Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. WSA Rafał Wolnik (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Dorota Korybut-Orłowska po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. Sp. z o.o. z siedzibą w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 12 stycznia 2017 r. sygn. akt II SAB/Sz 138/16 w sprawie ze skargi S. z siedzibą w W. na bezczynność Z. Sp. z o.o. z siedzibą w S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 stycznia 2017 r., sygn. akt II SAB/Sz 138/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. w W. na bezczynność Z. z o.o. w S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej: zobowiązał Z. z o.o. w S. do rozpoznania wniosku skarżącego S. z dnia [...] sierpnia 2016r.; stwierdził, że Z. z o.o. w S. dopuściła się bezczynności; stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz oddalił skargę w pozostałej części.

W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne:

Skarżące S. złożyło do Z. z o.o. z siedzibą w S. (dalej: Spółka) wniosek z dnia [...] sierpnia 2016 r. domagając się udostępnienia dokumentów potwierdzających delegacje Prezesa Zarządu Spółki oraz osób mu towarzyszących w okresie od początku 2010 roku do dnia złożenia wniosku oraz wykazu delegacji Prezesa Zarządu Spółki oraz osób mu towarzyszących we wskazanym okresie.

Spółka w odpowiedzi wskazała, że w jej ocenie wnioskowane informacje dotyczą kwestii jej bieżącej działalności, a nie zagadnień stanowiących sprawę publiczną, w tym zwłaszcza wydatków publicznych. Oświadczyła, że będąc adresatem wniosku, nie jest podmiotem wchodzącym w skład sektora finansów publicznych, a tym samym wnioskowane dane nie stanowią informacji publicznych. Niezależnie od powyższego Spółka poinformowała, że jej zdaniem, treść wniosku nie pozwala na jednoznaczne ustalenie zakresu wnioskowanych informacji.

W skardze na bezczynność skarżące Stowarzyszenie wniosło o uznanie, że Spółka pozostaje w bezczynności w przedmiocie udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej; o zobowiązanie Spółki do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem; o stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o wymierzenie grzywny w wysokości [...] zł.

Stowarzyszenie powołując się na przepisy Konstytucji RP, ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz orzecznictwo sądów administracyjnych podniosło, że informacje, o których udostępnienie zwróciło się wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2016 r. dotyczą działalności Spółki, a tym samym spraw publicznych, zatem stanowią one informację publiczną. Zdaniem strony skarżącej, skoro Spółka zajmuje się świadczeniem usług na rzecz mieszkańców i innych podmiotów poprzez zapewnienie wykonywania usług w postaci między innymi produkcji wody pitnej, dystrybucji wody i eksploatacji sieci, odprowadzania, oczyszczania ścieków oraz badania wody i ścieków - zatem wykonuje zadania publiczne oraz wykorzystuje środki publiczne, co stanowi o tym, że jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Stowarzyszenie podniosło, że Spółka jest jednoosobową spółką Miasta S., zatem mieści się w zakresie podmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej stosownie do art. 4 ust. 1

W odpowiedzi na skargę, Spółka wniosła o jej oddalenie w całości, odstąpienie od wymierzenia grzywny z uwagi na bezzasadny zarzut bezczynności, w tym bezczynności z rażącym naruszeniem prawa.

Spółka wskazała, że jest spółką prawa handlowego, której jedynym wspólnikiem jest gmina Miasto S., wykonuje zadania publiczne zlecone przez tę gminę w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę oraz odprowadzania i oczyszczania ścieków komunalnych. Prowadzi ponadto działalność gospodarczą, w oparciu o rachunek ekonomiczny, świadcząc różnego rodzaju usługi na rzecz swoich kontrahentów. Zdaniem Spółki, w tym obszarze swojej działalności, nie prowadzi ona działalności publicznej i nie kwalifikuje się do zakresu przedmiotowego ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem Spółki, objęta wnioskiem Stowarzyszenia informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż dotyczy obszaru działalności Spółki będącego bieżącą działalnością gospodarczą. Wyjazdy służbowe członków zarządu i pracowników Spółki mają związek z prowadzoną działalnością gospodarczą Spółki i jako takie nie mają związku z zadaniami publicznymi wykonywanymi przez Spółkę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uwzględniając częściowo skargę na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), zwanej dalej p.p.s.a., wskazał, że skarga w tej części zasługiwała na uwzględnienie.

