Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Leszczyński Sędziowie sędzia NSA Wojciech Chróścielewski sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Protokolant asystent sędziego Dominika Człapińska po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza Gminy P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 9 września 2010 r. sygn. akt II SA/Op 316/10 w sprawie ze skargi A. K. na zarządzenie Burmistrza Gminy P. z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 9 września 2010 r. sygn. akt II SA/Op 316/10 po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. K. na zarządzenie Burmistrza Gminy P. z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły – stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia, stwierdził, że zaskarżone zarządzenie nie podlega wykonaniu w całości oraz zasądził od Gminy P. na rzecz skarżącego A. K. kwotę 540 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok wydany został w następującym stanie sprawy.

Zaskarżonym zarządzeniem Burmistrz P. działając na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) w § 1 odwołał A. K. ze stanowiska dyrektora Publicznej Szkoły Podstawowej nr [...] w P. bez wypowiedzenia z dniem [...] lutego 2010 r., § 2 zarządzenia stanowi, że wchodzi ono w życie z dniem podjęcia. Zarządzenie nie zawierało uzasadnienia. W aktach administracyjnych brak jest dowodu doręczenia skarżącemu tego zarządzenia i skarżący nie wskazuje na powyższe.

Skarżącemu doręczono natomiast w dniu [...] lutego 2010 r. pismo Burmistrza datowane na dzień [...] lutego 2010 r., nr [...], w którym poinformowano, że zgodnie z art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty i Zarządzeniem Burmistrza nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r., po uzyskaniu opinii [...] Kuratora Oświaty, został odwołany z dniem [...] lutego 2010 r. ze stanowiska dyrektora Publicznej Szkoły Podstawowej nr [...] w P. Pismo zawierało wskazanie przyczyn, które legły u podstaw odwołania skarżącego oraz zawierało pouczenie o możliwości złożenia od niego odwołania do Sądu Pracy w N. w terminie 14 dni od dnia otrzymania.

Pismem z dnia [...] lutego 2010 r. skarżący, działając na zasadzie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wezwał Burmistrza P. do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie zarządzenia nr [...]. Wezwanie wpłynęło do organu w dniu [...] lutego 2010 r. W uzasadnieniu skarżący wskazywał, że wobec poinformowania go o ww. zarządzeniu w piśmie z dnia [...] lutego 2010 r. uzasadnienie tego pisma stanowi zarazem uzasadnienie zapadłego zarządzenia. W jego ocenie, wskazane w nim przyczyny odwołania są bezzasadne, nieprawdziwe i niesprecyzowane, a tym samym niemożliwym jest odniesienie się do nich. W dalszej części wezwania skarżący dowodził, że zarzuty dotyczące braku współpracy z Radą Pedagogiczną nie są skonkretyzowane, a posiedzenie Rady w dniu [...] stycznia 2010 r. odbywało się w duchu ostracyzmu. Podobnie należy ocenić w przekonaniu skarżącego zarzuty dotyczące braku współpracy z Radą Rodziców, gdyż nie postawiono mu konkretnych zarzutów w tym zakresie, co jest o tyle istotne, że Rada Rodziców nie przejawiała woli współpracy z dyrektorem szkoły. Zarzut dotyczący zaś zbyt niskich temperatur panujących w klasach był niezależny od niego i dotyczył stanu budynku, zbyt małej liczby palaczy oraz braku środków finansowych na poprawę sytuacji w tym zakresie. Pismo z dnia [...] lutego 2010 r. nie wskazuje nadto konkretnych zarzutów dotyczących niewłaściwego księgowania czy sposobu korzystania z ZFŚS i stąd też niemożliwym jest odniesienie się do powyższego. Skarżący zanegował także stwierdzenia dotyczące braku zainteresowania wynikami edukacyjnymi i sportowymi uczniów, jak i możliwość obniżenia liczby uczniów w szkole z uwagi na pełnienie przez niego funkcji dyrektora. W końcowej części wezwania skarżący powoływał się na chlubny przebieg swojej pracy zawodowej i podkreślał, że zarządzenie nie zawiera szczegółowego uzasadnienia, a przesłanki zawarte w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty należy interpretować wąsko. Zapadłe zarządzenie nie spełnia tych warunków i stąd też winno być uchylone.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie, organ pismem datowanym na dzień [...] marca 2010 r., które doręczone zostało pełnomocnikowi skarżącego w dniu [...] marca 2010 r., odmówił uchylenia zaskarżonego zarządzenia z uwagi na brak naruszenia prawa.

A. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na zarządzenie Burmistrza P. Skarżący żądał stwierdzenia nieważności zaskarżonego zarządzenia, zasądzenia kosztów postępowania oraz dopuszczenia dowodu z dokumentów w postaci pisma pełniącego obowiązki dyrektora Publicznej Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w P. z dnia [...] marca 2010 r. oraz sprawozdania z nadzoru pedagogicznego dyrektora Publicznej Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w P. za I półrocze roku szkolnego 2009/2010. W uzasadnieniu dowodził, że zarządzenie powoduje obniżenie wynagrodzenia skarżącego, nadszarpnięcie jego prestiżu zawodowego, a przez to narusza jego interes prawny. Podniósł, że zaskarżone zarządzenie nie zawiera uzasadnienia i stąd też w związku z poinformowaniem go o zaskarżonym zarządzeniu w piśmie Burmistrza P. z dnia [...] lutego 2010 r. uzasadnienie przyczyn odwołania w nim wskazane stanowi również jego zdaniem uzasadnienie zarządzenia. W dalszej części skargi skarżący, analizując wskazane w doręczonym mu ww. piśmie przyczyny odwołania, dowodził, że są one nieprawdziwe lub niesprecyzowane. Podkreślał, że nie przedstawiono mu opinii Kuratora Oświaty, nie skonkretyzowano zarzutów, co do braku współpracy z Radą Pedagogiczną i Radą Rodziców. Zarzuty, będące przejawem niezadowolenia związanego z krytyczną oceną przełożonego, której wyraz dali podwładni na posiedzeniu, wynika z realiów podporządkowania, a zgłaszane pretensje świadczą o tym, że były one wynikiem emocji, a nie obiektywnej oceny sytuacji, której weryfikacji winien dokonać Burmistrz. Skarżący podnosił, że podejmował skutecznie szereg starań o rozwój szkoły i osiąganie przez uczniów wysokich wyników edukacyjnych. O powyższym świadczy sprawozdanie z nadzoru pedagogicznego oraz pismo p.o. dyrektora Publicznej Szkoły Podstawowej nr [...] w P. z dnia [...] marca 2010 r., które szczegółowo wymienia sukcesy uczniów w zawodach sportowych i olimpiadach przedmiotowych w okresie pełnienia przez skarżącego funkcji dyrektora szkoły.

