Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Małgorzata Walf-Kalamala, Sędzia NSA Stefan Babiarz, Sędzia NSA Aleksandra Wrzesińska-Nowacka (sprawozdawca), Protokolant Anna Błażejczyk, po rozpoznaniu w dniu 17 września 2020 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej W. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 września 2017 r. sygn. akt III SA/Wa 2778/16 w sprawie ze skargi W. M. na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 5 lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie określenia wysokości zobowiązania z tytułu wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych za miesiące od marca do listopada 2012 r. 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od W. M. na rzecz Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej kwotę 2700 (słownie: dwa tysiące siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

1. Wyrokiem z 25 września 2017 r., sygn. akt III SA/Wa 2778/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. M. (dalej: "strona", "skarżąca") na decyzję Ministra Rodziny Pracy i Polityki Społecznej z 5 lipca 2016 r. w przedmiocie określenia wysokości zobowiązania z tytułu wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych za miesiące od marca do listopada 2012 r.

2. Jak wskazano w uzasadnieniu ww. wyroku, istota sporu w rozpoznawanej sprawie dotyczyła możliwości skorzystania przez skarżącą z ulgi przewidzianej w art. 21 ust. 2b ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011 r,. Nr 127, poz. 721 ze zm.), dalej: "ustawa o rehabilitacji" (pełny tekst uzasadnienia oraz inne powoływane orzeczenia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

3. Od powyższego orzeczenia skarżąca wniosła skargę kasacyjną, żądając jego uchylenia i umorzenia postępowania, ewentualnie uchylenia decyzji w całości i ponownego rozpatrzenia sprawy.

Pełnomocnik sporządzający skargę kasacyjną zarzucił organowi naruszenie przepisów postępowania, tj.:

a) art. 7 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w sposób dokładny stanu faktycznego i przyjęcie, że:

- organ pierwszej instancji w prawidłowy i pełny sposób wyjaśnił dlaczego nie zalicza strony skarżącej do katalogu podmiotów mogących skorzystać ze zwolnienia;

- jedynie uprawdopodobniony został fakt prowadzenia A.

b) art. 8 i 9 k.p.a. poprzez nieprowadzenie postępowania w sposób pogłębiający zaufanie do obywateli oraz świadomość prawną, poprzez:

- uznanie, że organ w sposób dostateczny uzasadnił przesłanki którymi się kierował, podczas gdy decyzją z dnia 11 lipca 2016 r. sygn. sprawy [...] organ II instancji uchylił analogiczną decyzję w zbliżonym okresie uznając, że organ pierwszej instancji w żaden sposób nie wyjaśnia dlaczego nie zalicza strony do katalogu podmiotów wymienionych w art. 21 ust 2b ustawy;

c) art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niezbadanie wszechstronnie sprawy, niezebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, w tym przedłożonych przez stronę dokumentów z których wynika, że strona prowadzi działalność w formie uprawniającą ją do korzystania z instytucji zwolnienia,

d) art. 107 § 1 k.p.a. z uwagi na brak uzasadnienia w treści decyzji faktycznych i prawnych podstaw pozwalających stwierdzić, że:

- wysokość zobowiązania powinna być taka jak wyliczył organ;

- skarżąca nie zalicza się do katalogu podmiotów wymienionych w art. 21 ust. 2b ustawy.

Zarzucono również naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 21 pkt 2b ustawy o rehabilitacji poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że przepis ten stanowi podstawę naliczania składek na PFRON w stosunku do skarżącej;

- art. 21 pkt 2b ustawy o rehabilitacji w zw. z art. 1,3 oraz 5 ustawy o systemie oświaty poprzez jego niewłaściwe niezastosowanie co doprowadziło do uznania, że skarżąca nie prowadzi działalności wymienionej we wskazanym przepisie przez co nie może korzystać ze zwolnienia ze składek na PFRON;

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest także wskazanymi w niej podstawami.

Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia wyroków sądu pierwszej instancji, o czym świadczy właśnie wskazane wyżej związanie podstawami skargi kasacyjnej, sprowadzające się do tego, że zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego określa wnoszący skargę kasacyjną, podnosząc naruszenie konkretnego przepisu prawa materialnego lub przepisu postępowania (za wyrokiem NSA z dnia 1 sierpnia 2019 r., sygn. akt II FSK 3001/17). Naczelny Sąd Administracyjny nie tylko nie ma obowiązku, ale przede wszystkim prawa domyślania się i uzupełniania zarzutów skargi kasacyjnej oraz argumentacji służącej ich uzasadnieniu. Określenie danej podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd pierwszej instancji nie naruszył również innych przepisów, niedostrzeżonych lub pominiętych przy formułowaniu zarzutów skargi kasacyjnej. Ponadto, co istotne w rozpoznawanej sprawie, pominięcie określonych zagadnień w skardze kasacyjnej czy odniesienie się do nich w sposób wybiórczy i ogólnikowy skutkuje niemożnością zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska wyrażonego w ich zakresie przez wojewódzki sąd administracyjny czy działające w sprawie organy podatkowe.

