Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz – sprawozdawca Sędzia NSA Jan Bała Sędzia NSA Zofia Borowicz Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 3 września 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. P. S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 22 października 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 890/07 w sprawie ze skargi T. P. S.A. w W. na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie usług telekomunikacyjnych postanowił I. Otworzyć rozprawę na nowo. II. Na podstawie art. 234 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską skierować do Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich pytanie prejudycjalne dotyczące wykładni przepisów prawa wspólnotowego: 1. Czy prawo wspólnotowe zezwala Państwom Członkowskim na wprowadzenie zakazu adresowanego do wszystkich przedsiębiorców świadczących usługi telekomunikacyjne, uzależniania zawarcia umowy o świadczenie usług od zakupu innej usługi (sprzedaż łączona), w szczególności, czy tego rodzaju środek nie wykracza poza to, co jest konieczne do osiągnięcia celów Dyrektyw pakietu telekomunikacyjnego (dyrektywa nr 2002/19/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 7 marca 2002 r. w sprawie dostępu do sieci łączności elektronicznej i urządzeń towarzyszących oraz wzajemnych połączeń; dyrektywa nr 2002/20/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 7 marca 2002 r. w sprawie zezwoleń na udostępnienie sieci i usług łączności elektronicznej; dyrektywa nr 2002/21/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 7 marca 2002 r. w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej oraz dyrektywa nr 2002/22/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 7 marca 2002 r. w sprawie usługi powszechnej i związanych z sieciami i usługami łączności elektronicznej praw użytkowników) ? 2. W przypadku odpowiedzi twierdzącej na pytanie pierwsze, czy w świetle prawa wspólnotowego krajowy organ regulacyjny jest właściwy do kontroli przestrzegania zakazu określonego w art. 57 ust. 1 pkt 1 ustawy z 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.) ? III. Zawiesić postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Ramy prawne

Prawo polskie

1. Poniżej podane zostaną relewantne przepisy prawa polskiego w brzmieniu mającym zastosowanie w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym.

2. Zgodnie z art. 23 ustawy z 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm., zwana dalej Pt):

"Art. 23. 1. (...) Prezes UKE w drodze postanowienia, wszczyna postępowanie w sprawie ustalenia, czy na rynku właściwym występuje skuteczna konkurencja.

2. Analiza rynków właściwych następuje z uwzględnieniem wytycznych Komisji Europejskiej w sprawie analizy rynku i ustalania znaczącej pozycji rynkowej.

3. Jeżeli na analizowanym rynku właściwym występuje skuteczna konkurencja, Prezes UKE zamyka postępowanie, o którym mowa w ust. 1, w drodze postanowienia.

4. Postanowienie, o którym mowa w ust. 3, Prezes UKE wydaje w porozumieniu z Prezesem UOKiK.

5. Do projektu postanowienia, o którym mowa w ust. 3, stosuje się przepisy o postępowaniu konsultacyjnym.

6. W przypadku rynku uznanego decyzją Komisji Europejskiej za rynek ponadnarodowy Prezes UKE przeprowadza jego analizę w porozumieniu z właściwymi krajowymi organami regulacyjnymi innych państw członkowskich, przy uwzględnieniu wytycznych Komisji Europejskiej w sprawie analizy rynku i ustalania znaczącej pozycji rynkowej i stwierdza wspólnie z nimi, czy jeden lub więcej przedsiębiorców telekomunikacyjnych zajmuje na danym rynku znaczącą pozycję bądź czy występuje na nim skuteczna konkurencja."

3. Zgodnie z art. 46 ust. 2 pkt 5 Pt:

"Art. 46. (...)

2. Prezes UKE w celu ochrony użytkownika końcowego może, w drodze decyzji, nałożyć na przedsiębiorcę telekomunikacyjnego o znaczącej pozycji rynkowej na rynku usług detalicznych następujące obowiązki:

(...)

5) niezobowiązywania użytkownika końcowego do korzystania z usług, które są dla niego zbędne.

(...)"

4. Zgodnie z art. 57 ust. 1 pkt 1 Pt:

"Art. 57. 1. Dostawca usług nie może uzależniać zawarcia umowy o świadczenie publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych, w tym o zapewnienie przyłączenia do publicznej sieci telekomunikacyjnej od:

1) zawarcia przez użytkownika końcowego umowy o świadczenie innych usług lub nabycia urządzenia u określonego dostawcy;

(...)"

Uregulowania wspólnotowe

5. Zgodnie z motywem 13 preambuły dyrektywy 2002/19/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie dostępu do sieci łączności elektronicznej i urządzeń towarzyszących oraz wzajemnych połączeń (dyrektywa o dostępie), Dz. Urz. WE Nr L 108, 24.4.2002, s. 7; Polskie wydanie specjalne - Rozdział 13 Tom 29 s. 323, zwanej dalej: dyrektywą 2002/19/WE:

"(13) Przegląd powinien zostać przeprowadzony przy zastosowaniu ekonomicznej analizy rynku, w oparciu o metodologię prawa konkurencji. Celem jest stopniowe zmniejszenie zakresu regulacji sektorowych uprzednio obowiązujących w miarę intensyfikacji konkurencji na rynku. (...) Jest też możliwe, iż konkurencja będzie się rozwijać w zróżnicowanym tempie w zależności od danego segmentu rynku i że, zdaniem Państw Członkowskich, konieczne będzie zapewnienie krajowym organom regulacyjnym możliwości obniżenia regulacyjnych wymogów na rynkach, na których konkurencja przynosi oczekiwane efekty. (...)"

6. Zgodnie z art. 5 ust. 1 dyrektywy 2002/19/WE:

"Artykuł 5

Prawa i zakres odpowiedzialności krajowych organów regulacyjnych w zakresie dostępu i wzajemnych połączeń

1. Dla realizacji celów określonych w art. 8 dyrektywy 2002/21/WE (dyrektywy ramowej) krajowe organy regulacyjne wspierają i, w razie potrzeby, zapewniają, zgodnie z przepisami niniejszej dyrektywy, odpowiedni dostęp oraz wzajemne połączenia, jak również interoperacyjność usług, oraz wykonują swoje zadania w taki sposób, by promować wydajność, zrównoważoną konkurencję oraz zapewnić maksymalne korzyści dla użytkowników końcowych.

W szczególności i niezależnie od środków, które mogłyby zostać podjęte w stosunku do przedsiębiorstw dysponujących znaczącą pozycją rynkową zgodnie z art. 8, krajowe organy regulacyjne mogą nakładać:

a) w granicach tego, co niezbędne dla zapewnienia możliwości połączenia typu koniec-koniec, obowiązki na przedsiębiorstwa, które kontrolują dostęp do użytkowników końcowych, w tym, w uzasadnionym przypadku, obowiązek wzajemnych połączeń ich sieci w sytuacji, kiedy nie zostało to jeszcze zrealizowane;

b) na operatorów, w granicach tego, co jest niezbędne dla zapewnienia użytkownikom końcowym dostępu do cyfrowych usług radiowych i telewizyjnych, określonych przez Państwa Członkowskie — obowiązek zapewnienia dostępu do innych urządzeń, o których mowa w załączniku I, część II, na sprawiedliwych, rozsądnych i niedyskryminujących warunkach."

7. Zgodnie z art. 8 ust. 1-3 dyrektywy 2002/19/WE:

"Artykuł 8

Nakładanie, zmiana albo uchylenie obowiązków

1. Państwa Członkowskie zapewnią, by krajowe organy regulacyjne były upoważnione do nakładania obowiązków, o których mowa w art. 9 - 13.

