Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.),, Sędzia NSA Stefan Kłosowski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A. na bezczynność Spółki A. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Spółkę A. do rozpoznania wniosku Stowarzyszenia A. z dnia [...], II. stwierdza, że Spółka A. dopuściła się bezczynności, III. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, IV. w pozostałej części oddala skargę.

Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...] złożyło, drogą korespondencji elektronicznej, do [...] Spółki z o.o. z siedzibą w [...] wniosek z dnia [...] r. dotyczący udostępnienia dokumentów potwierdzających delegacje Prezesa Zarządu [...] oraz osób mu towarzyszących w okresie od początku [...] roku do dnia złożenia przedmiotowego wniosku oraz wykazu delegacji Prezesa Zarządu [...] oraz osób mu towarzyszących we wskazanym okresie.

[...] Spółka z o.o. z siedzibą w [...] odpowiadając na powyższe, listem elektronicznym wysłanym w dniu [...] r., wskazała, że w jej ocenie wnioskowane przez Stowarzyszenie informacje dotyczą kwestii bieżącej działalności Spółki, a nie zagadnień stanowiących sprawę publiczną, w tym zwłaszcza wydatków publicznych. Spółka powołując się na art. 9 pkt 14 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych oświadczyła, że będąc adresatem wniosku, nie jest podmiotem wchodzącym w skład sektora finansów publicznych, a tym samym wnioskowane dane nie stanowią informacji publicznych. Niezależnie od powyższego Spółka poinformowała, że jej zdaniem, treść wniosku nie pozwala na jednoznaczne ustalenie zakresu wnioskowanych informacji.

Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...], działając w trybie art. 10 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] na bezczynność [...] Spółki z o.o.

z siedzibą w [...] w przedmiocie udzielenia informacji publicznej, o którą Stowarzyszenie wystąpiło wnioskiem złożonym drogą elektroniczną w dniu [...]r. Strona skarżąca wniosła jednocześnie o:

- uznanie, że strona przeciwna pozostaje w bezczynności w przedmiocie udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej;

- zobowiązanie strony przeciwnej do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem;

- stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

- wymierzenie grzywny w wysokości 1 000 zł.

Stowarzyszenie powołując się na przepisy Konstytucji RP, ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz orzecznictwo sądów administracyjnych podniosło, że informacje, o których udostępnienie zwróciło się wnioskiem z dnia [...] r. dotyczą działalności [...] Spółki z o.o. z siedzibą w [...], a tym samym spraw publicznych, zatem stanowią one informację publiczną.

Zdaniem strony skarżącej, skoro Spółka zajmuje się świadczeniem usług na rzecz mieszkańców i innych podmiotów poprzez zapewnienie wykonywania usług

w postaci między innymi produkcji wody pitnej, dystrybucji wody i eksploatacji sieci, odprowadzania, oczyszczania ścieków oraz badania wody i ścieków – zatem wykonuje zadania publiczne oraz wykorzystuje środki publiczne, co stanowi o tym, że jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej.

Ponadto Stowarzyszenie podniosło, że [...] jest jednoosobową spółką Miasta [...], zatem mieści się w zakresie podmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej stosownie do art. 4 ust. 1

Odnosząc się do podniesionej, w odpowiedzi na wniosek, argumentacji dotyczącej braku jednoznacznego wskazania zakresu wnioskowanych informacji Stowarzyszenie podniosło, że w jego ocenie, we wniosku złożonym drogą elektroniczną jasno wskazano, że wniosek dotyczy dokumentów potwierdzających delegacje Prezesa Zarządu oraz osób mu towarzyszących wraz z ich wykazem, jednocześnie wskazując okres od początku [...] roku do dnia złożenia niniejszego wniosku. W tych okolicznościach, zdaniem strony skarżącej, argument Spółki należy uznać za bezzasadny.

W odpowiedzi na skargę, [...] Spółka z o.o. z siedzibą w [...] wniosła o oddalenie skargi w całości, odstąpienie od wymierzenia grzywny z uwagi na bezzasadny zarzut bezczynności, w tym bezczynności z rażącym naruszeniem prawa.

[...] Spółka z o.o. z siedzibą w [...] wskazała, że jest spółką prawa handlowego, której jedynym wspólnikiem jest gmina Miasto [...], wykonuje zadania publiczne zlecone przez Gminę Miasto [...] w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę oraz odprowadzania i oczyszczania ścieków komunalnych. Prowadzi ponadto działalność gospodarczą, w oparciu o rachunek ekonomiczny, świadcząc różnego rodzaju usługi na rzecz swoich kontrahentów. Zdaniem Spółki, w tym obszarze swojej działalności, nie prowadzi ona działalności publicznej i nie kwalifikuje się do zakresu przedmiotowego ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jednocześnie Spółka powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie o sygn. akt II SA/Sz 788/15, podniosła, że działalność [...] Spółki z o.o.

z siedzibą w [...] obejmuje wykonywanie zadań publicznych, ale cel tej działalności ma charakter gospodarczy, jest ukierunkowany na zysk.