Burmistrz Gminy P. w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi podnosząc, że zapadłe zarządzenie znajduje uzasadnienie w obowiązujących przepisach prawa oraz w ustalonym stanie faktycznym, a przyczyną odwołania skarżącego były zarówno zastrzeżenia dotyczące sfery związanej z zarządzaniem szkołą oraz sfery pedagogicznej. Wskazywał, że postępowanie w niniejszej sprawie wszczęte zostało w związku z powzięciem przez Burmistrza Gminy P. informacji pochodzących od nauczycieli i rodziców dzieci uczęszczających do Szkoły Podstawowej nr [...] w P. Podnosił, że pismem z dnia [...] stycznia 2010 r. Zarząd Oddziału ZNP w P. poinformował Burmistrza o efektach spotkania z nauczycielami szkoły. Z pisma tego wynikało jednoznacznie, że praca dyrektora budziła zastrzeżenia we wszystkich obszarach działalności. Wskazując na przepis art. 39 ust. 4 ustawy skarżącego systemie oświaty Burmistrz stwierdził, że skarżący nie współpracował, ani z radą pedagogiczną, ani z rodzicami, ani z samorządem uczniowskim, a powyższe fakty potwierdzone zostały przez nauczycieli zarówno w trakcie posiedzenia Rady Pedagogicznej, jak i w piśmie kierowanym do Burmistrza przez Zarząd ZNP przy Szkole Podstawowej nr [...] w P. Burmistrz zanegował także twierdzenia skarżącego dotyczące chlubnego przebiegu jego kariery zawodowej i zauważył, że w 2009 r. skarżący został wprawdzie oceniony pozytywnie, lecz jako jedyny z dyrektorów nie uzyskał nagrody Burmistrza za osiągnięcia w pracy zawodowej w roku 2008/2009, co stanowiło ewidentne potwierdzenie niezadowolenia z jego pracy. Akcentował, że decyzja o odwołaniu skarżącego z funkcji dyrektora szkoły podjęta została po zasięgnięciu opinii Kuratora Oświaty, po umożliwieniu skarżącemu złożenia wyjaśnień i po przeanalizowaniu całego zebranego materiału dowodowego, z którego wynika, że zachodziły szczególnie uzasadnione okoliczności. Powyższe, zatem oznacza, że zarządzenie zostało podjęte zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Pełnomocnik skarżącego w piśmie procesowym z dnia 28 czerwca 2010 r. stwierdził, że organ podjął działania zmierzające do wywołania przewlekłości sprawy i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków prawnych. W piśmie z dnia 20 sierpnia 2010 r. podtrzymał skargę, stwierdzając, iż analiza akt administracyjnych potwierdza słuszność stanowiska prezentowanego przez skarżącego, a także i to, że został on odwołany ze stanowiska bez merytorycznych przyczyn, w wyniku wrogiej kampanii, w której uczestniczyła zdecydowana mniejszość rodziców.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 9 września 2010 r. stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia, na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że zaskarżone zarządzenie nie zawierało uzasadnienia i nie zostało doręczone skarżącemu. W aktach administracyjnych brak jest bowiem dowodu doręczenia tego zarządzenia i na okolicznością tę nie powołuje się ani skarżący, ani organ. Skarżącemu doręczono natomiast w dniu [...] lutego 2010 r. pismo datowane na dzień [...] lutego 2010 r., nr [...], w którym poinformowano, że zgodnie z art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty i zarządzeniem Burmistrza nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r., po uzyskaniu opinii [...] Kuratora Oświaty, zostaje odwołany z dniem [...] lutego 2010 r. ze stanowiska dyrektora Publicznej Szkoły Podstawowej nr [...] w P. Pismo zawierało wskazanie przyczyn, które legły u podstaw odwołania skarżącego oraz pouczenie o możliwości złożenia odwołania do Sądu Pracy w N. w terminie 14 dni od dnia otrzymania decyzji. Sąd stwierdził, że pismo powyższe nie może zostać uznane za uzasadnienie zaskarżonego zarządzenia. Akt powierzenia nauczycielowi stanowiska dyrektora szkoły, jak i odwołanie z tego stanowiska mają charakter administracyjnoprawny. Odwołanie ze stanowiska dyrektora szkoły nie jest czynnością z zakresu prawa pracy (por. uchwała NSA z dnia 16 grudnia 1996r., sygn. akt OPS 6/96, wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2005r., sygn. akt I OSK 296/05; LEX nr 186659). Nie budzi wątpliwości także i to, że akt ten ma wpływ na sytuację prawną nauczyciela odwołanego ze stanowiska dyrektora szkoły powodując pozbawienie go nie tylko tego stanowiska, ale także i dodatków z nim związanych, a tym samym akt ten dotyka interesu prawnego odwołanego z funkcji kierowniczej. Akt ten może mieć zatem wpływ na zakres uprawnień pracowniczych i stąd też w orzecznictwie Sądu Najwyższego przeważa tendencja przewidująca możliwość do przyznania odwołanemu nauczycielowi z funkcji kierowniczej odszkodowania za niezgodne z prawem odwołanie (por. m.in. uchwała SN z 3 lutego 1993 r., sygn. akt O PZP 71/92; OSNCP 1993/4/144). Dwoistość skutków odwołania dyrektora szkoły ma swoje konsekwencje w trybie zaskarżania tej czynności – legalność odwołania podlega, po wyczerpaniu trybu postępowania, kontroli sądu administracyjnego, a w pozostałym zakresie podlega właściwości sądów powszechnych. Okoliczność zatem, że akt administracyjny dotyczący odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego wywołuje także skutki w sferze prawa pracy powoduje, że taki pracownik może dochodzić obrony swoich interesów wynikających z pozostawania w zatrudnieniu przed sądem pracy. Z tego też względu doręczone skarżącemu pismo datowane na dzień [...] lutego 2010 r. nie mogło zostać uznane za uzasadnienie zaskarżonego zarządzenia. Sąd wskazał, że przedmiotowe pismo zawiera wskazanie m.in. jako podstawy odwołania zarządzenie Burmistrza nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r., oznaczone jest innym numerem, niż zaskarżone zarządzenie, oraz zawiera pouczenie o możliwości zaskarżenia tego oświadczenia do Sądu Pracy, a także nie wskazuje na administracyjny tryb postępowania. W jego uzasadnieniu, ani też w treści zarządzenia brak jest odniesienia, że stanowi ono zarazem uzasadnienie zaskarżonego zarządzenia, czy też załącznik do zaskarżonego aktu.

Mając na uwadze art. 68 § 1 Kodeksu pracy, który stanowi, że stosunek pracy nawiązuje się na podstawie powołania w przypadkach określonych w odrębnych przepisach oraz art. 69 K.p. Sąd stwierdził, że do stosunku pracy zawartego na podstawie powołania zastosowanie mają przepisy dotyczące wypowiadania umów o pracę, które z kolei obligują pracodawcę do złożenia pisemnego oświadczenia o wypowiedzeniu wraz z uzasadnieniem zawierającym wskazanie przyczyn (art. 30 § 4 K.p.).

Na podstawie powyższego Sąd stwierdził, że pismo z dnia [...] lutego 2010 r., doręczone skarżącemu, jest czynnością z zakresu prawa pracy.