2. Jeżeli, w wyniku analizy rynku przeprowadzonej zgodnie z art. 16 dyrektywy 2002/21/WE (dyrektywy ramowej), dany operator został wskazany jako posiadający znaczącą pozycję na danym rynku, stosownie do okoliczności, krajowe organy regulacyjne nałożą na niego obowiązki wymienione w art. 9-13 niniejszej dyrektywy.

3. Nie naruszając:

- przepisów art. 5 ust. 1 oraz ust. 2 i art. 6,

- przepisów art. 12 oraz 13 dyrektywy 2002/21/WE (dyrektywy ramowej), wymogu nr 7 z części B Załącznika do dyrektywy 2002/20/WE (dyrektywy o zezwoleniach), stosowanego na mocy art. 6 ust. 1 wspomnianej dyrektywy, oraz art. 27, 28 i 30 dyrektywy 2002/22/WE (dyrektywy o usłudze powszechnej), a także stosownych przepisów dyrektywy 97/66/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 grudnia 1997 r. dotyczącej przetwarzania danych osobowych oraz ochrony prywatności w sektorze telekomunikacyjnym, które nakładają obowiązki na przedsiębiorstwa inne

aniżeli te, które zostały wskazane jako posiadające znaczącą pozycję rynkową, albo

- zobowiązań wynikających z prawa międzynarodowego,

krajowe organy regulacyjne nie będą nakładały obowiązków określonych w art. 9-13 na operatorów, którzy nie zostali wskazani zgodnie z ust. 2.

W wyjątkowych okolicznościach, jeżeli dany krajowy organ regulacyjny zamierza nałożyć na operatorów posiadających znaczącą pozycję rynkową obowiązki w zakresie dostępu czy wzajemnych połączeń inne niż te, które zostały wymienione w art. 9-13, przedstawi on w tej sprawie odpowiedni wniosek Komisji. Komisja, działając zgodnie z art. 14 ust. 2, podejmie decyzję, na mocy której zezwoli albo zabroni krajowemu organowi regulacyjnemu podjęcie takich środków."

8. Zgodnie z motywem 1 preambuły dyrektywy 2002/21/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej (dyrektywa ramowa), Dz. Urz. WE Nr L 108, 24.4.2002, s. 33; Polskie wydanie specjalne - Rozdział 13 Tom 29 s. 349, zwanej dalej: dyrektywą 2002/21/WE:

"(1) Obecne unormowania ramowe w dziedzinie telekomunikacji odniosły sukces w tworzeniu warunków dla wdrażania efektywnej konkurencji w sektorze telekomunikacji w okresie przechodzenia od monopoli do pełnej konkurencji."

9. Zgodnie z motywem 28 preambuły dyrektywy 2002/21/WE:

"(28) Ustalając, czy dane przedsiębiorstwo ma znaczącą pozycję rynkową, krajowe organy regulacyjne winny postępować zgodnie z przepisami prawa wspólnotowego i szczególnie mieć na uwadze kierunki działania wyznaczone przez Komisję."

10. Zgodnie z art. 1 ust. 3 dyrektywy 2002/21/WE:

"Artykuł 1

Cel i zakres

(...)

3. Postanowienia niniejszej dyrektywy, jak również dyrektyw szczegółowych, nie stoją na przeszkodzie podejmowaniu przez Wspólnotę lub Państwa Członkowskie, zgodnie z przepisami prawa wspólnotowego, środków niezbędnych do realizacji ogólnych interesów, w szczególności związanych z unormowaniami dotyczącymi treści programów i polityką audiowizualną.

(...)"

11. Zgodnie z art. 2 pkt g) dyrektywy 2002/21/WE:

"Artykuł 2

Definicje

Dla celów niniejszej dyrektywy:

(...)

g) "krajowy organ regulacyjny" oznacza organ lub organy, którym dane Państwo Członkowskie powierzyło funkcje regulacyjne w ramach niniejszej dyrektywy lub dyrektyw szczegółowych;

(...)"

12. Zgodnie z art. 3 dyrektywy 2002/21/WE:

"Artykuł 3

Krajowe organy regulacyjne

1. Państwa Członkowskie zapewnią, by zadania przydzielone krajowym organom regulacyjnym na mocy postanowień niniejszej dyrektywy oraz dyrektyw szczegółowych były realizowane przez uprawnione organy.

(...)

4. Państwa Członkowskie ogłoszą w formie łatwo przystępnej zakres zadań, jakie mają być realizowane przez krajowe organy regulacyjne, a w szczególności, czy takie zadania zostały przydzielone więcej niż jednemu organowi. W razie potrzeby, Państwa Członkowskie zapewnią wzajemną konsultację i współpracę pomiędzy powyższymi organami, pomiędzy tymi organami a krajowymi organami, którym powierzono wdrażanie przepisów z zakresu prawa konkurencji, oraz krajowymi organami, którym powierzono wdrażanie przepisów z zakresu ochrony konsumenta, w zakresie obejmującym ich wspólne interesy. Jeżeli więcej niż jeden organ jest uprawniony do rozpatrywania takich spraw, Państwa Członkowskie zapewnią, by odpowiednie zadania każdego organu zostały ogłoszone w formie łatwo przystępnej.

5. Krajowe organy regulacyjne oraz krajowe organy ds. ochrony konkurencji zobowiązane są do dostarczania sobie wzajemnie informacji niezbędnych do wdrażania postanowień niniejszej dyrektywy oraz dyrektyw szczegółowych.

(...)"

13. Zgodnie z art. 7 dyrektywy 2002/21/WE:

"Artykuł 7

Konsolidacja wewnętrznego rynku w zakresie łączności elektronicznej

1. Realizując swoje zadania wynikające z postanowień niniejszej dyrektywy lub dyrektyw szczegółowych, krajowe organy regulacyjne wezmą przede wszystkim pod uwagę cele określone w art. 8, zwłaszcza w odniesieniu do funkcjonowania rynku wewnętrznego.

2. Krajowe organy regulacyjne będą przyczyniać się do rozwoju rynku wewnętrznego poprzez przejrzystą wzajemną współpracę oraz współpracę z Komisją celem zapewnienia jednolitego wdrażania we wszystkich Państwach Członkowskich postanowień niniejszej dyrektywy i dyrektyw szczegółowych. W tym celu będą one w szczególności zmierzać do osiągnięcia porozumienia co do rodzajów instrumentów i środków naprawczych najlepiej nadających się do zastosowania w określonych sytuacjach rynkowych.

3. Oprócz konsultacji, o której mowa w art. 6, jeżeli krajowy organ regulacyjny zamierza podjąć środek, który:

a) objęty jest zakresem art. 15 lub 16 niniejszej dyrektywy, art. 5 lub 8 dyrektywy 2002/19/WE (dyrektywy o dostępie) lub art. 16 dyrektywy 2002/22/WE (dyrektywy o usłudze powszechnej), oraz

b) oddziaływałby na wymianę handlową pomiędzy Państwami Członkowskimi, powinien on jednocześnie udostępnić projekt danego środka Komisji oraz krajowym organom regulacyjnym, wraz z uzasadnieniem zastosowania danego środka, zgodnie z art. 5 ust. 3, oraz zawiadomić o tym Komisję i inne krajowe organy regulacyjne. Krajowe organy regulacyjne oraz Komisja będą mogły przedstawić danemu krajowemu organowi regulacyjnemu swoje uwagi wyłącznie w terminie jednego miesiąca lub w terminie określonym w art. 6, jeżeli jest to termin dłuższy. Termin jednomiesięczny nie może zostać przedłużony.