W ocenie Sądu pierwszej instancji Spółka, jako podmiot realizujący zadania publiczne w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę oraz odprowadzania i oczyszczania ścieków komunalnych, jest podmiotem zobowiązanym, stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (obecnie: Dz. U. z 2018 r., poz. 1330), zwanej dalej u.d.i.p., do udzielenia informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu. Fakt prowadzenia przez Spółkę działalności o charakterze gospodarczym nie ma znaczenia dla uznania jej przynależności do kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej.

Badając z kolei, czy w przedmiotowej sprawie został zrealizowany zakres przedmiotowy, Sąd pierwszej instancji uznał, że żądane informacje stanowią informację publiczną, bowiem dotyczą osoby sprawującej funkcję publiczną w organach Spółki (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d) oraz są rodzajem informacji o treści dokumentów, w tym o dysponowaniu majątkiem i środkami publicznymi (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a), gdyż wydatki przeznaczone na delegacje służbowe niewątpliwie należą do sfery wydatków publicznych.

W ocenie Sądu, skoro żądane dane stanowiły informację publiczną, a wniosek został skierowany do podmiotu zobowiązanego do udzielenia takiego rodzaju informacji, to przyczyną bezczynności Spółki była dokonana przez nią błędna wykładnia przepisów u.d.i.p. Jednocześnie Sąd podkreślił, że pozostając w błędnym przeświadczeniu o niepublicznym charakterze żądanych informacji, Spółka udzieliła odpowiedzi w formie pisma informującego o takim zakwalifikowaniu wniosku.

Sąd stwierdził ponadto, że wniosek strony skarżącej został jasno sformułowany, bowiem wskazano w nim, że przedmiotem wnioskowanych informacji są dokumenty potwierdzające delegacje Prezesa Zarządu oraz osób mu towarzyszących wraz z ich wykazem, w którym jednoznacznie zakreślono okres, z którego dokumenty miały być przedstawione, czyli od 2010 roku do dnia złożenia wniosku. W tej sytuacji Sąd za niezasadne uznał zarzuty Spółki odnoszące się do nieprecyzyjnego sformułowania zakresu wniosku, zwłaszcza że nie wskazała ona czego dotyczyły wątpliwości strony w tym zakresie.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Spółka, zaskarżając ten wyrok w części, tj. w zakresie pkt I i II. Zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie:

a) art. 1 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., poprzez błędne uznanie, że informacje, których udostępnienia domagał się skarżący nie dotyczą bieżących spraw Spółki, lecz osób sprawujących funkcję publiczną i wydatków publicznych, a w konsekwencji błędne uznanie, że informacje te stanowią informację publiczną podlegającą udostępnieniu przez organ;

b) art. 5 ust. 2 u.d.i.p., poprzez brak uznania, że informacje których udostępnienia domagał się skarżący powinny zostać ograniczone przez wzgląd na ochronę prywatności osób niepełniących funkcji publicznych.

Wskazując na powyższe Spółka wniosła o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i oddalenie skargi na bezczynność organu w całości. Skarżąca kasacyjnie wniosła ponadto o zasądzenie od skarżącego na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił argumenty na poparcie swoich zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżące Stowarzyszenie wniosło o jej oddalenie, jako nieznajdującej usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem podniesione w niej zarzuty okazały się bezpodstawne.

