Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 października 2015 r., sygn. akt III SAB/Gd 52/15 odrzucającego skargę W. K. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. w przedmiocie rozpatrzenia zażalenia na niezałatwienie w terminie wniosku o poprawę bezpieczeństwa komunikacji postanawia oddalić skargę kasacyjną.

Postanowieniem z 8 października 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, III SAB/Gd 52/16, odrzucił skargę W. K. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. w przedmiocie rozpatrzenia zażalenia na niezałatwienie w terminie wniosku o poprawę bezpieczeństwa w komunikacji.

W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że w niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest bezczynność organów w sprawie zmiany organizacji ruchu. Wskazano, że jak wynika z treści przepisów ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.) i przepisów wykonawczych do ww. ustawy, zmiana organizacji ruchu nie jest dokonywana w drodze decyzji administracyjnej, nie stanowi bowiem załatwienia sprawy indywidualnej, nie jest aktem skierowanym do indywidualnie oznaczonego adresata i nie dotyczy zindywidualizowanych praw i obowiązków. Orzecznictwo sądowoadministracyjne dopuszcza skargę na zatwierdzenie projektu zmiany organizacji ruchu. Nie jest natomiast dopuszczalne wniesienie skargi na bezczynność polegającą na braku wydania takiego zarządzenia w zakresie zarządzania ruchem. Zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 czerwca 2014 r., I OPS 14/13, zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ jednostki samorządu terytorialnego wskazany w art. 10 ust. 4, 5, 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym, na podstawie § 3 ust. 1 pkt 3, § 6 ust. 1 i § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. Nr 177, poz. 1729), jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Zatem jest to akt organu jednostki samorządu terytorialnego, inny niż akt prawa miejscowego, podejmowany w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.). Natomiast w myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji publicznej służy tylko w odniesieniu do decyzji, postanowień, aktów i czynności, określonych w punktach 1-4a tego przepisu. Skoro zarządzenie zatwierdzające projekt organizacji ruchu nie jest aktem, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. i nie przysługuje skarga na bezczynność organu w sytuacji braku jego wydania, to skarga w tym zakresie nie jest dopuszczalna i na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. podlega odrzuceniu. Podobnie, jeżeli chodzi o czynność zarządcy drogi polegającą na ustawieniu znaku drogowego, w tym przypadku również nie przysługuje na nią skarga do sądu administracyjnego. Ustawienie znaku drogowego nie jest czynnością materialno-techniczną, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., lecz jest to akt generalny, adresowany do nieskonkretyzowanego adresata (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 maja 2010 r., I OSK 735/10, LEX 658620).

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł W. K. zaskarżając je w całości, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzania kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 3 § 2 pkt 9 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. w zw. z art. 65 § 1 k.p.a. w zw. z art. 10 § 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2003 r., nr 58, poz. 515 z późn. zm.) w zw. z art. 2 § 1 pkt 1g w zw. z art. 3 § 1 pkt 1 oraz pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem polegające na niezastosowaniu przez Sąd I instancji wskazanej w petitum zarzutu regulacji art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. Brak subsumcji wyszczególnionej powyżej regulacji in procedendo (mającej moc obowiązującą w dacie wniesienia skargi na bezczynność przez W. K.) skutkował uznaniem przez Sąd I instancji, że przedmiot skargi z 2 września 2015 r. stanowiła bezczynność zarówno SKO, jak i Wójta Gminy S. w zakresie merytorycznego załatwienia sprawy administracyjnej, której materię stanowiła zmiana organizacji ruchu, a więc sprawy, która nie stanowi sprawy indywidualnej załatwianej w drodze decyzji lub postanowienia, która to ocena poczyniona przez Sąd I instancji determinowała finalną konkluzję, iż in casu przedmiotowej sprawy skarga na bezczynność jako nie wniesiona na akt lub czynność objęte hipotezą regulacji art. 3 § 2 pkt 1, 2, 3, 4 oraz 4a miała charakter niedopuszczalny i podlegała odrzuceniu. Natomiast zdaniem skarżącego kasacyjnie szczegółowa analiza treści wniesionej skargi na bezczynność prowadzi do konkluzji, że rzeczywisty przedmiot rzeczonej skargi stanowiła bezczynność SKO w G. w zakresie rozpoznania zażalenia na bezczynność Wójta Gminy S., która to bezczynność przejawiała się w braku podjęcia przez Wójta Gminy S. stosownych czynności określonych w k.p.a., obejmujących m.in. przekazanie w terminie określonym w art. 35 § 1 k.p.a złożonego przez skarżącego wniosku o poprawę bezpieczeństwa w komunikacji, w obrębie skrzyżowania dróg gminnych nr [...] oraz [...] we Wsi T. poprzez zmianę ich oznakowania, do właściwego organu, jakim był na podstawie przepisów szczególnych Starosta oraz skierowanie stosownego zawiadomienia w przedmiotowym zakresie w oparciu o dyspozycję art. 65 § 1 k.p.a. Skarżący kasacyjnie podniósł, że SKO w G. nie odniosło się w terminie oraz trybie określonych na podstawie art. 35 oraz art. 36 k.p.a. do zagadnienia wystąpienia po stronie Wójta Gminy S. bezczynności w materii przekazania wniosku skarżącego właściwemu organowi w oparciu o regulację art. 65 § 1 k.p.a. i skierowania stosownego zawiadomienia wraz uzasadnieniem. Zatem wbrew ocenie Sądu I instancji wniesiona skarga na bezczynność SKO w G. stanowiła w rzeczywistości skargę na bezczynność w zakresie rozpoznania zażalenia na zaistniała bezczynność Wójta Gminy S. w zakresie dokonania czynności innej niż określona w art. 3 § 2 pkt 1-4a ustawy p.p.s.a., a więc wspomniana skarga dotyczyła bezczynności SKO w G. w zakresie prowadzenia postępowania w sprawie innej niż sprawy wskazane na kanwie art. 3 § 2 pkt 1-4a ustawy p.p.s.a., a zatem skargę dopuszczalną mocą przepisów prawa, tj. wspomnianej regulacji art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a.