4. Jeżeli proponowany środek, o którym mowa w ust. 3 zmierza do:

a) oznaczenia rynku relewantnego w sposób odbiegający od sposobu określonego w zaleceniu przyjętym zgodnie z art. 15 ust. 1, lub

b) podjęcia decyzji o wskazaniu lub niewskazaniu przedsiębiorstwa jako dysponującego, samodzielnie bądź łącznie z innymi, znaczącą pozycją rynkową, zgodnie z art. 16 ust. 3, 4 lub 5, oraz oddziaływałby na wymianę handlową pomiędzy Państwami Członkowskimi, zaś Komisja poinformowała krajowy organ regulacyjny o swojej opinii, zgodnie z którą proponowany środek stanowiłby przeszkodę w funkcjonowaniu rynku jednolitego, lub o swoich poważnych wątpliwościach co do zgodności tego środka z przepisami prawa wspólnotowego, a w szczególności z celami wskazanymi w art. 8, wówczas proponowany środek nie powinien być stosowany dłużej niż przez okres najbliższych dwóch miesięcy. Okres ten nie może być przedłużony.

Przed upływem tego terminu Komisja będzie mogła, zgodnie z procedurą określoną w art. 22 ust. 2, podjąć decyzję, na mocy której zobowiąże krajowy organ regulacyjny do wycofania proponowanego środka. Do decyzji tej winny być załączone szczegółowa i obiektywna analiza motywów, dla których Komisja uznała, że proponowany środek nie powinien zostać podjęty oraz szczegółowa propozycja zmian odnoszących się do danego środka.

5. Dany krajowy organ regulacyjny weźmie przede wszystkim pod uwagę opinie innych krajowych organów regulacyjnych oraz Komisji i będzie mógł, z wyjątkiem sytuacji określonych w ust. 4, podjąć proponowany odpowiedni środek, zaś w przypadku podjęcia tego środka — powiadomić o tym Komisję.

6. W szczególnych okolicznościach, jeżeli krajowy organ regulacyjny uzna, iż zachodzi pilna potrzeba podjęcia działania w celu ochrony konkurencji i interesów użytkowników, niezależnie od procedur określonych w ust. 3 i 4, będzie on mógł niezwłocznie podjąć proporcjonalne i tymczasowe środki. O podjęciu tychże środków zawiadomi niezwłocznie Komisję oraz inne krajowe organy regulacyjne, przedstawiając odpowiednie uzasadnienie. Decyzja krajowego organu regulacyjnego w przedmiocie nadania tym środkom charakteru trwałego lub przedłużeniu terminu ich stosowania powinna zostać podjęta zgodnie z postanowieniami ust. 3 i 4."

14. Zgodnie z art. 8 dyrektywy 2002/21/WE:

"Artykuł 8

Cele prowadzonej polityki oraz zasady prawne.

1. Państwa Członkowskie zapewnią, by krajowe organy regulacyjne, wypełniając swoje zadania wynikające z postanowień niniejszej dyrektywy lub dyrektyw szczegółowych, podejmowały stosowne środki zmierzające do realizacji celów określonych w ust. 2, 3 oraz 4. Takie środki winny być proporcjonalne do celów, jakie mają zostać osiągnięte.

Państwa Członkowskie zapewnią, by krajowe organy regulacyjne, wypełniając swoje zadania wynikające z postanowień niniejszej dyrektywy lub dyrektyw szczegółowych, w szczególności te związane z zapewnieniem efektywnej konkurencji, brały przede wszystkim pod uwagę dążenie do zagwarantowania neutralności technologicznej przyjmowanych norm prawnych.

Krajowe organy regulacyjne mogą przyczyniać się, w ramach swoich kompetencji, do realizacji polityki w zakresie promowania różnorodności kulturowej i językowej, jak również pluralizmu mediów.

2. Krajowe organy regulacyjne będą wspierać konkurencję w dziedzinie udostępniania sieci i usług łączności elektronicznej oraz urządzeń towarzyszących i usług, m.in.:

a) zapewniając, by użytkownicy, w tym użytkownicy niepełnosprawni, czerpali maksymalne korzyści, jeżeli chodzi o różnorodność, ceny i jakość usług;

b) zapewniając, że nie występuje zniekształcenie czy ograniczenie konkurencji w sektorze łączności elektronicznej;

c) wspierając efektywne inwestowanie w dziedzinie infrastruktury oraz promując technologie innowacyjne;

d) wspierając skuteczne wykorzystywanie oraz zarządzanie radiowymi częstotliwościami i zasobami numeracyjnymi.

3. Krajowe organy regulacyjne będą wspierać rozwój rynku wewnętrznego m.in.:

a) usuwając istniejące bariery rynkowe w zakresie udostępniania sieci i usług łączności elektronicznej, urządzeń towarzyszących i usług oraz usług łączności elektronicznej na szczeblu wspólnotowym;

b) wspierając ustanawianie i rozwój transeuropejskich sieci oraz interoperacyjność usług ogólnoeuropejskich i możliwość podłączenia typu koniec-koniec;

c) zapewniając, że, w podobnych okolicznościach nie występuje dyskryminacja w traktowaniu przedsiębiorstw udostępniających sieci i usługi łączności elektronicznej;

d) współpracując ze sobą, jak również z Komisją, w sposób przejrzysty, ażeby zapewnić spójne stosowanie prawa i wdrażanie postanowień niniejszej dyrektywy oraz dyrektyw szczegółowych.

4. Krajowe organy regulacyjne będą promować interesy obywateli Unii Europejskiej m.in.:

a) zapewniając wszystkim obywatelom dostęp do usługi powszechnej określonej w dyrektywie 2002/22/WE (dyrektywie o usłudze powszechnej);

b) zapewniając wysoki poziom ochrony konsumenta w ich relacjach z dostawcami, w szczególności ustanawiając proste i niedrogie procedury rozwiązywania sporów przed organem niezależnym od stron występujących w danym sporze;

c) przyczyniając się do zapewnienia wysokiego poziomu ochrony danych osobowych i prywatności;

d) promując udostępnianie jasnych informacji, w szczególności poprzez ustanowienie wymogu jawności cen i warunków użytkowania publicznie dostępnych usług łączności elektronicznej;

e) identyfikując potrzeby określonych grup społecznych, w szczególności niepełnosprawnych użytkowników;

f) zapewniając integralność i bezpieczeństwo publicznej sieci łączności."

15. Zgodnie z art. 14 dyrektywy 2002/21/WE:

"Artykuł 14

Przedsiębiorcy posiadający znaczącą pozycję rynkową.

1. Jeżeli postanowienia dyrektyw szczegółowych nakładają na krajowe organy regulacyjne obowiązek ustalenia, czy operatorzy posiadają znaczącą pozycję rynkową, zgodnie z procedurą określoną w art. 16, stosuje się postanowienia ust. 2 oraz 3 niniejszego artykułu.

2. Uznaje się, że przedsiębiorstwo posiada znaczącą pozycję rynkową, jeżeli samodzielnie lub wspólnie z innymi ma pozycję równoważną pozycji dominującej, tj. tak silną pozycję ekonomiczną, że uprawnia go ona do postępowania według swojego uznania, nie bacząc na innych konkurentów, klientów i ostatecznych konsumentów.

Oceniając, czy dwa lub więcej przedsiębiorstw ma dominującą pozycję na rynku, krajowe organy regulacyjne winny w szczególności postępować zgodnie z przepisami prawa wspólnotowego i przede wszystkim mieć na uwadze wytyczne dotyczące analizy rynku i oceny znaczącej pozycji rynkowej, publikowane przez Komisję zgodnie z art. 15.

Kryteria, które winny być zastosowane przy dokonywaniu takiej oceny, zostały określone w załączniku II.

