Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie NSA Maria Czapska-Górnikiewicz del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska-Pellegrino po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. i W. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 26 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Bk 424/14 w sprawie ze skargi W. i W. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 26 listopada 2014 r. sygn. II SA/Bk 424/14 oddalił skargę W. i W. W. (dalej powoływani jako skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z [...] grudnia 2013 r. Wójt Gminy Białowieża ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego polegającą na budowie dwóch oczek wodnych na działce nr [...], w Białowieży (obręb [...]), gm. Białowieża. Uzasadniając rozstrzygnięcie wywiedziono, że projektowana inwestycja ma realizować projekt LIFE+ p.n. Ochrona orlika krzykliwego na wybranych obszarach Natura 2000 (LIFE08NAT/PL/000510). Zdaniem organu, jest to inwestycja celu publicznego, co wynika z art. 6 pkt 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (wówczas tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej ugn) oraz art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., dalej upzp).

Odwołanie od tej decyzji złożyli skarżący będący właścicielami działek położonych w niedalekim, ale nie bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji.

Powołaną decyzją z [...] lutego 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku utrzymało w mocy powyższą decyzję lokalizacyjną. Organ odwoławczy wskazał, że budowa oczek wodnych będzie stanowić realizację unijnego programu ochrony orlika krzykliwego tj. gatunku objętego ochroną ścisłą na podstawie rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 12 października 2011 r. w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt (Dz. U. Nr 237, poz. 1419). Oznacza to, że kwalifikuje się ona jako inwestycja celu publicznego na podstawie art. 6 pkt 4 ugn jako budowa oraz utrzymanie obiektów i urządzeń służących ochronie środowiska oraz na podstawie art. 6 pkt 9b ugn jako ochrona zagrożonych wyginięciem gatunków roślin i zwierząt lub siedlisk przyrody. Inwestycja ma za zadanie tworzenie korzystnych warunków łowieckich dla orlika krzykliwego przez utworzenie kompleksu oczek wodnych. Zdaniem Kolegium brak jest przy tym przepisów odrębnych, które wykluczałyby realizację inwestycji. Roli takiego przepisu nie pełni § 5 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Wojewody Podlaskiego z dnia 25 lutego 2005 r., bowiem zakazuje on prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, ale za wyjątkiem budowy, utrzymania, naprawy czy odbudowy urządzeń wodnych, a takim urządzeniem wodnym są planowane oczka. Kolegium nie stwierdziło również naruszenia przepisów procesowych dotyczących prowadzenia postępowania wyjaśniającego.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skarżący, zarzucając naruszenie:

1) art. 6 pkt 4 ugn oraz art. 2 pkt 5 upzp poprzez przyjęcie, że projektowana inwestycja jest inwestycją celu publicznego;

2) art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 232 ze zm.), art. 24 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 24 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (wówczas: Dz. U. z 2013 r., poz. 627 ze zm.; dalej uop) oraz § 5 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Wojewody Podlaskiego z dnia 25 lutego 2005 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu "Puszcza Białowieska" poprzez przyjęcie, że wynikające z nich zakazy nie mają zastosowania do realizowanej inwestycji;

3) art. 56 upzp poprzez przyjęcie, że na podstawie tego przepisu nie można odmówić lokalizacji budowy oczek wodnych;

4) art. 50 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 5 upzp oraz w związku z art. 6 pkt 4 ugn jako naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy;

5) art. 7, 77 § 1 Kpa poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego i zbadania, czy realizowana inwestycja jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt 4 ugn i art. 2 pkt 5 upzp, a także art. 7 ust. 1 uop;

6). art. 80 Kpa poprzez przyjęcie, że inwestycja ma charakter inwestycji celu publicznego mimo niespełnienia warunków z art. 6 ugn, art. 2 pkt 5 upzp i art. 7 ust. 1 uop.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację z uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku powołanym na wstępie wyrokiem z 26 listopada 2014 r. powyższą skargę oddalił. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że nietrafne jest twierdzenie skarżących, jakoby w sprawie doszło do błędnego przypisania planowanemu przedsięwzięciu cechy inwestycji celu publicznego. Przepis art. 6 ugn, do którego w zakresie określenia publicznego celu inwestycji, odsyła ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wyraźnie wskazuje, że celem publicznym jest zarówno budowa urządzeń służących ochronie środowiska (art. 6 pkt 4 ugn), jak też ochrona zagrożonych wyginięciem gatunków roślin i zwierząt lub siedlisk przyrody (art. 6 pkt 9 "b" ugn).