Ustalony w sprawie stan faktyczny jest bezsporny, natomiast istota sporu zawisłego między stronami sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii, czy żądane informacje dotyczące delegacji prezesa zarządu Spółki oraz osób mu towarzyszących stanowią informację publiczną oraz, czy ze względu na ochronę prywatności osób niepełniących funkcji publicznej dostęp do tej informacji powinien zostać ograniczony.

W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że Spółka jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, co zostało w sposób wyczerpujący wyjaśnione w uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji.

Przechodząc do kwestii, czy żądana informacja dotycząca delegacji prezesa stanowi informację publiczną należy wskazać, że pojęcie informacji publicznej określone jest w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 tej ustawy. Przepis art. 61 Konstytucji RP przewiduje zaś prawo obywateli do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej i podmiotów wykonujących zadania publiczne. Prawo dostępu do informacji publicznej ma charakter powszechny, bowiem jest przyznane każdemu (art. 2 ust. 1 u.d.i.p.).

Skoro Spółka jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, to kwestie dotyczące wydatków tej Spółki również stanowią informację publiczną - dotyczą one bowiem sfery wydatków publicznych. Dodatkowo należy zauważyć, że skoro prezes Spółki sprawuje funkcję publiczną to oznacza, że informacje dotyczące podejmowanych przez niego czynności związanych z tym stanowiskiem również stanowią informację publiczną. Powyższe oznacza, że kwestia delegacji prezesa stanowi informację publiczną, jak również stanowi informację publiczną kwestia wydatków poczynionych w związku z tymi delegacjami.

Mając na uwadze powyższe rozważania należy stwierdzić, że pierwszy z zarzutów skargi kasacyjnej nie znajduje uzasadnienia. Kwestia tego, że żądana informacja nie dotyczy "bieżących spraw spółki" z punktu widzenia dostępu do informacji publicznej jest irrelewantna.

Z kolei zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Pojęcie osoby pełniącej funkcję publiczną jest, na co wielokrotnie zawracało uwagę orzecznictwo sądów administracyjnych, pojęciem węższym od pojęcia "funkcjonariusza publicznego", ponieważ obejmuje ono osoby, które posiadają wpływ na kształtowanie się spraw publicznych, a więc takich, które podejmują rozstrzygnięcia, wiążące decyzje związane z funkcjonowaniem instytucji publicznych, gospodarowaniem majątkiem publicznym lub też orzekaniem w sprawach administracyjnych, cywilnych lub karnych w imieniu Państwa.

Tym samym, w niniejszej sprawie nie będą podlegały udostępnieniu w trybie informacji publicznej dane osobowe osób towarzyszących prezesowi na takich delegacjach. Wynika to z faktu, że informacje dotyczące prezesa jako osoby pełniącej funkcję publiczną są informacjami publicznymi, natomiast dane osobowe dotyczące osób mu towarzyszących już takiej informacji nie stanowią. Wyjątkiem od tej zasady będzie sytuacja, gdy osoby, które przebywały na takiej delegacji również pełniły funkcje publiczne. Wymaga podkreślenia, że jeżeli dane osobowe osób towarzyszących podlegają ochronie, zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., to wtedy organ jest obowiązany do udostępnienia informacji publicznej w taki sposób aby zapewnić tym osobom ochronę prywatności np. poprzez zanonimizowanie ich danych osobowych.

Mając na uwadze powyższe rozważania należy stwierdzić, że również drugi z zarzutów skarżącego kasacyjnie nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem przepisy u.d.i.p. przewidują ochronę prywatności osób niepełniących funkcji publicznej. Sąd pierwszej instancji zobowiązał Spółkę do rozpoznania wniosku, natomiast nie określił dokładnie w jaki sposób należy tego dokonać. Oznacza to, że podmiot zobowiązany do rozpoznania wniosku musi zadbać we własnym zakresie o takie udostępnienie żądanej informacji publicznej aby nie naruszyć prywatności osób niepełniących funkcji publicznych.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.