3. Jeżeli przedsiębiorstwo posiada znaczącą pozycję na określonym rynku, można także przyjąć, iż posiada ono znaczącą pozycję na rynku blisko z nim związanym, w sytuacji, gdy powiązania między obydwoma rynkami pozwalają na przeniesienie pozycji rynkowej z jednego rynku na drugi rynek, tym samym zwiększając pozycję rynkową danego przedsiębiorstwa."

16. Zgodnie z art. 15 dyrektywy 2002/21/WE:

"Artykuł 15

Procedura definiowania rynku

1. Po przeprowadzeniu publicznej konsultacji oraz konsultacji z krajowymi organami regulacyjnymi, Komisja przyjmie zalecenie dotyczące odnośnego rynku i odnośnych produktów i usług (zwane dalej "zaleceniem"). Zalecenie będzie określało, zgodnie z postanowieniami załącznika I, takie rynki produktów i usług sektora łączności elektronicznej, których cechy mogą usprawiedliwiać nałożenie wymogów prawnych określonych w dyrektywach szczegółowych, bez wpływu na rynki, które mogą być zdefiniowane w szczególnych przypadkach na mocy przepisów prawa konkurencji. Komisja zdefiniuje rynki zgodnie z przepisami prawa konkurencji. Komisja regularnie dokonywać będzie przeglądu zalecenia.

2. Komisja opublikuje, najpóźniej w dniu wejścia w życie niniejszej dyrektywy, wytyczne dotyczące analizy rynku i oceny znacznej pozycji rynkowej (zwane dalej "wytycznymi"), które winny być zgodne z przepisami prawa konkurencji.

3. Mając przede wszystkim na uwadze treść wytycznych oraz zalecenia, krajowe organy regulacyjne definiują odnośne rynki stosownie do okoliczności występujących w danym państwie, a w szczególności odnośne rynki geograficzne w obrębie danego terytorium, zgodnie z przepisami prawa konkurencji. Krajowe organy regulacyjne będą postępować zgodnie z procedurami, o których mowa w art. 6 oraz 7, zanim zdefiniują rynki różne od tych, które zostały zdefiniowane w zaleceniu.

4. Po przeprowadzeniu konsultacji z krajowymi organami regulacyjnymi, działając zgodnie z procedurą, o której mowa w art. 22 ust. 3, Komisja będzie mogła uchwalić decyzję określającą rynki ponadpaństwowe."

17. Zgodnie z art. 16 dyrektywy 2002/21/WE:

"Artykuł 16

Procedura analizy rynku

1. Możliwie niezwłocznie po uchwaleniu zalecenia lub jego zmian, krajowe organy regulacyjne przeprowadzą analizę odnośnych rynków, mając przede wszystkim na uwadze treść wytycznych. Państwa Członkowskie zapewnią, by taka analiza została przeprowadzona w miarę potrzeb we współpracy z krajowymi organami odpowiedzialnymi za ochronę konkurencji.

2. Jeżeli na mocy postanowień art. 16, 17, 18 lub 19 dyrektywy 2002/22/WE (dyrektywy o usłudze powszechnej) albo art. 7 lub 8 dyrektywy 2002/19/WE (dyrektywy o dostępie), krajowy organ regulacyjny zobowiązany jest podjąć decyzję w sprawie nałożenia, utrzymania, zmiany lub cofnięcia wymogów w odniesieniu do przedsiębiorstw, winien on na podstawie analizy rynku, o której mowa w ust. 1 niniejszego artykułu, stwierdzić, czy na danym odnośnym rynku występuje efektywna konkurencja.

3. Jeżeli krajowy organ regulacyjny ustali, że na danym rynku występuje efektywna konkurencja, nie będzie nakładać ani utrzymywać żadnych specyficznych wymogów, o których mowa w ust. 2 niniejszego artykułu. W przypadku, gdy dla danego specyficznego sektora istnieją już wymogi prawne, organ regulacyjny uchyli wymogi nałożone na przedsiębiorstwa na tym odnośnym rynku. Osobom, których uchylenie takich wymogów będzie dotyczyło, zostanie przyznane prawo złożenia wypowiedzenia w odpowiednim terminie.

4. Jeżeli krajowy organ regulacyjny ustali, że na danym odnośnym rynku nie występuje efektywna konkurencja, wskaże on przedsiębiorstwa posiadające znaczną pozycję na tym rynku, zgodnie z art. 14.

Krajowy organ regulacyjny nałoży na takie przedsiębiorstwa stosowne specyficzne wymogi, o których mowa w ust. 2 niniejszego artykułu, albo utrzyma w mocy lub zmieni dotychczas obowiązujące wymogi."

18. Zgodnie z motywem 13 preambuły dyrektywy 2002/22/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie usługi powszechnej i związanych z sieciami i usługami łączności elektronicznej praw użytkowników (dyrektywa o usłudze powszechnej), Dz. Urz. WE Nr L108, 24.4.2002, s. 51; Polskie wydanie specjalne - Rozdział 13 Tom 29 s. 367, zwanej dalej: dyrektywą 2002/22/WE:

"(13) (...) Dostawca usługi powszechnej nie powinien podejmować środków powstrzymujących użytkowników od korzystania w pełni z usług oferowanych przez różnych operatorów lub dostawców usług w połączeniu z jego własnymi usługami oferowanymi jako część usługi powszechnej."

19. Zgodnie z motywem 26 preambuły dyrektywy 2002/22/WE:

"(26) Skuteczniejsza konkurencja na wszystkich rynkach dostępu i usług da większy wybór użytkownikom. Stopień skutecznej konkurencji i wyboru jest różny w całej Wspólnocie, w Państwach Członkowskich, na poszczególnych obszarach geograficznych oraz na różnych rynkach dostępu i usług.

(...)"

20. Zgodnie z art. 1 ust. 2 dyrektywy 2002/22/WE:

"Artykuł 1

Zakres i cele

1. W ramach dyrektywy 2002/21/WE (dyrektywy ramowej) niniejsza dyrektywa zawiera postanowienia dotyczące sieci i usług łączności elektronicznej dla użytkowników końcowych. Celem jest zapewnienie dostępu w całej Wspólnocie do publicznie dostępnych usług dobrej jakości poprzez skuteczną konkurencję i wybór, a także zajęcie się okolicznościami, w jakich rynek nie zaspokaja w sposób zadowalający potrzeb użytkowników końcowych.

2. Niniejsza dyrektywa określa prawa użytkowników końcowych i odpowiadające im obowiązki przedsiębiorstw udostępniających publicznie dostępne sieci i usługi łączności elektronicznej. W odniesieniu do zapewnienia świadczenia usługi powszechnej w środowisku rynków otwartych i konkurencyjnych, niniejsza dyrektywa definiuje minimalny zestaw usług określonej jakości, do których mają dostęp wszyscy użytkownicy końcowi, po cenie przystępnej w świetle konkretnych warunków krajowych, bez naruszania konkurencji. Niniejsza dyrektywa również ustanawia obowiązki dotyczące zapewnienia pewnych usług obowiązkowych, takich jak detaliczne zapewnienie linii dzierżawionych."

21. Zgodnie z art. 11 dyrektywy 2002/22/WE:

"Artykuł 11

Jakość usług świadczonych przez wyznaczone przedsiębiorstwa

1. Krajowe organy regulacyjne zapewniają, aby wyznaczone przedsiębiorstwa obarczone obowiązkami na mocy art. 4 -7 i 9 ust. 2 publikowały zadowalające i aktualne informacje dotyczące ich wywiązywania się ze świadczenia usługi powszechnie dostępnej, na podstawie parametrów jakości obsługi, definicji i metod pomiaru, wymienionych w załączniku III.