Zaskarżony akt podjęty został w trybie przepisu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonego zarządzenia, który stanowi, że organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, a w przypadku szkoły i placówki artystycznej oraz placówki, o której mowa w art. 2 pkt 7, dla uczniów szkół artystycznych prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego - ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia.

Sąd stwierdził dalej, że ustawa o systemie oświaty, zwana dalej ustawą, nie wskazuje formy prawnej działania organu prowadzącego w sprawie powołania czy też odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego. Jednakże analiza przepisów zawartych w art. 36a, 38 ust. 1 i art. 5c ustawy wskazuje, że to wójt gminy jest podmiotem, któremu zostały powierzone kompetencje do podejmowania wszystkich czynności związanych z obsadzaniem stanowisk dyrektorów w szkołach publicznych prowadzonych przez gminy. Wykonuje on bowiem kompetencje organu wykonawczego gminy m.in. w formie zarządzeń. Zarządzenia są formą aktu władczego, jednostronnego – normatywnego (zarządzenia porządkowe), ogólnego – wewnętrznego (regulaminu urzędu gminy), czy też jednostkowo - konkretnego, w tym dotyczącego zatrudniania lub zwalniania kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Odwołanie nauczyciela ze stanowiska kierowniczego ma charakter kompetencji władczej, związanej z wykonywaniem przez organ gminy publicznoprawnych zadań w zakresie oświaty. Skoro zatem art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy daje organowi możliwość odwołania dyrektora szkoły z funkcji kierowniczej w trakcie trwania roku szkolnego w sytuacji zaistnienia "szczególnie uzasadnionych przypadków", to zaniedbania prawem ustanowionych obowiązków dyrektora szkoły, które muszą być na tyle istotne, iż nie pozwala to na dalsze wykonywanie przez niego powierzonej mu funkcji, winny być dowiedzione w stosownym postępowaniu poprzedzającym podjęcie zarządzenia (poprzednio uchwały) i muszą znaleźć się w uzasadnieniu tego aktu. Z aktu odwołania winno bowiem jasno wynikać na czym owe "szczególnie uzasadnione przypadki" polegają. Konieczność uzasadnienia tego aktu wyprowadzić można nie tylko z brzmienia przytoczonego przepisu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy, ale także z ogólnych zasad ustrojowych zawartych w art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. W świetle tych zasad działanie organu administracji publicznej, które mieści się wprawdzie w jego prawem przewidzianych kompetencjach, ale noszące znamiona władczego, arbitralnego działania, skierowanego do skonkretyzowanego podmiotu, przy zastosowaniu dodatkowo analogii legis (art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; zwanej dalej k.p.a.), prowadzi do wniosku, że zarządzenie o odwołaniu nauczyciela z funkcji kierowniczej winno podlegać uzasadnieniu. Brak sporządzenia uzasadnienia aktu administracyjnego, jakim jest zaskarżone zarządzenie o odwołaniu skarżącego z funkcji dyrektora szkoły, pozbawia nie tylko skarżącego możliwości oceny przyczyn leżących u podstaw podjęcia takiego aktu, ale także i możliwości dokonania oceny, co do prawidłowości podjętego aktu przez organ nadzoru oraz kontroli jego legalności przez sąd administracyjny (por. wyrok NSA z 1 grudnia 2006r., sygn. akt I OSK 706/06). Sąd wskazał, że wymóg uzasadniania rozstrzygnięć przez administrację publiczną zaliczany jest do standardów dobrej administracji i prawa do sprawiedliwego procesu (por. Samorząd terytorialny w orzecznictwie sądowym. Rozbieżności i wątpliwości. M. Stahl; Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2006/9/16).

Zaskarżone zarządzenie nie zawiera uzasadnienia, a tym samym niemożliwym jest dokonanie kontroli jego legalności w aspekcie prawidłowego bądź niezastosowania przez organ przepisu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy.