Zdaniem Spółki, objęta wnioskiem Stowarzyszenia informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 § 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż dotyczy obszaru działalności Spółki będącego bieżącą działalnością gospodarczą. Wyjazdy służbowe członków zarządu i pracowników Spółki mają związek z prowadzoną działalnością gospodarczą Spółki i jako takie nie mają związku z zadaniami publicznymi wykonywanymi przez Spółkę.

Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu bezczynności

z rażącym naruszeniem prawa Spółka wskazała, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy brak jest podstaw do jej stwierdzenia, bowiem informacja stanowiąca odpowiedź na wniosek została przesłana do wnioskodawcy

w ustawowym terminie, zatem nie można uznać, aby Spółka dopuściła się bezczynności, a tym bardziej bezczynności z rażącym naruszeniem prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), kontrola sądowa zaskarżonych aktów administracyjnych, czynności oraz bezczynności organów sprawowana jest

w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Natomiast stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie, zaś kontrola tej działalności, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 – 4.

Przedmiotem skargi rozpoznawanej w niniejszej sprawie jest bezczynność [...] Spółki z o.o. z siedzibą w [...] w sprawie załatwienia wniosku Stowarzyszenia [...]

z siedzibą w [...] o udzielenie informacji publicznej poprzez udostępnienie dokumentów potwierdzających delegacje Prezesa Zarządu Spółki oraz osób mu towarzyszących wraz z ich wykazem, w okresie od początku [...] roku do dnia złożenia niniejszego wniosku.

Wyjaśnienia wymaga, że w przypadku skarg na bezczynność kontroli Sądu poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ administracji, względnie inny podmiot zobowiązany miał obowiązek podjąć działanie w danej formie

w określonym przez prawo terminie. Zaznaczyć należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych został wyrażony pogląd, zgodnie z którym w sprawach

o udostępnienie informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje nie tylko

w przypadku faktycznego "milczenia" podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, ale również w sytuacji, gdy podmiot ten stwierdza, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2013 r., I OSK 3109/12, dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dla oceny, czy podmiot będący adresatem wniosku o udzielenie informacji publicznej pozostaje w bezczynności istotne znaczenie ma ustalenie, czy był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, a także czy wnioskowana informacja jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2011 r. o udostępnieniu informacji publicznej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1764), zwanej

w dalszej części uzasadnienia "ustawą". Dopiero stwierdzenie, że podmiot, do którego skierowany został wniosek był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy, pozwala na skuteczne postawienie wskazanemu podmiotowi zarzutu bezczynności.

Zakres podmiotowy ustawy został uregulowany w art. 4 ust. 1, w myśl którego obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne w szczególności :

1) organy władzy publicznej;

2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych;

3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa;

4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego;

5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne,

w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

W świetle powołanego przepisu, zdaniem Sądu, [...] Spółka z o.o. z siedzibą w [...] jako podmiot realizujący zadania publiczne w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę oraz odprowadzania i oczyszczania ścieków komunalnych jest podmiotem zobowiązanym, stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 5 powołanej ustawy, do udzielenia informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu.

W tym miejscu podkreślenia wymaga, że kwestia zrealizowania warunku podmiotowego przez Spółkę została wyjaśniona w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 3 września 2015 r. w sprawie II SA/Sz 788/15, w którym jednoznacznie stwierdzono, że [...] Spółka z o.o. z siedzibą w [...] jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, a przez to objętym regulacją art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy (na orzeczenie to Spółka powołała się w odpowiedzi na skargę). Odnosząc się do argumentów podniesionych w odpowiedzi na skargę należy zauważyć, że fakt prowadzenia przez Spółkę działalności o charakterze gospodarczym nie ma znaczenia dla uznania jej przynależności do kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej.

Badając z kolei, czy w przedmiotowej sprawie został zrealizowany zakres przedmiotowy należy wskazać, że informacją publiczną jest każda informacja

o sprawach publicznych (art. 1 ust.1), w szczególności o sprawach wymienionych

w art. 6 tej ustawy, który zawiera przykładowy, otwarty katalog typowych informacji publicznych. W szczególności informację publiczną stanowi informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o przedmiocie ich działalności i kompetencjach (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c), organach i osobach sprawujących w nich funkcje (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d), majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f). Stosownie zaś do art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy informację publiczną stanowią dane publiczne, w tym treść i postać dokumentów urzędowych.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażono pogląd, zgodnie z którym za informację publiczną uznaje się wszelkie informacje dotyczące faktów zarówno wytworzonych przez władzę publiczną lub inny podmiot wykonujący funkcję publiczną, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie powierzonych kompetencji (por. wyrok NSA z dnia 18 września 2008 r., sygn. akt I OSK 315/08 dostępny na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zdaniem Sądu, żądane we wniosku strony skarżącej informacje stanowią informację publiczną, bowiem dotyczą osoby sprawującej funkcję publiczną

w organach Spółki (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d) oraz są rodzajem informacji o treści dokumentów, w tym o dysponowaniu majątkiem i środkami publicznymi (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a), gdyż wydatki przeznaczone na delegacje służbowe niewątpliwie należą do sfery wydatków publicznych (por. wyrok WSA

w Gdańsku z dnia 18 maja 2016 r. II SAB/Gd 61/16 dostępne na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając na uwadze, że żądana we wniosku Stowarzyszenia informacja stanowi informację publiczną, a [...] Spółka z o.o. z siedzibą w [...] jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, należało skontrolować czy działania podjęte w sprawie przez podmiot zobowiązany odpowiadały przepisom ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Stosownie do postanowień art. 13 ust. 1 ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkiem sytuacji określonej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy.