2. Krajowe organy regulacyjne mogą określać, między innymi, dodatkowe normy jakości usług, w przypadku gdy opracowano odnośne parametry, aby oceniać wywiązywanie się wyznaczonych przedsiębiorstw ze świadczenia usług na rzecz niepełnosprawnych użytkowników końcowych i niepełnosprawnych konsumentów. Krajowe organy regulacyjne zapewniają, aby informacje dotyczące wywiązywania się przedsiębiorstw w stosunku do tych parametrów również były publikowane i udostępniane krajowym organom regulacyjnym.

3. Krajowe ograny regulacyjne mogą, dodatkowo, określić zawartość, formę i sposób podania informacji, która ma być opublikowana, w celu zapewnienia użytkownikom końcowym i konsumentom dostępu do wyczerpującej, porównywalnej i przyjaznej dla użytkownika informacji.

4. Krajowe organy regulacyjne powinny być w stanie wyznaczać cele odnośnie do wywiązywania się z obowiązku tym przedsiębiorstwom obarczonym obowiązkiem świadczenia usługi powszechnej, co najmniej na mocy art. 4. Czyniąc to, krajowe organy regulacyjne biorą pod uwagę poglądy zainteresowanych stron, w szczególności te, o których mowa w art. 33.

5. Państwa Członkowskie zapewniają krajowym organom regulacyjnym możliwość monitorowania, jak wyznaczone przedsiębiorstwa podporządkowują się tym celom.

6. Uporczywe niewywiązywanie się z obowiązku może skutkować podjęciem szczególnych środków zgodnie z dyrektywą 2002/20/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie zezwoleń na udostępnienie sieci i usług łączności elektronicznej (dyrektywa o zezwoleniach) [13]. Krajowe organy regulacyjne są w stanie zarządzać niezależne audyty lub podobne oceny danych odnoszących się do wywiązywania się z obowiązku, opłacane przez zainteresowane przedsiębiorstwo, w celu zapewnienia dokładności i porównywalności danych udostępnionych przez przedsiębiorstwa obarczone obowiązkiem świadczenia usługi powszechnej."

22. Zgodnie z art. 16 dyrektywy 2002/22/WE:

"Artykuł 16

Przegląd zobowiązań

(...)

3. Państwa Członkowskie zapewniają, aby krajowe organy regulacyjne podejmowały, tak szybko jak to jest możliwe po wejściu w życie niniejszej dyrektywy oraz okresowo po tym terminie, analizę rynku zgodnie z procedurą określoną w art. 16 dyrektywy 2002/21/WE (dyrektywy ramowej) w celu ustalenia, czy zachować, zmienić, czy znieść zobowiązania odnoszące się do rynków detalicznych. Podjęte środki podlegają procedurze określonej w art. 7 dyrektywy 2002/21/WE (dyrektywy ramowej)."

23. Zgodnie z art. 17 dyrektywy 2002/22/WE:

"Artykuł 17

Ograniczenia regulacyjne w usługach detalicznych

1. Państwa Członkowskie zapewniają, aby, w przypadku gdy :

a) w wyniku analizy rynkowej przeprowadzonej zgodnie z art. 16 ust. 3 krajowe organy regulacyjne ustalą, że dany rynek detaliczny określony zgodnie z art. 15 dyrektywy 2002/21/WE (dyrektywy ramowej) nie jest skutecznie konkurencyjny; oraz

b) krajowe organy regulacyjne dojdą do wniosku, że obowiązki nałożone na mocy dyrektywy 2002/19/WE (dyrektywy o dostępie) lub art. 19 tej dyrektywy nie skutkowałyby osiągnięciem celów określonych w art. 8 dyrektywy 2002/21/WE (dyrektywy ramowej);

krajowe organy regulacyjne nałożą właściwe obowiązki regulacyjne na przedsiębiorstwa określone jako mające znaczącą siłę rynkową na danym rynku detalicznym zgodnie art. 14 dyrektywy 2002/21/WE (dyrektywy ramowej).

2. Obowiązki nałożone na mocy ust. 1 opierają się na naturze zidentyfikowanego problemu i są proporcjonalne i uzasadnione w świetle celów ustanowionych w art. 8 dyrektywy 2002/21/WE (dyrektywy ramowej). Nałożone obowiązki mogą dotyczyć wymagania, aby określone przedsiębiorstwa nie ustanawiały nadmiernych cen, hamowały wejście na rynek lub ograniczały konkurencję w drodze ustalania drapieżnych cen, nie okazywały niezasłużonych preferencji określonym użytkownikom końcowym czy nierozsądnie łączyły usługi. Wobec takich przedsiębiorstw krajowe organy regulacyjne mogą zastosować odpowiednie środki limitowania cen detalicznych, środki kontroli poszczególnych taryf lub środki zorientowania taryf na koszty lub ceny na porównywalnych rynkach, w celu ochrony interesów użytkownika końcowego przy wspieraniu skutecznej konkurencji.

3. Krajowe organy regulacyjne przedkładają Komisji, na życzenie, informacje dotyczące zastosowanych ograniczeń detalicznych oraz, gdzie stosowne, systemy ewidencji kosztów stosowane przez zainteresowane przedsiębiorstwa.

4. Krajowe organy regulacyjne zapewniają, aby w przypadku gdy przedsiębiorstwo podlega regulacjom taryf detalicznych lub innym istotnym ograniczeniom detalicznym, wprowadzono w życie konieczne i właściwe systemy ewidencji kosztów. Krajowe organy regulacyjne mogą określić format i metodologię ewidencjonowania, jakie mają być zastosowane. Zgodność z takim systemem ewidencji kosztów jest weryfikowana przez wykwalifikowany, niezależny organ. Krajowe organy regulacyjne zapewniają coroczną publikację oświadczenia o takiej zgodności.

5. Nie naruszając przepisów art. 9 ust. 2 i art. 10, krajowe organy regulacyjne nie stosują mechanizmów kontroli wymienionych w ust. 1 tego artykułu do rynków geograficznych lub rynków użytkowników, co do których stwierdzają, że istnieje na nich skuteczna konkurencja."

Stan faktyczny

Postępowanie przed organami administracji

24. Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej (zwany dalej: Prezes UKE) na podstawie art. 104 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) oraz art. 201 ust. 3 pkt 2 ustawy z 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm., zwanej dalej: Pt) w związku z art. 206 ust. 1, art. 57 ust. 1 pkt 1 Pt wydał w dniu 28 grudnia 2006 r. decyzję, nakazującą spółce T. P. S.A. (dalej: skarżąca) usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, polegających na uzależnianiu zawarcia umowy o świadczenie usług szerokopasmowego dostępu do Internetu "n. tp" od świadczenia usługi telefonicznej.

25. W złożonym dnia 16 stycznia 2007 r. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, skarżąca zarzuciła wydanie przez Prezesa UKE decyzji z naruszeniem m.in. prawa wspólnotowego. Zdaniem skarżącej, art. 57 ust. 1 pkt 1 Pt jest transpozycją do polskiego prawa wymogu określonego w art. 11 dyrektywy 2002/22/WE. Zgodnie z art. 11 tej dyrektywy zakazuje się wyznaczonym przedsiębiorcom obligowania abonentów do płacenia za udogodnienia lub usługi, które nie są konieczne lub wymagane dla zapotrzebowanej usługi powszechnej. Jako, że "n. tp" nie jest usługą powszechną w rozumieniu Pt, to zdaniem skarżącej przy konstruowaniu umów na jej świadczenie przepisy unijne nie przewidują żadnych obostrzeń.

26. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezes UKE decyzją z dnia 14 marca 2007 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 206 ust. 1 Pt oraz art. 57 ust. 1 pkt 1 i art. 201 ust. 3 Pt utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, uznając zarzuty skarżącej za bezzasadne. W uzasadnieniu wskazał, że zakaz w stosunku do przedsiębiorców wyznaczonych ustanawiania warunków w taki sposób, aby abonent nie był zobligowany do płacenia za usługi dodatkowe lub usługi, które nie są konieczne lub wymagane dla zamówionej usługi, został ustanowiony w art. 10, a nie w art. 11 dyrektywy 2002/22/WE. Prezes UKE podkreślił, że art. 10 tej dyrektywy nie został implementowany w art. 57 Pt, lecz w art. 93 tej ustawy. Ponadto Prezes UKE zwrócił uwagę, iż wprowadzenie zakazu wynikającego z art. 57 ust. 1 pkt 1 jest uzasadnione treścią motywu 13 preambuły dyrektywy 2002/22/WE.

Postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym

27. W skardze z dnia 13 kwietnia 2007 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. skarżąca wniosła o uchylenie obu decyzji Prezesa UKE, zarzucając zastosowanie art. 57 ust. 1 pkt 1 Pt, pomimo jego niezgodności z art. 11 dyrektywy nr 2002/22/WE. Skarżąca wskazała ponadto, że podstawę do wydania zarówno dyrektywy 2002/21/WE, jak i dyrektywy 2002/22/WE stanowił art. 95 TWE. Zdaniem skarżącej, dyrektywy te wyznaczają co do zasady ostateczny standard, który ma zostać osiągnięty w systemach prawnych państw członkowskich. Każde zatem odstępstwo od standardów tam wskazanych oznacza obowiązek bezpośredniego zastosowania przepisu prawa wspólnotowego lub obowiązek derogacji normy krajowej. Skarżąca podkreśliła, że w świetle prawa wspólnotowego nakładanie obowiązków regulacyjnych możliwe jest jedynie wobec podmiotów posiadających znaczącą pozycję rynkową, natomiast art. 57 ust. 1 .pkt 1 Pt ma zastosowanie do wszystkich przedsiębiorców. Skarżąca wniosła o odmowę zastosowania przez Sąd art. 57 ust. 1 pkt 1 Pt, jako sprzecznego z prawem wspólnotowym.

28. W odpowiedzi, Prezes UKE wniósł o nieuwzględnienie zarzutu niezgodności art. 57 ust. 1 pkt 1 Pt z prawem wspólnotowym. Prezes UKE podkreślił, że zapobieganie ograniczeniom konkurencji i naruszeniom interesów konsumentów było celem wprowadzenia do polskiego porządku prawnego art. 57 ust. 1 pkt 1 Pt. Wynika to z tego, że uzupełnieniem postanowień dyrektywy 2002/22/WE są wspólnotowe przepisy dotyczące ochrony konsumentów (dyrektywa 93/13/EWG oraz dyrektywa 97/7/WE). Prezes UKE zaznaczył też, że z art. 1 ust. 2 dyrektywy 2002/22/WE wynika, że art. 57 ust. 1 pkt 1 Pt ma zastosowanie nie tylko do konsumentów, ale i do użytkowników końcowych.

29. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., dokonując oceny zasadności wniesionej skargi doszedł do przekonania, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw. W ocenie Sądu wykładnia art. 57 ust. 1 pkt 1 Pt dokonana przez Prezesa UKE była prawidłowa.

Postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym

30. W skardze kasacyjnej z dnia 8 stycznia 2007 r. skarżąca spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W., zarzucając zaskarżonemu wyrokowi m.in. naruszenie art. 57 ust. 1 pkt 1 Pt w związku z art. 17 dyrektywy 2002/22/WE oraz art. 15 i 16 dyrektywy 2002/21/WE przez jego zastosowanie pomimo niezgodności tego przepisu z prawem wspólnotowym, a także niezastosowanie wykładni art. 57 ust. 1 pkt 1 Pt w sposób zapewniający jego zgodność z prawem wspólnotowym.

31. W uzasadnieniu skarżąca podkreśliła, iż ani Sąd w zaskarżonym wyroku, ani Prezes UKE nie wskazali przepisu prawa wspólnotowego, który uprawniałby ustawodawcę polskiego do wprowadzenia zakazu, o którym mowa w art. 57 ust. 1 pkt 1 Pt. Zdaniem skarżącej, zaskarżona decyzja w przedmiocie usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości ma charakter obowiązku regulacyjnego. Przepisy wspólnotowe przewidują ściśle określony tryb nakładania obowiązków regulacyjnych, a dodatkowo taki obowiązek może być nałożony tylko na przedsiębiorstwo o znaczącej sile rynkowej (art. 17 ust. 1 dyrektywy 2002/22/WE) i po uprzednim przeprowadzeniu analizy rynku (art. 8 ust. 3 dyrektywy 2002/19/WE). Skarżąca zakwestionowała twierdzenie Sądu, że art. 57 ust. 1 pkt 1 Pt jest zgodny z prawem wspólnotowym, ponieważ realizuje cel określony w motywie 13 oraz 30 preambuły dyrektywy 2002/22/WE, tj. ochronę konsumentów. Interpretując przepisy prawa krajowego będące implementacją dyrektyw telekomunikacyjnych należy mieć na względzie, że typ regulacji wynikający z tych dyrektyw nie należy do tzw. "minimalnej harmonizacji". Ponadto w ocenie skarżącej zgodna z prawem wspólnotowym wykładnia art. 57 ust. 1 pkt 1 Pt powinna zakładać, że zakazane jest uzależnianie świadczenia usługi powszechnej przez przedsiębiorcę wyznaczonego od korzystania z innych usług świadczonych przez tego przedsiębiorcę. Skarżąca podkreśliła raz jeszcze, że "n. tp" nie jest usługą powszechną w rozumieniu Pt, a zatem przy konstruowaniu umów na jej świadczenie przepisy wspólnotowe nie przewidują żadnych obostrzeń.

32. Rozpatrując skargę kasacyjną NSA doszedł do wniosku, że wykładnia przepisów prawa wspólnotowego mających zastosowanie w sprawie budzi istotne wątpliwości

i zdecydował się wystąpić do ETS pytaniami prejudycjalnymi.

Powody zwrócenia się przez sąd krajowy z pytaniem o wykładnię wskazanych wyżej przepisów wspólnotowych oraz związek między tymi przepisami, a ustawodawstwem krajowym mającym zastosowanie przed sądem krajowym.

33. Wobec przystąpienia Rzeczpospolitej Polskiej z dniem 1 maja 2004 r. do Unii Europejskiej na podstawie Traktatu popisanego w Atenach 16 kwietnia 2003 r. pomiędzy Państwami Członkowskimi, a Republiką Czeską, Republiką Estońską, Republiką Cypryjską, Republiką Łotewską, Republiką Węgierską, Republiką Malty, Rzeczpospolitą Polską, Republiką Słowenii i Republiką Słowacką o przystąpieniu do tych państw do Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r. Nr 90 poz. 864) prawo wspólnotowe od 1 maja 2004 r. stało się częścią porządku prawnego obowiązującego w Polsce, mając przy tym, w przypadku kolizji, pierwszeństwo, ze względu na treść art. 91 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Zgodnie bowiem z tym przepisem, jeżeli wynika to z ratyfikowanej przez Polskę umowy konstytuującej organizację międzynarodową, prawo przez nią stanowione jest stosowane bezpośrednio i ma pierwszeństwo w razie kolizji. Na podstawie art. 2 Aktu o warunkach przystąpienia, stanowiącego część Traktatu akcesyjnego, od dnia przystąpienia do Unii Polska związana jest postanowieniami Traktatów założycielskich i aktów przyjętych przez instytucje Wspólnot i Europejski Bank Centralny. Z art. 53 powyższego Aktu wynika, że Polska jest zobowiązana do stosowania całości acquis, a więc również istotnych w tej sprawie Dyrektyw wchodzących w skład pakietu telekomunikacyjnego z 2002 r.