Z przepisu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy wynika wprost, że przewidziana tym przepisem możliwość odwołania dyrektora szkoły z pełnionej funkcji w trakcie trwania roku szkolnego jest instytucją wyjątkową, nadzwyczajną, a możliwość jej zastosowania winna wynikać z zaistnienia szczególnie uzasadnionych okoliczności. Posłużenie się przez ustawodawcę nieostrym zwrotem, nie oznacza jednak, że zarówno ocena, jak i uznanie organu, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze, a następnie odwołał go z tego stanowiska może mieć charakter dowolny lub arbitralny. Przyczyny leżące u podstaw zarządzenia o odwołaniu ze stanowiska kierowniczego winny być dokładnie i szczegółowo wywiedzione i uargumentowane w uzasadnieniu podjętego zarządzenia. Przyczyną odwołania w tym trybie nie mogą być tylko takie zaniedbania obowiązków dyrektora, które mogą prowadzić do destabilizacji funkcjonowania szkoły (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 7 marca 2006 r., sygn. akt IV SA/Gl 862/04; wyrok NSA z 19 września 2001 r., sygn. akt II SA 1657/01 – Prawo Pracy z 2002 r., Nr 22, s. 39; wyrok NSA z 12 lutego 2002 r., sygn. akt I SA 2743/01; wyrok NSA z 18 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 86/08). Odnosząc powyższe uwagi do treści pisma z dnia 9 lutego 2010 r., przy przyjęciu, że stanowi ono uzasadnienie zaskarżonego zarządzenia, Sąd stwierdził, że przyczyny w nim wskazane nacechowane są dużym stopieniem ogólnikowości, a taki stopień ogólnikowości sformułowań wymyka się spod kontroli sądu. Uzasadnienie pisma zawiera w zasadzie wypunktowane zarzuty pod adresem dyrektora szkoły, z których żaden w zasadzie nie został w dostateczny sposób uargumentowany. Zarzut braku konsultacji i współpracy z Radą Pedagogiczną, Radą Rodziców czy też pracownikami nie mieści się w kategoriach szczególnie uzasadnionego przypadku, o którym mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy, gdyż wadliwa współpraca polegająca na niepowiadamianiu w terminie o planowanych posiedzeniach Rady Pedagogicznej, czy też nowym przydziale czynności i jego zmianach dotyczy w istocie negatywnej oceny sposobu wykonywanych zadań przez dyrektora i objęty jest dyspozycją art. 38 ust. 1 pkt 1b ustawy. W podstawach odwołania dyrektora szkoły w tzw. trybie natychmiastowym, zbliżonym swoją konstrukcją do art. 52 § 1 K.p., nie mieści się każde naruszenie prawa przez taką osobę, lecz tylko takie które uniemożliwia dalsze sprawowanie funkcji kierowniczej, a pozostawienie dyrektora na dotychczasowym stanowisku pozbawi placówkę realnego kierownictwa i uniemożliwi jej funkcjonowanie. W kategorii "przypadków szczególnie uzasadnionych" z art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy niekoniecznie muszą mieścić się zdarzenia dotyczące niewłaściwego gospodarowania środkami finansowymi, czy też uchybienia w zakresie organizacji pracy, a nawet "wotum nieufności" uchwalone przez Radę Pedagogiczną. Wystąpienie tych okoliczności w dotychczasowym orzecznictwie sądowym uznane zostało za niemieszczące się w dyspozycji ww. przepisu (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 7 marca 2006 r., sygn. akt IV SA/GL 862/04; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 27 marca 2009 r., sygn. akt IV SA/Wr 49/09, wyrok SN z 9 maja 1997 r., sygn. akt I PKN 138/97, OSNAPiUS 1998/9/261; czy też powołany wyżej wyrok NSA z 19 września 2001 r.), a zatem wobec braku stosownej i konkretnej argumentacji pozwalającej na dokonanie oceny zachowań skarżącego, które dotyczą nieprzestrzegania ustawy o Zakładowym Funduszu Socjalnym (bez wskazania na czym konkretnie te naruszenia polegały), nieterminowego załatwiania spraw (bez wskazania konkretnie spraw (kategorii) oraz okresu przewlekłości w ich załatwieniu), jak również zarzut niedogrzania pomieszczeń szkoły, który dotyczy w istocie sposobu organizacji pracy palaczy oraz sposobu gospodarowania środkami finansowymi, a także braku zainteresowania sukcesami uczniów, nie stanowią szczególnie uzasadnionych przypadków wymagających natychmiastowego usunięcia skarżącego z zajmowanego stanowiska, gdyż są objęte dyspozycją art. 38 ust. 1 pkt 1b ustawy i związane są ze sposobem wykonywania powierzonych skarżącemu zadań, których ocenę winien dokonać organ prowadzący szkołę.

W końcowej części uzasadnienia Sąd stwierdził, że wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych rozważań.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia

z dnia 9 września 2010 r. sygn. akt II SA/Op 316/10 skargę kasacyjną, sporządzoną przez radcę prawnego, wniósł Burmistrz Gminy P.

Zaskarżając wyrok w całości pełnomocnik wniósł o jego uchylenie w całości

i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.):

I. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, co dotyczy art. 38 ust.1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, poprzez przyjęcie, że destabilizacja funkcjonowania szkoły spowodowana działaniami odwołanego dyrektora szkoły (brak współpracy z organami szkoły, nienależyte wykonywanie podstawowych obowiązków dyrektora) oraz wnioski rady pedagogicznej, rady rodziców oraz związków zawodowych dotyczące odwołania dyrektora szkoły nie stanowią "szczególnie uzasadnionego przypadku" odwołania dyrektora szkoły ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia.

Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. wyrokowi zarzucono:

II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a poprzez przyjęcie że:

1) pismo z dnia [...] lutego 2010 r. kierowane do odwołanego Dyrektora szkoły z uwagi na oznaczenie innym numerem niż zarządzenie Burmistrza Gminy P. nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r. oraz zawarcie pouczenia o możliwości odwołania do Sądu Pracy jest jedynie czynnością z zakresu prawa pracy,

2) brak uzasadnienia w akcie zarządzenia Burmistrza Gminy P. nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r. nie mógł zostać uzupełniony w piśmie z dnia [...] lutego 2010 r. kierowanym do odwołanego Dyrektora szkoły.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, ustosunkowując się do rozważań Sądu I instancji dotyczących interpretacji przepisu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty i pojęcia "szczególnie uzasadnionego przypadku", że pojęcie szczególnie uzasadnionych przypadków, o których mowa w ww. przepisie dotyczy sytuacji wyjątkowych, kiedy naruszenie prawa przez dyrektora szkoły jest na tyle istotne, iż nie pozwala na dalsze wykonywanie przez niego obowiązków, a stwierdzone uchybienia w pracy mogą prowadzić do destabilizacji funkcjonowania szkoły (wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2008 r. I OSK 86/08).

Z zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wynika w sposób nie budzący wątpliwości, iż w szkole kierowanej przez odwołanego dyrektora nastąpiła całkowita destabilizacja jej funkcjonowania. Brak współpracy z radą pedagogiczną potwierdzony uchwałą o odwołanie dyrektora, negatywne stanowisko związków zawodowych i rodziców dotyczące pracy dyrektora szkoły spowodowało, iż szkoła nie wykonywała swoich obowiązków, a konflikt jaki powstał za sprawą dyrektora uniemożliwiał prawidłowe jej funkcjonowanie. Powyższe zarzuty dotyczyły naruszenia w szczególności art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty.

Pozostawienie dyrektora na dotychczasowym stanowisku, wobec ostrego konfliktu pomiędzy organami szkoły (rada pedagogiczna, rada rodziców), faktycznie uniemożliwiało jej prawidłowe funkcjonowanie, na co organ prowadzący nie tylko powinien, ale miał obowiązek zareagować. Sytuacja zaistniała w szkole, zdaniem organu stanowiła "szczególnie uzasadniony przypadek", albowiem zaniedbania dyrektora szkoły prowadzące do destabilizacji funkcjonowania jednostki stanowią przyczynę, o której mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty (wyrok NSA z 18 kwietnia 2008 r. sygn. akt I OSK 86/08).

Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku stwierdził, że przyczyny wskazane w piśmie z dnia [...] lutego 2009 r. nacechowane są dużym stopniem ogólnikowości, który wymyka się spod kontroli sądu, a odwołanie dyrektora szkoły w trybie natychmiastowym zbliżone konstrukcją do art. 52 k.p., dotyczy jedynie ciężkich naruszeń podstawowych obowiązków pracowniczych - dyrektora szkoły. Organ stoi na stanowisku, iż "przypadek szczególnie uzasadniony" nie może być utożsamiany wyłącznie z sytuacjami dającymi podstawę do rozwiązania stosunku pracy bez wypowiedzenia z winy pracownika (art. 52 kodeksu pracy). Okoliczność, że powołany przepis przewiduje możliwość pozbawienia nauczyciela funkcji kierowniczej bez wypowiedzenia nie oznacza, że przyczyny odwołania z funkcji winny być tożsame z przyczynami pozwalającymi na rozwiązanie stosunku pracy w tym trybie. Uprawnienie do odwołania dyrektora szkoły z pełnionej funkcji ma miejsce nie tylko w przypadkach zawinionego zachowania tego dyrektora, ale także, gdy jest to konieczne ze względu na prawidłowe funkcjonowanie kierowanej przez niego placówki oświatowej (wyrok SN z dnia 20 lutego 2008 r. sygn. akt III PK 69/07). Do Burmistrza Gminy P. docierały ciągłe skargi na działalność odwołanego dyrektora, liczna korespondencja kierowana do organu znajdująca się w aktach sprawy, a dotycząca pracy dyrektora i braku współpracy z organami szkoły jest zdaniem organu wystarczająca do przyjęcia, iż szkoła nr [...] w P. nie mogła prawidłowo funkcjonować.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w zaskarżonym wyroku stwierdził, iż przedmiotowe Zarządzenie Burmistrza nr [...] z dnia [...] lutego 2009 r. dotknięte jest wadą powodującą jego nieważność albowiem nie zawiera uzasadnienia. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 1278/06 pełnomocnik skarżącego kasacyjnie podniósł, że zarówno orzecznictwo sądowoadministracyjne jak i doktryna stoją na ugruntowanym już stanowisku, iż powołanie i odwołanie dyrektora szkoły odbywa się w formie zarządzenia wójta. Mając na względzie między innymi treść powołanego wyroku WSA w Warszawie, można wywieść zdaniem organu, iż pismo z dnia [...] lutego 2009 r. kierowane do skarżącego może w sensie materialnym być potraktowane jak zarządzenie Burmistrza, albowiem zawiera zarówno podstawę prawną, rozstrzygnięcie, uzasadnienie, jak i podpis organu prowadzącego szkołę. Jeśli nawet przyjąć, iż pismo z dnia [...] lutego 2009 r. z uwagi na informacje dotyczące sfery prawa pracy, nie jest w całości zarządzeniem Burmistrza w sensie materialnym, to niewątpliwie może stanowić jego uzupełnienie.

