępowania wznowieniowego jest potrzeba weryfikacji wystąpienia wady kwalifikowanej w postępowaniu administracyjnym. Wskazuje, że postępowanie wznowieniowe ma przede wszystkim doprowadzić do wyraźnego stwierdzenia, czy doszło do kwalifikowanej wady procesowej w postępowaniu objętym wnioskiem o wznowienie. Należy zwrócić uwagę, że Sąd I instancji koncentruje się jedynie na potrzebie weryfikacji wystąpienia wad w postępowaniu, pomijając zupełnie przedmiot postępowania wznowieniowego, którym jest ostateczna decyzja administracyjna. Podkreślenia wymaga, że postępowanie wznowieniowe zmierza do weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej. W konsekwencji, Sąd I instancji rozstrzygając sprawę wadliwie uznał, że dopuszczalne jest prowadzenie postępowania wznowieniowego w sytuacji, gdy będąca jego przedmiotem decyzja ostateczna została wyeliminowana z obrotu prawnego.

Zgodnie z art. 132 ustawy o zbiorowym zarządzaniu prawami autorskimi i prawami pokrewnymi, która weszła w życie w dniu 19 lipca 2018 r., tabele wynagrodzeń za korzystanie z utworów lub przedmiotów praw pokrewnych zatwierdzone na podstawie przepisów obowiązujących do dnia 31 sierpnia 2006 r. (a więc także te zatwierdzone decyzją MKiDN z dnia 5 maja 2000 r.) tracą moc.

Należy podzielić stanowisko skarżącego kasacyjnie organu, że w sytuacji, w której przed zakończeniem wznowionego postępowania decyzja będąca jego przedmiotem utraciła moc, merytoryczne orzekanie w tej sprawie stało się prawnie niedopuszczalne. Podobnie należy ocenić możliwość stwierdzenia, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa (art. 151 § 2 k.p.a.). Skoro bowiem w obowiązującym porządku prawnym nie istnieje przedmiot (decyzja), który mógłby zostać oceniony we wznowionym postępowaniu, postępowanie to stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. i powinno zostać umorzone. Nie istnieje bowiem w obrocie prawnym decyzja, w stosunku do której mogłoby zostać wydane jedno z rozstrzygnięć przewidzianych przez art. 151 k.p.a. W tej sytuacji jedynym możliwym rozstrzygnięciem w sprawie jest umorzenie postępowania wznowieniowego.

Niezasadnie jednak skarżący kasacyjnie organ wskazał, że Sąd I instancji uznał, że decyzja w przedmiocie zatwierdzenia tabel i tabele wynagrodzeń nią zatwierdzone stanowią odrębny byt prawny. Sąd I instancji nie wyraził takiego stanowiska, prawidłowo wskazując na nierozerwalność relacji: zatwierdzona tabela - decyzja ją zatwierdzająca. Przepis art. 132 u.z.z. dotyczy "zatwierdzonych" tabel wynagrodzeń, a nie samych tabel, które bez zatwierdzenia w drodze decyzji w ogóle nie mogłyby funkcjonować w obrocie prawnym. Tym samym przepis ten odnosi się do decyzji administracyjnej zatwierdzającej tabele wynagrodzeń. Należy jednak zauważyć, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera sprzeczne twierdzenia, z jednej bowiem strony Sąd I instancji wskazuje, że nie jest zasadne twierdzenie, że moc utraciły tylko tabele, a nie sama decyzja, zatem nadal należy prowadzić postępowanie względem decyzji zatwierdzającej z dnia 5 maja 2000 r., bowiem nadal pozostaje ona w obrocie prawnym. W ocenie Sądu I instancji, takie stanowisko nie uwzględnia immanentności i nierozerwalności relacji na linii: zatwierdzona tabela - decyzja ją zatwierdzająca. Z drugiej jednak strony Sąd I instancji zarzuca Ministrowi, że w wyniku wydanego rozstrzygnięcia wykreował stan, w którym w obrocie prawnym nadal pozostaje decyzja z dnia 5 maja 2000 r. i jednocześnie brak jest aktu stwierdzającego prawidłowość postępowania, w którym ją wydano. Jak już wyżej wskazano, decyzja ta nie pozostaje w obrocie prawnym, bowiem utraciła moc na podstawie omawianego wyżej art. 132 u.z.z.

Wbrew wywodom Sądu I instancji, z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, by Minister przyjął, że utrata mocy obowiązującej tabel wynagrodzeń nastąpiła ze skutkiem ex tunc. Tabele straciły moc ze skutkiem ex nunc, od dnia wejścia w życie u.z.z. Powyższe pozostaje bez znaczenia dla oceny dopuszczalności prowadzenia postępowania wznowieniowego, bowiem utrata mocy obowiązującej przez decyzję kontrolowaną we wznowionym postępowaniu powoduje, że brak jest przedmiotu, który mógłby zostać zweryfikowany w tym postępowaniu.

Stwierdzić ponadto należy, że Minister w sposób zwięzły, ale wyczerpujący wyjaśnił stanowisko w zakresie konieczności umorzenia postępowania. Znaczenie w sprawie ma kwestia wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznej z dnia 5 maja 2000 r., powodująca brak możliwości wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 151 k.p.a.

Mając powyższe na względzie, stwierdzić należy, że Sąd I instancji dokonał nieprawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji, co skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku i oddaleniem skarg, o czym Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259).

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. Koszty te obejmują: wpis od skargi kasacyjnej w wysokości 100 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika przed Naczelnym Sądem Administracyjnym za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej oraz udział w rozprawie w wysokości 480 zł, stosownie do § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).