34. Ze względu na to, że ocena zasadności zarzutów skargi kasacyjnej w zakresie sprzeczności art. 57 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo telekomunikacyjne ze wskazanymi w skardze kasacyjnej przepisami Dyrektywy 2002/22/WE oraz Dyrektywy 2002/19/WE wiąże się z koniecznością dokonania wykładni przepisów wspólnotowych, a do tego ze względu na treść art. 234 b) Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską właściwy jest Trybunał Sprawiedliwości, a przy tym sprawa zawisła przed sądem krajowym, którego orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu według prawa wewnętrznego, Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na postanowienia zdania ostatniego art. 234 Traktatu uznał, że jest zobowiązany skierować pytania prejudycjalne do Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich.

W przedmiocie pytania pierwszego

35. Podstawowa wątpliwość Sądu w niniejszej sprawie dotyczy oceny dopuszczalności, w świetle prawa wspólnotowego, wprowadzenia w ustawodawstwie polskim zakazu określonego w art. 57 ust. 1 pkt 1 Pt.

36. Zdaniem Sądu, taka ocena powinna być dokonana z uwzględnieniem specyfiki rynku usług telekomunikacyjnych. Należy podkreślić, że tradycyjnie usługi świadczone na tym rynku oferowane były przez monopolistów (przedsiębiorstwa państwowe). Rozwój konkurencji w sektorze telekomunikacyjnym w poszczególnych państwach członkowskich był i nadal jest bardzo zróżnicowany (por. motyw 26 preambuły dyrektywy 2002/22/WE).

37. Z tego względu ukierunkowanie polityki regulacyjnej Wspólnoty za pomocą jednolitych celów i zasad ma umożliwić zmiany idące w tym samym kierunku (por. motyw 1 dyrektywy 2002/21/WE). Do podstawowych celów zalicza się wspieranie konkurencji w zakresie usług i sieci łączności elektronicznej oraz urządzeń towarzyszących, przyczynianie się do rozwoju rynku wewnętrznego oraz wspieranie interesów konsumentów.

38. Podstawowym mechanizmem organizującym rynki telekomunikacyjne powinna być konkurencja. Regulacji za pomocą instrumentów ex ante powinny podlegać tylko te rynki, które nie wykazują dostatecznego poziomu konkurencji, i tylko do momentu osiągnięcia odpowiedniego poziomu konkurencyjności.

39. W tym celu dyrektywy wchodzące w skład pakietu telekomunikacyjnego z 2002 r. zakładają powołanie w poszczególnych państwach organów regulacyjnych i wyposażają je w uprawnienia mające na celu zapewnienie prawidłowego funkcjonowania rynku usług telekomunikacyjnych. Z niewielkimi wyjątkami środki ex ante mogą być stosowane tylko w stosunku do przedsiębiorców o znaczącej pozycji rynkowej. Ocena pozycji znaczącej dokonywana jest przez krajowy organ regulacyjny zgodnie ze wspólnotowymi regułami konkurencji (por. motyw 28 dyrektywy 2002/21/WE). W przypadku stwierdzenia, że dany rynek nie spełnia warunków konkurencyjności, organy regulacyjne uprawnione są do podjęcia określonych środków, które umożliwią nowym, słabszym ekonomicznie podmiotom skuteczne konkurowanie z przedsiębiorcami o znaczącej pozycji. W świetle prawa wspólnotowego, do krajowego organu regulacyjnego, a nie do ustawodawcy krajowego należy podejmowanie działań zapewniających realizację celów dyrektyw telekomunikacyjnych (por. argumentacja Komisji w skardze w zawisłej przed ETS sprawie C-424/07 Komisja

przeciwko Republice Federalnej Niemiec; Dz. Urz. UE, nr C 283, 24.11.2007 oraz pkt 50 opinii rzecznika generalnego z dnia 10 czerwca 2008 r. w sprawie

C-227/07 Komisja przeciwko Polsce, dotychczas nieopublik.).

40. Należy zwrócić uwagę, że ustawą – Pt wdrożono do polskiego porządku prawnego uprawnienia krajowych organów regulacyjnych do nakładania obowiązków regulacyjnych, o których mowa w dyrektywach telekomunikacyjnych. W szczególności w Pt znajdują się przepisy będące odpowiednikami art. 16 dyrektywy 2002/21/WE oraz art. 17 dyrektywy 2002/22/WE określające katalog środków, jakie może zastosować organ regulacyjny, po przeprowadzeniu procedury analizy rynku (art. 23 oraz 46 ust. 2 pkt 5 Pt).

41. W ocenie Sądu można mieć wątpliwości, czy art. 57 ust. 1 pkt 1 Pt (wprowadzający ogólny zakaz uzależnienia korzystania z usługi telekomunikacyjnej od zawarcia umowy o świadczenie innych usług) stanowi istotne rozszerzenie mechanizmów interwencyjnych w sektorze telekomunikacji, wykraczające poza środki przewidziane w prawie wspólnotowym. Ponadto należy zwrócić uwagę, że środki regulacyjne przewidziane w dyrektywach stosowane są, co do zasady, po przeprowadzeniu analizy rynku (zob. art. 15 i 16 dyrektywy 2002/21/WE) i stwierdzeniu, że rynek ten nie spełnia kryteriów wolnej konkurencji. Dopiero po takim ustaleniu możliwe jest wprowadzenie środków ograniczających swobodę świadczenia usług. Tymczasem, zastosowanie zakazu z art. 57 ust. 1 pkt 1 polskiej ustawy nie jest uzależnione od uprzedniego przeprowadzenia powyższej procedury. Nie ma przeszkód dla zastosowania tego zakazu, także na rynkach konkurencyjnych i wobec wszystkich przedsiębiorców. Wątpliwości budzi dopuszczalność tak istotnego ograniczenia swobody działalności na rynku usług telekomunikacyjnych, zwłaszcza, że polskie przepisy znacząco ograniczają w ten sposób w praktyce stosowanie obligatoryjnej procedury analizy rynku, przewidzianej w dyrektywie 2002/21/WE (art. 16).

42. Zdaniem Sądu występującego z pytaniem prejudycjalnym, wprowadzenie tego rodzaju zakazu, może w praktyce uniemożliwić realizację dalekosiężnego celu harmonizacji w sektorze telekomunikacyjnym, jakim jest całkowita liberalizacja rynku usług telekomunikacyjnych (por. motyw 1 preambuły dyrektywy nr 2002/21/WE, motyw 13 preambuły dyrektywy nr 2002/19/WE, art. 8 dyrektywy nr 2002/21/WE).

43. Należy podkreślić, że w prawie polskim brak jest ograniczenia stosowania wskazanego zakazu do rynków niekonkurencyjnych. Zdaniem Sądu, w takiej sytuacji poddanie wszystkich przedsiębiorców takim samym zasadom, jeśli chodzi o zawieranie umów, może negatywnie wpłynąć na rozwój konkurencji w tym sektorze, zwłaszcza że odbiera nowym przedsiębiorcom środki umożliwiające im poprawę własnej pozycji.