W dalszej części skargi kasacyjnej przywołano okoliczności, które zdaniem organu przemawiają za takim potraktowaniem powołanego pisma. Organ wskazał nadto, że uzasadnienie do zarządzenia Burmistrza o odwołaniu dyrektora szkoły w trakcie roku szkolnego jest wymogiem formalnym, którego brak nie powoduje sam przez się nieważności aktu administracyjnego, o czym przesądza, zdaniem organu, między innymi treść uchwały Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 września 1991 r. sygn. akt W 1/91. Z treści powyższej uchwały wydanej wprawdzie o nie obowiązujące już przepis art. 17 ust. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela (Dz. U. Nr 3, poz. 19 ze zm.), którego treść jest identyczna jak przepis art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty wynika, iż odwołanie nauczyciela z funkcji kierowniczej w szkole dokonane w szczególnie uzasadnionych przypadkach w czasie roku szkolnego powinno być poprzedzone wysłuchaniem zainteresowanego oraz zapoznaniem się z treścią właściwego związku zawodowego, a sama decyzja winna zawierać uzasadnienie. Jak wynika z treści ww. orzeczenia, brak uzasadnienia decyzji o odwołaniu nauczyciela z funkcji kierowniczej w szkole nie powoduje sam przez się nieważności decyzji, jeżeli istniała materialnoprawna przesłanka odwołania nauczyciela z funkcji kierowniczej w czasie roku szkolnego.

W rozpatrywanym przypadku akt odwołania dyrektora szkoły został poprzedzony długotrwałym postępowaniem, odwołany dyrektor miał prawo ustosunkować się do stawianych zarzutów, co uczynił w formie pisemnej, a organizacja związkowa wyraziła swoją negatywną opinię dotyczącą pracy odwoływanego dyrektora szkoły, szczegółowe uzasadnienie odwołania zostało zawarte w piśmie z dnia [...] lutego 2009 r. kierowanym do dyrektora szkoły.

Sąd I instancji, dokonując analizy zebranego materiału dowodowego, powyższych faktów nie uwzględnił, nie wziął pod uwagę również tego, iż sam skarżący w treści skargi przyznał, iż zarządzenie zostało szczegółowo uzasadnione w piśmie z dnia [...] lutego 2009 r. a co za tym idzie, iż odwołany dyrektor został zapoznany ze stawianymi mu zarzutami.

W ocenie skarżącego kasacyjnie, zaistniały materialnoprawne podstawy odwołania dyrektora z funkcji kierowniczej w trakcie roku szkolnego określone w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, a przyczyny odwołania zostały szczegółowo określone w piśmie z dnia [...] lutego 2010 r. kierowanym do odwołanego dyrektora, stanowiącym uzasadnienie zaskarżonego zarządzenia.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik A. K. podniósł, że pierwszy z zarzutów, mający rzekomo dotyczyć naruszenia prawa materialnego - art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty w rzeczywistości w sposób oczywisty dotyczy ustalenia stanu faktycznego - twierdzenia o "destabilizacji funkcjonowania szkoły", itp. mają charakter twierdzeń co do faktów, będąc przy tym wyłącznie wyrazem stanowiska organu. Skarżący raz jeszcze wskazuje, iż stan faktyczny wyglądał inaczej - skarżący rzetelnie wykonywał swe obowiązki, a zarządzenie jest wynikiem rozgrywek personalno-politycznych z udziałem krewnego osoby obecnie pełniącej funkcję dyrektora. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania podniesiono, że nie wiadomo na czym to naruszenie miałoby polegać. Kwestionuje się bowiem ocenę skutków prawnych dokonanych przez organ czynności. Nie można zgodzić się z organem, że pismo z dnia [...] lutego 2010 r. można "w sensie materialnym" potraktować jak zarządzenie. Gdyby nawet natomiast uznać uzasadnienie tego pisma za uzasadnienie zarządzenia, to Sąd trafnie stwierdził, że jest ono ogólnikowe.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych

w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach.