Planowana inwestycja dotyczy budowy oczek wodnych na stanowiącej własność Polskiego Towarzystwa Ochrony Ptaków nieruchomości. Inwestycja powyższa realizowana ma być w ramach unijnego projektu LIFE+ p.n. "Ochrona orlika krzykliwego na wybranych obszarach Natura 2000", polegającego na podejmowaniu działań służących odtworzeniu korzystnych warunków łowieckich poprzez tworzenie kompleksów oczek wodnych.

Charakter przedsięwzięcia w oczywisty sposób wpisuje się w zakres inwestycji celu publicznego ujętych w art. 6 pkt 4 i 9b ugn. Inwestycja ma bowiem służyć ochronie orlika krzykliwego, gatunku zagrożonego wyginięciem, poprzez odtworzenie korzystnych warunków łowieckich dla tego gatunku ptaków, wykonaniem urządzenia wodnego w postaci oczka wodnego. Podważanie publicznego celu planowanej inwestycji jest całkowicie pozbawione podstaw. Już sam fakt, że inwestycja jest zaplanowana na obszarze Natura 2000, stanowiącym formę ochrony przyrody przewidzianą w ustawie o ochronie przyrody, wskazuje, iż w założeniu ma służyć celom wymienionym w art. 6 pkt 9b ugn.

Utworzenie obszarów Natura 2000 jest następstwem wdrożenia przez Polskę regulacji zawartych w dyrektywie Rady z dnia 21 maja 1992r. Nr 92/43/EWG w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (Dz. U. WE L 206.7 ze zm) zwanej dyrektywą siedliskową oraz dyrektywie Parlamentu i Rady z dnia 30 listopada 2009r. Nr 209/147/WE w sprawie ochrony dzikiego ptactwa (Dz. U. WE L 2010.20.7) zwanej dyrektywą ptasią. Inwestycja niewątpliwie ma znaczenie ponadregionalne i międzynarodowe.

Wbrew twierdzeniom skarżących kwestionowana lokalizacja inwestycji nie naruszyła też przepisów odrębnych, w tym nie jest sprzeczna z art. 24 ust. 1 pkt 5 uop oraz § 5 ust. 1 pkt 4 Rozporządzenia Nr 7/05 Wojewody Podlaskiego w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu "Puszcza Białowieska".

Naruszenia swojego interesu prawa własności upatrują w kolizji planowanej inwestycji z ich zamierzeniami inwestycyjnymi oraz negatywnym wpływem inwestycji na krajobraz terenu. Wymienione okoliczności nie mogą jednak zostać uwzględnione w postępowaniu lokalizacyjnym, gdyż nie rozstrzyga się w nim o skutkach ekonomicznych realizacji inwestycji, a jedynie o kwestiach wskazanych w art. 54 upzp. Jest przy tym oczywistym, że planowane przedsięwzięcie to przyjazna dla środowiska inwestycja, a zatem nie stwarzająca zagrożeń dla dóbr osób trzecich chronionych w postępowaniu lokalizacyjnym.

Skarżący wywiedli od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie następujących przepisów prawa materialnego:

1) art. 6 pkt 4 ugn oraz art. 2 pkt 5 uzpz poprzez błędną wykładnię tych

przepisów polegającą na przyjęciu, że przedmiotowa inwestycja jest inwestycją celu publicznego o jakiej mowa w tych przepisach, z pominięciem przepisów Prawa ochrony środowiska oraz ustawy o ochronie przyrody;

2) art. 73 ust. 1 pkt 1 Prawa ochrony środowiska oraz art. 24 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 24 ust. 2 pkt 3 uop oraz § 5 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Wojewody Podlaskiego w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu "Puszcza Białowieska" - poprzez błędna wykładnię tych przepisów polegającą na przyjęciu, iż ustanowione w tych przepisach zakazy nie dotyczą inwestycji polegających na budowie oczek wodnych jako inwestycji celu publicznego;

3) art. 56 upzp poprzez błędną wykładnię tego przepisu polegającą na przyjęciu, że nie można odmówić lokalizacji budowy oczek wodnych.

W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania względnie o uwzględnienie skargi na powołaną decyzję lokalizacyjną.