Ergo Sąd I instancji dokonał błędnej oceny charakteru oraz przedmiotu wywiedzionej przez W. K. skargi na bezczynność, uznając skargę za niedopuszczalna, w sytuacji gdy rzeczona skarga jako objęta hipoteza z art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a winna zostać poddana merytorycznej ocenie przez Sąd I instancji w granicach dopuszczalnej prawem kognicji sądowo-administracyjnej. W rezultacie rozstrzygniecie Sądu I instancji w zakresie odrzucenia skargi W. K. na bezczynność SKO w G. jako niedopuszczalnej miało charakter przedwczesny, jako że sformułowane zostało w warunkach braku zbadania właściwego charakteru rzeczonej skargi, a także trybu w jakim została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a."). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku nie są trafne.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

W tym miejscu należy podkreślić, że w przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania danego aktu – wyr. NSA z 14 czerwca 1983 r., SA/Wr 6/83 (GP 1983, nr 24). W orzecznictwie wyrażany jest również pogląd, zgodnie z którym organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności nie tylko w przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a., ale także wówczas, gdy nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji – wyr. NSA z 20 lipca 1999 r., I SAB 60/99 (OSP 2000, nr 6, poz. 87).

Mając na uwadze powyższe należy podkreślić, że postawiony przez skarżącego kasacyjnie zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie jest bezzasadny, albowiem powołany przepis dotyczy skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku niepodjęcia przez organ aktu lub czynności, do której był zobowiązany na podstawie k.p.a. lub przepisów ordynacji podatkowej.

Co więcej, warto podkreślić, że w orzecznictwie dominuje pogląd, wedle którego ustawienie znaku drogowego jest czynnością wyłączoną spod kognicji sądów administracyjnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 marca 2013 r., I OSK 1939/11 oraz postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 maja 2012, I OSK 735/10; z 11 października 2011 r., I OSK 1767/11; z 9 grudnia 2011 r., I OSK 614/11). To stanowisko należy podzielić, a skoro jest ono utrwalone nie ma sensu go szerzej rozwijać. W konsekwencji czego w tej materii skarga na bezczynność nie przysługuje. Wskazać należy również, że sprawy dotyczące ustawiania znaków drogowych nie są sprawami indywidualnymi z zakresu administracji państwowej. Znak drogowy stanowi przykład aktu generalnego, adresowanego do nieskonkretyzowanego adresata (por. postanowienie Naczelnego Sadu Administracyjnego z 19 maja 2010 r., I OSK 735/10). Sprawa ustawienia znaku drogowego nie jest zatem rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia (art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a.), nie może być również zakwalifikowana jako czynność "z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa", o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Ponadto, jak wyjaśnił już Sąd I instancji, zmiana organizacji ruchu nie jest dokonywana w drodze decyzji administracyjnej, nie stanowi zatem załatwienia sprawy indywidualnej, nie jest aktem skierowanym do indywidualnie oznaczonego adresata i nie dotyczy zindywidualizowanych praw i obowiązków. Ponadto, jak trafnie podniesiono w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia orzecznictwo sądowoadministracyjne dopuszcza skargę na zatwierdzenie projektu zmiany organizacji ruchu, ale nie jest natomiast dopuszczalne wniesienie skargi na bezczynność polegającą na braku wydania takiego zarządzenia w zakresie zarządzania ruchem. Postanowienie o zatwierdzeniu organizacji ruchu przez organ jednostki samorządu terytorialnego jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., co zostało przesądzone w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 czerwca 2014 r., I OPS 14/13. Skoro zatem akt, na który wniesiona została skarga rozpoznana przez WSA w Gdańsku, nie jest żadnym z aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a., to wniesienie skargi na bezczynność organu w sprawie zatwierdzenia zmiany organizacji ruchu jest niedopuszczalne. Zatem Sąd I instancji zasadnie odrzucił rozpoznawaną skargę jako niedopuszczalną.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.