44. Jednakże za ograniczeniem wolnej konkurencji w tym sektorze mogą przemawiać względy ochrony rozmaitych interesów publicznych (por. art. 1 ust. 3 dyrektywy 2002/21/WE). Z przepisów wspólnotowych wynika, że rozwój konkurencyjności na rynkach telekomunikacyjnych musi iść w parze z zapewnieniem odpowiedniego poziomu ochrony konsumentów (zob. art. 8 ust. 4 pkt b) dyrektywy 2002/21/WE oraz art. 5 ust. 1 dyrektywy 2002/19/WE). Nie ulega wątpliwości, że wprowadzony przez ustawodawcę polskiego zakaz określony w art. 57 ust. 1 pkt 1 Pt, w pozytywny sposób przyczynia się do polepszenia sytuacji odbiorców końcowych. Należy zwrócić uwagę, że wszelkie ograniczenia zasad gospodarki rynkowej mogą być zastosowane pod warunkiem poszanowania zasad adekwatności i proporcjonalności (zob. art. 8 ust. 1 dyrektywy 2002/21/WE, art. 17 dyrektywy 2002/22/WE oraz opinia rzecznika generalnego w sprawie C-227/07, pkt 38).

45. W tym zakresie Sąd występujący z pytaniem ma wątpliwości, czy zapewniając wyższy poziom ochrony niż przewidziany w dyrektywie, art. 57 ust. 1 pkt 1 Pt nie utrudnia jednocześnie realizacji innych celów dyrektyw telekomunikacyjnych, w szczególności wskazanego wyżej dążenia do tworzenia rynku usług telekomunikacyjnych, funkcjonującego w oparciu o zasady wolnej konkurencji.

46. Ponadto Sąd ma wątpliwości co do zakresu harmonizacji wprowadzonego przez dyrektywy wchodzące w skład pakietu telekomunikacyjnego. W tej kwestii, skarżąca podnosi, że dyrektywy te stanowią przykład tzw. "harmonizacji zupełnej" a więc ustalają maksymalny standard ochrony, uniemożliwiając Państwu Członkowskiemu wprowadzenie bardziej restrykcyjnych środków. Skarżąca wywodzi taki wniosek z faktu wydania tych dyrektyw na podstawie art. 95 TWE. Zdaniem Skarżącej, "jeśli akt prawa wspólnotowego jest przyjmowany na podstawie art. 95 TWE, to państwa członkowskie mogą ustanawiać w prawie krajowym bardzo rygorystyczne środki ochronne, tylko wówczas, gdy akt ten to dopuszcza." Z braku zawarcia takiego wyraźnego upoważnienia w dyrektywach pakietu telekomunikacyjnego, wynika zdaniem Skarżącej, że należy traktować te dyrektywy jako przykład harmonizacji zupełnej.

47. Sąd ma wątpliwości, czy z tymi twierdzeniami można się zgodzić. Przede wszystkim Sąd pragnie podkreślić, że przyjęcie dyrektywy na podstawie art. 95 TWE nie wyklucza jej minimalnego charakteru (por. wyrok ETS z dnia 25 kwietnia 2002 r. w sprawie C-183/00 Gonzalez/Sanchez, pkt 23, Rec. 2002, s. I-03901). Ponadto, zdaniem Sądu przy ocenie charakteru harmonizacji należy uwzględnić nie tylko brzmienie (sformułowania) przepisów, ale całokształt regulacji, z uwzględnieniem jej struktury oraz zakładanych przez nią celów (por. np. powoływany wyżej wyrok ETS w sprawie C-183/00, pkt 25).

48. W ocenie Sądu szczegółowy, techniczny charakter postanowień tych dyrektyw wskazuje na to, że państwom członkowskim pozostawiono stosunkowo ograniczony zakres swobody sposobu implementacji tych dyrektyw, niemniej jednak nie musi to oznaczać, że te dyrektywy wprowadzają maksymalny poziom harmonizacji. Jednoznaczne przesądzenie charakteru harmonizacji przepisów wchodzących w skład pakietu telekomunikacyjnego jest znacznie utrudnione, w szczególności ze względu na brak relewantnego orzecznictwa ETS w tej kwestii. Powyższe wątpliwości co do rodzaju harmonizacji zakładanej przez ustawodawcę wspólnotowego w ramach pakietu telekomunikacyjnego z 2002 r., zdaniem NSA, dodatkowo uzasadniają zwrócenie się do ETS o wykładnię przepisów wspólnotowych mających zastosowanie w niniejszej sprawie.

W przedmiocie pytania drugiego

49. Zdaniem Sądu, przesądzenie, że prawo wspólnotowe nie sprzeciwia się przyjęciu przez ustawodawcę krajowego zakazu takiego jak w art. 57 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo telekomunikacyjne, nie usuwa wątpliwości co do przyznania organowi regulacyjnemu kompetencji do przestrzegania zakazu ustanowionego w tym przepisie.

50. Postanowienia dyrektyw telekomunikacyjnych pozostawiają państwom członkowskim swobodę wyboru organów, (organu), który pełnić będzie funkcję krajowego organu regulacyjnego w rozumieniu art. 2 pkt g) dyrektywy 2002/21/WE. Zgodnie z polską ustawą - Pt organem tym jest Urząd Komunikacji Elektronicznej (UKE).

51. Dyrektywy określają zakres działań organu regulacyjnego oraz środki, jakie może on podejmować (zob. w szczególności: art. 3, 7, 8, 14 -16 oraz art. 19 dyrektywy 2002/21/WE, a także art. 5 i 8 dyrektywy 2002/19/WE oraz art. 16 – 17 dyrektywy 2002/22/WE). Zdaniem Sądu budzi wątpliwości, czy kontrola przestrzegania zakazu określonego w art. 57 ust. 1 pkt 1 Pt mieści się w zakresie kompetencji krajowego organu regulacyjnego, ze względu na brak wyraźnego określenia takich uprawnień w przepisach wspólnotowych.

52. Kontrola przestrzegania zakazu określonego w art. 57 ust. 1 pkt 1 Pt oznacza, że organ regulacyjny ma kompetencję do badania wszystkich przedsiębiorców (niezależnie od ich pozycji rynkowej i niezależnie od tego, czy działają na rynku konkurencyjnym) w zakresie umów dotyczących jakichkolwiek usług telekomunikacyjnych (czyli nie tylko usługi powszechnej w rozumieniu prawa wspólnotowego). Sąd krajowy ma wątpliwości, czy przyznanie krajowemu organowi regulacyjnemu tak szerokich kompetencji jest dopuszczalne w świetle prawa wspólnotowego.

Podsumowanie

53. Przedstawione wątpliwości związane z interpretacją wskazanych wyżej przepisów dyrektyw pakietu telekomunikacyjnego z 2002 r. uzasadniają zwrócenie się do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z pytaniami prejudycjalnymi. Zdaniem NSA, dla prawidłowego rozstrzygnięcia sporu zawisłego przed sądem krajowym konieczne jest uzyskanie odpowiedzi, czy w świetle prawa wspólnotowego dopuszczalne jest wprowadzenie ogólnego zakazu sprzedaży łączonej usług telekomunikacyjnych na zasadach określonych w polskich przepisach. Wątpliwości NSA pogłębia fakt, że obecnie brak jest relewantnego orzecznictwa ETS, które jednoznacznie przesądzałoby kwestie będące przedmiotem podniesionych pytań prejudycjalnych.

54. Z tego względu, uznając, że wydanie orzeczenia prejudycjalnego jest niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy przed nim zawisłej, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 234 TWE postanowił wystąpić z pytaniami prejudycjalnymi do Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich.

55. W związku z wystąpieniem z pytaniami prejudycjalnymi Naczelny Sąd Administracyjny zawiesił postępowanie kasacyjne na podstawie art. 124 § 1 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stosowanego odpowiednio.