Ważnym elementem skargi kasacyjnej, jest jej uzasadnienie, które powinno zostać sformułowane w taki sposób, aby można było powiązać je z konkretnymi przepisami prawa, które skarżący kasacyjne uznaje za naruszone. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega bowiem na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie. Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 października 2017 r., sygn. II OSK 2702/16, zgodnie z art. 176 p.p.s.a. wnoszący skargę kasacyjną ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Tymczasem w niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej zaskarżając wyrok sądu pierwszej instancji zarzuca naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego - bez powiązania ich z przepisami procedury sądowoadministracyjnej, a ponadto zarzuca je organowi a nie sądowi. Możliwość odniesienia się do tych zarzutów przez NSA, na gruncie niniejszej sprawy, uzasadnia uchwała pełnego składu NSA z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09). W uchwale tej stwierdzono, że "Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych." W uzasadnieniu uchwały wyjaśniono, że "Jeżeli (...) zarzut naruszenia prawa przez organ administracji nie został wyraźnie powiązany w skardze kasacyjnej z zarzutem naruszenia prawa przez wojewódzki sąd administracyjny, nie ma przeszkód, dla których NSA - przeanalizowawszy uzasadnienie skargi kasacyjnej - nie mógłby samodzielnie zidentyfikować zarzutu naruszenia prawa przez WSA (...) i tak przedstawiony zarzut rozpoznać merytorycznie, mimo niepełnego wskazania podstawy kasacyjnej". Powyższe nie umniejsza temu, że pewnym standardom, stawianym wobec konstrukcji skargi kasacyjnej, jej autor nie uczynił zadość.

Uwagi o formalnym charakterze skargi kasacyjnej są dalej o tyle uzasadnione, że jej autor w istotnej mierze powtarza wprost stanowisko dotychczas wyrażone - tymczasem szereg kwestii został już przez sąd pierwszej instancji wyjaśniony i prawidłowo oceniony. W sytuacji, gdy pełnomocnik konsekwentnie powtarza te same twierdzenia, nie wnosząc do sprawy nowej argumentacji, w wielu przypadkach odpowiedź WSA jawi się nie tylko jako prawidłowa, ale i jako wyczerpująca wszystkie wątpliwości strony.

Tak np. odnosząc się do zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia art. 7 k.p.a, art. 8 i 9 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 1 k.p.a., należy wskazać, że są niezasadne. Zgodnie z brzmieniem art. 21 ust 1 ustawy o rehabilitacji pracodawca zobowiązany jest do dokonywania miesięcznych wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, według zasad określonych w tym przepisie. Stosownie zaś do treści art. 49 ust, 1 ustawy o rehabilitacji do wpłat o których mowa w art. 21 ust, 1 (...) stosuje się odpowiednio, z zastrzeżeniem ust. 5a-5d oraz art. 49a i 49b, przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz 60, z późn. zm.), zwanej dalej " O.p.", z tym, że uprawnienia organów podatkowych określone w tej ustawie przysługują Prezesowi Zarządu Funduszu. Już chociażby z literalnego brzmienia powołanego w istotnym dla sprawy zakresie przepisu art. 49 ust. 1 ustawy o rehabilitacji wynika, że do wpłat określonych w art. 21 ust. 1, stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej (por. wyrok NSA z 17 lutego 2016 r. II FSK 3572/13). Na przepisy Ordynacji podatkowej, jako właściwe przepisy proceduralne w niniejszej sprawie, wskazywał również sąd pierwszej instancji (str. 5 uzasadnienia).

Nie sposób także odnieść się do powołanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzutów naruszenia art. 187 § 1 oraz art. 191 O.p. Strona przytoczyła jedynie treść tych przepisów. Poza ogólnikowymi stwierdzeniami, nie wytłumaczyła na czym ewentualne naruszenie przytoczonych przepisów polegało.

Wobec uznania za niezasadne zarzutów naruszenia przepisów postępowania, za zasadne nie mogą także zostać uznane zarzuty naruszenia prawa materialnego. Za nieusprawiedliwiony, w świetle niepodważonego w skardze kasacyjnej stanu faktycznego przyjętego przez sąd pierwszej instancji, należało uznać zarzut naruszenia art. 21 ust. 2b ustawy o rehabilitacji (w skardze kasacyjnej błędnie wskazano jako pkt 2b) poprzez niewłaściwe zastosowanie. Nieskuteczne jest jego zwalczanie poprzez formułowanie zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, bez skutecznego podniesienia kwestii ewentualnych uchybień popełnionych przez sąd pierwszej instancji w zakresie oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego. Wykazywanie naruszeń prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie nie może bowiem polegać na kwestionowaniu przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną ustaleń w zakresie okoliczności sprawy. Próba zwalczania ustaleń faktycznych, na których oparta jest ocena prawa materialnego dokonana w zaskarżonym wyroku może być skuteczna tylko w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Natomiast w niniejszej sprawie strona skarżąca stawiając zarzuty naruszenia prawa procesowego, nie podważyła skutecznie przyjętego przez sąd stanu faktycznego sprawy.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).