W skardze kasacyjnej powyższe zarzuty zostały uzasadnione. W szczególności wskazano, że planowana inwestycja nie jest celem publicznym. W szczególności w świetle Prawa ochrony środowiska budowa oczek wodnych nie jest inwestycją celu publicznego w zakresie ochrony środowiska. Z treści art. 81 ust. 1 Prawa ochrony środowiska wynika, że ochrona zasobów środowiska jest realizowana na podstawie przepisów ustawy o ochronie przyrody. A zgodnie z art. 7 ust. 1 uop celem publicznym jest wyłącznie utworzenie albo powiększenie parku narodowego lub rezerwatu przyrody i jest to kazuistyczne ujęcie celu publicznego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej Ppsa), rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Podstawowy problem w przedmiotowej sprawie sprowadza się do zakwalifikowania budowy oczka wodnego jako inwestycji celu publicznego, co jest kwestionowane w skardze kasacyjnej. W pierwszej kolejności należy zatem wyjaśnić, że w art. 6 pkt 4 ugn jak cel publiczny ustawodawca wskazuje m.in. budowę i utrzymanie obiektów i urządzeń służących ochronie środowiska. Nie jest więc celem publicznym sama ochrona środowiska, rozumiana jako działania czy zaniechania wspierające lub zgodne z ideami ochrony zasobów naturalnych. Chodzi o materialne obiekty, których celem podstawowym jest ochrona środowiska np. przejścia dla zwierząt nad drogami. Nie budzi jakichkolwiek wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że realizacja oczka wodnego w ramach ochrony gatunku orlika krzykliwego w sposób oczywisty mieści się w zakresie tego pojęcia, ponieważ przyniesienie ona wymierne skutki dla ochrony zasobów środowiska. Przedstawiona w skardze kasacyjnej interpretacja tego przepisu, odwołująca się do treści art. 7 ust. 1 uop jest całkowicie błędna. Należy w całości zaaprobować wykładnię art. 6 pkt 4 ugn dokonaną przez Sąd I instancji.

Co jednak kluczowe w przedmiotowej sprawie, planowana inwestycja stanowi przede wszystkim, na co słusznie wskazał Sąd I instancji, realizację celu publicznego określonego w art. 6 pkt 9b ugn tj. ochronę zagrożonych wyginięciem gatunków roślin i zwierząt lub siedlisk przyrody. Wprowadzenie tej kategorii celu publicznego nastąpiło na mocy art. 1 pkt 4 lit. d ustawy z dnia 7 stycznia 2000 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw (Dz.U. Nr 6, poz. 70 ze zm). Od momentu wejścia w życie art. 6 pkt 9b ugn, zakres działań stanowiących realizację celu publicznego określony w art. 6 pkt 4 ugn pokrywa się tym samym częściowo z tym szczegółowym celem mającym na celu ochronę zwierząt i roślin. Taka sytuacja występuje właśnie w przedmiotowej sprawie.

Ochrona gatunku orlika krzykliwego stanowi w sposób oczywisty realizację celu publicznego określonego w tym przepisie. Zgodnie z Załącznikiem I do Dyrektywy 2009/147/WE z 30 listopada 2009 w sprawie ochrony dzikiego ptactwa, orlik krzykliwy jest ujęty jako gatunek objęty szczególnymi środkami ochronnymi, obejmującymi także jego siedliska, które mają na celu zapewnienie przetrwania i rozrodu tego gatunku w obszarze jego występowania.

Tym samym z uwagi na oczywistość spełnienia przesłanki inwestycji celu publicznego zarzut skargi kasacyjnej dotyczący dokonania błędnej wykładni art. 6 pkt 4 ugn oraz art. 2 pkt 5 uzpz jest całkowicie bezzasadny.

Na uwzględnienie nie zasługuje również drugi z zarzutów skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie przez Sąd I instancji art. 73 ust. 1 pkt 1 Prawa ochrony środowiska oraz art. 24 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 24 ust. 2 pkt 3 uop oraz § 5 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Wojewody Podlaskiego w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu "Puszcza Białowieska". Przepis art. 24 ust. 2 pkt 3 uop jednoznacznie wyłącza stosowanie, przytoczonego w zarzucie art. 24 ust. 1 pkt 5 tej ustawy tj. zakazu wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu w odniesieniu do realizacji inwestycji celu publicznego. W związku z tym nie sposób Sądowi I instancji zarzucić błędną wykładnię przepisów nie mających w sprawie w ogóle zastosowania.

Tym samym wbrew trzeciemu zarzutowi skargi kasacyjnej, nie doszło w przedmiotowej sprawie do błędnej wykładni art. 56 upzp, ponieważ przepisy odrębne jednoznacznie wskazują na dopuszczalność, a nawet konieczność podjęcia czynności ochrony tego gatunku ptaków.

Wobec tego, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.