Zarówno na gruncie przepisu art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z roku 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) jak i ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z roku 2004 Nr 256, poz. 2572 ze zm.) nie budzi wątpliwości, że formą odwołania dyrektora ze stanowiska jest zarządzenie. Odwołanie nauczyciela ze stanowiska kierowniczego ma bowiem charakter kompetencji władczej, związanej z wykonywaniem publicznoprawnych zadań w zakresie oświaty, określonych w przepisach mających charakter publicznoprawny. Personalny charakter aktu odwołania z funkcji kierowniczej nie stanowi zatem o jego prywatnoprawnym charakterze, gdyż obsada stanowiska kierowniczego w szkole jest formą zarządzania szkołą publiczną, a zarządzanie szkołą wchodzi w zakres administracji publicznej (tak też NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 22 czerwca 2005 r., sygn. akt I OSK 296/05, niepublikowane). Okoliczność, że akt taki wywołuje konsekwencje w sferze prawa pracy ma jedynie ten skutek, że osoba odwołana może własnego interesu prawnego w sferze stosunków pracowniczych dochodzić przed sądem pracy. Kwestia zaliczania spraw tego rodzaju do spraw z zakresu administracji publicznej jeszcze pod rządem ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) została przesądzona uchwałą składu 7 sędziów z dnia 16 grudnia 1996 r. (sygn. OPS 6/96, ONSA z 1997 r. 2/48).

Skoro zatem zarządzenie o odwołaniu dyrektora szkoły ma charakter władczy, to w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest oczywistym, że zarządzenie o odwołaniu dyrektora szkoły w trybie natychmiastowym przez organ prowadzący szkolę powinno zawierać uzasadnienie. Takie stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2008 r. sygn. akt I OSK 86/06 opublikowany w LEX nr 470925, wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 706/06 niepublik.). Ponadto powinno być doręczone odwołanemu dyrektorowi szkoły. Zarządzenie takie nie może być zastępowane przez inne pismo procesowe, które w istocie dotyczy czynności z zakresu prawa pracy. Niedopuszczalne jest bowiem mieszanie trybów i rozstrzygnięć należących do innych gałęzi prawa. Postępowanie wywołane skarżonym zarządzeniem Burmistrza Gminy P. ma charakter administracyjnoprawny, a jak słusznie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, pismo z dnia [...] lutego 2010 r. doręczone skarżącemu jest czynnością za zakresu prawa pracy.

Wymóg sporządzenia przez organ uzasadnienia zarządzenia o odwołaniu nauczyciela z pełnionej funkcji dyrektora szkoły oraz zapewnienia stronie możliwości czynnego udziału strony w postępowaniu wynika ponadto z ogólnych zasad postępowania administracyjnego, określonych w art. 10 § 1 kpa i art. 7 kpa. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela przy tym pogląd wyrażony przez sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w myśl którego brak uzasadnienia przez Burmistrza Gminy P. zarządzenia o odwołaniu w trybie natychmiastowym dyrektor szkoły spowodował, iż skarżący i inne podmioty nie miały możliwości oceny przyczyn leżących u podstaw odwołania. W ten sposób strona została de facto pozbawiona możliwości czynnego udziału w postępowaniu poprzez możliwość obrony się przed zarzutami wskazanymi w zarządzeniu. Co więcej zarządzenie to nie zostało stronie doręczone, co narusza ww. zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu. Strona powinna znać bowiem treść aktów administracyjnych, które jej dotyczą. Nie do przyjęcia z punktu widzenia wyrażonej w art. 7 kpa zasady praworządności, jest sytuacja, w której odwołany w trybie nadzwyczajnym kierownik szkoły dowiaduje się o tym, że został wydany wobec niego akt administracyjnego z pisma procesowego dotyczącego stosunków pracy, a jednocześnie uzasadnienie owego zarządzenia znajduje się w innym piśmie procesowym.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej podstawą stwierdzenia nieważności zarządzenia nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r. Burmistrza Gminy P. nie była kwestia wystąpienia w sprawie przesłanek określonych w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Sąd wskazał jedynie, że w jego przekonaniu, nawet gdyby przyjąć, że pismo z zakresu prawa pracy z dnia [...] lutego 2010 r. skierowane do skarżącego zawiera uzasadnienie zarządzenia o odwołaniu, to sposób sformułowania zarzutów nie pozwala na wskazanie, iż w sprawie wystąpiły okoliczności na które wskazuje przepis art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Rozważania te są jednak mają charakter dodatkowy, albowiem jak podkreślono w zaskarżonym wyroku, uchybienia co do braku uzasadnienia i doręczenia zarządzenia nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r. Burmistrza Gminy P. powodują, iż nie może się ono ostać w obrocie prawnym.

Z tych wszystkich względów, uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.