Przepisy ustawy nie przewidują żadnej szczególnej formy udzielenia informacji publicznej, stąd jej udostępnienie realizowane jest w formie czynności materialno-technicznej. Stosownie do art. 14 ust. 1 ustawy, udostępnienie informacji publicznej powinno nastąpić w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem. Ustawa przewiduje załatwienie wniosku poprzez wydanie decyzji administracyjnej w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzenia postępowania (art. 14 ust. 2 oraz art. 16 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy). Z kolei, jeśli żądanie strony nie dotyczy informacji publicznej, wniosek podlega załatwieniu poprzez pisemne powiadomienie wnioskodawcy.

Z przywołanych przepisów wynika, że stan bezczynności - w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej - oznacza sytuację,

w której mimo upływu ustawowych terminów podmiot zobowiązany nie udostępnia żądanej informacji, nie wydaje decyzji, gdy zachodzą podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej z przyczyn wskazanych w art. 5 albo umorzenia postępowania, bądź nie informuje wnioskodawcy o tym, że nie posiada żądanej informacji lub objęta wnioskiem informacja nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie przepisów powołanej ustawy.

Jak wynika z akt sprawy, Spółka z zachowaniem ustawowego terminu, odpowiedziała na wniosek strony skarżącej pismem z dnia [...] r. (wysłanym drogą elektroniczną), w którym poinformowała wnioskodawcę, że jej zdaniem, żądane dane nie stanowią informacji publicznej, lecz dotyczą kwestii bieżącej działalności Spółki.

Zdaniem Sądu, skoro żądane dane stanowiły informację publiczną, a wniosek został skierowany do podmiotu zobowiązanego do udzielenia takiego rodzaju informacji przyczyną bezczynności Spółki, była zatem dokonana przez nią błędna wykładnia przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jednocześnie podkreślenia wymaga, że pozostając w błędnym przeświadczeniu o niepublicznym charakterze żądanych informacji, Spółka udzieliła odpowiedzi w formie pisma informującego o takim zakwalifikowaniu wniosku.

Ponadto adresatka wniosku podała, że w jej ocenie, treść wniosku nie pozwala na jednoznaczne ustalenie zakresu wnioskowanej informacji.

W tym miejscu należy zgodzić się z argumentacją Stowarzyszenia wyrażonego w skardze, że wbrew przeświadczeniu Spółki, wniosek strony skarżącej został jasno sformułowany, bowiem wskazano w nim, że przedmiotem wnioskowanych informacji są dokumenty potwierdzające delegacje Prezesa Zarządu oraz osób mu towarzyszących wraz z ich wykazem, w którym jednoznacznie zakreślono okres, z którego dokumenty miały być przedstawione, czyli od [...] roku do dnia złożenia wniosku (wysłanego korespondencją elektroniczną dnia

[...] r.). W tej sytuacji za niezasadne należy uznać zarzuty Spółki odnoszące się do nieprecyzyjnego sformułowania zakresu wniosku, zwłaszcza że nie wskazała ona czego dotyczyły wątpliwości strony w tym zakresie.

Stosownie do art. 149 § 1 ustawy p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności. Jednocześnie sąd stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3) oraz stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a). W myśl art. 149 § 2 ww. ustawy sąd, w przypadku, o którym mowa

w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.

Oceniając zaistniałą w sprawie bezczynność, stosownie do art. 149 § 1a ustawy p.p.s.a. Sąd uznał, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa, należy bowiem uwzględnić, że Spółka w ustawowym terminie ustosunkowała się do wniosku Stowarzyszenia o udostępnienie informacji publicznej, zaś bezczynność wynikła z błędnej interpretacji przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Reasumując, uznając za zasadny zarzut bezczynności Sąd zobowiązał [...] Spółka z o.o. z siedzibą w [...] do rozpoznania wniosku Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] z dnia [...] roku w trybie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przyczyn omówionych powyżej, Sąd nie stwierdził rażącego naruszenia prawa w bezczynności stosownie do art. 149 § 1a ustawy p.p.s.a., a nadto oddalił skargę w pozostałym zakresie (tj. wymierzenia podmiotowi zobowiązanemu grzywny), uznając, że wymierzenie Spółce grzywny nie byłoby celowe, zwłaszcza przy niestwierdzeniu rażącego naruszenia prawa na mocy art. 151 ww. ustawy.