Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 listopada 2017 r. sygn. akt III SA/Wr 664/17 w sprawie ze skargi J. D. na czynność Zarządu Województwa Dolnośląskiego z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od J. D. na rzecz Zarządu Województwa Dolnośląskiego 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 16 listopada 2017 r., sygn. akt III SA/Wr 664/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę J. D. na czynność Zarządu Województwa Dolnośląskiego z [...] sierpnia 2017 r. w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Pismem z [...] kwietnia 2017 r. Dyrektor Dolnośląskiej Instytucji Pośredniczącej poinformował J. D. (dalej: skarżący, wnioskodawca) o niewybraniu do dofinansowania jego projektu pn. "[...]" z powodu ograniczonej dostępności środków finansowych w ramach naboru.

Rozstrzygnięciem z [...] sierpnia 2017 r. Zarząd Województwa Dolnośląskiego (dalej: organ Zarząd) nie uwzględnił złożonego przez skarżącego protestu.

Odnosząc się do oceny kryterium: "Wpływ realizacji projektu na zasadę promowania równości szans kobiet i mężczyzn", Zarząd wskazał, że treść wniosku o dofinansowanie wskazuje na neutralny wpływ projektu na tę zasadę horyzontalną.

W kwestii kryterium: "Wpływ realizacji projektu na zasadę niedyskryminacji (w tym niedyskryminacji ze względu na niepełnosprawność)" organ uznał, że przedmiotowy projekt ma neutralny wpływ na przedmiotową zasadę horyzontalną.

Odnosząc się do kryterium: "Poziom innowacyjności", organ podniósł, że w treści wniosku o dofinansowanie skarżący sam określa, że projekt zakłada wprowadzenie usługi lub produktu znanego, ale niestosowanego dotychczas. Ze złożonych przez skarżącego dokumentów ("Opinii o innowacyjności", potwierdzenia przyjęcia przez Urząd Patentowy RP wniosku o udzielenie patentu na wynalazek) – zdaniem Zarządu – wynika, że mowa jest o "imitacji muru pruskiego", co oznacza, że nie będą tworzone przez wnioskodawcę pasywne domy [...], tylko ewentualnie domy pasywne imitujące domy [...]. Tym samym organ stwierdził, że choć na rynku nie ma domów [...] w standardzie pasywnym, to skarżący również takiego rozwiązania nie będzie stosował. Nie może być zatem mowy o produkcie dotychczas nieznanym w Polsce.

W zakresie innowacji produktowej Zarząd podniósł, że niejasne jest wyjaśnienie wnioskodawcy, który stwierdza, że: "nie zlecił opinii na temat innowacji procesowej, ponieważ to by się wiązało z przekazaniem Ekspertowi specjalistycznych zautomatyzowanych elementów, stworzonych przez Wnioskodawcę i przeznaczonych do programów BIM (building information modeling), czego wnioskodawca chciał koniecznie uniknąć". Organ zauważył, że załączona do wniosku "Opinia o innowacyjności" wystawiona przez [...] zawiera deklarację bezstronności i poufności. Wnioskodawca, rezygnując ze zlecenia opinii na temat innowacji procesowej, pozbawił oceniających projekt dodatkowego źródła informacji, które być może rzuciłyby nowe światło na kwestię innowacyjności procesowej założenia. W obliczu braku dodatkowych informacji, potwierdzonych przez niezależnego eksperta w ramach opinii o innowacyjności, oceniający mieli prawo uznać zapis znajdujący się w części N, w pkt 2 wniosku o dofinansowanie za niewystarczająco potwierdzający innowacyjność procesową zaproponowanego rozwiązania.

W kwestii dotyczącej specyficznego kryterium merytorycznego nr 5 – "Przeciwdziałanie zmianom klimatu (ekoinnowacje)", Zarząd wskazał, że deklaracja w zakresie proekologicznego podejścia firmy wnioskodawcy nie stanowi o przeciwdziałaniu projektu zmianom klimatu, gdyż działania takie są już standardem w firmie i nie są bezpośrednio związane z realizacją projektu (nie wynikają z jego realizacji).

Wobec tego organ uznał, że w zakresie zakwestionowanych w proteście kryteriów protest nie może zostać uwzględniony. W wyniku rozpatrzenia protestu przyznana punktacja nie uległa zmianie i wyniosła 26 pkt. Tym samym projekt nie osiągnął liczby punktów warunkujących przyznanie dofinansowania. Minimalna liczba punktów warunkująca otrzymanie dofinansowanie, zgodnie z Listą projektów ocenionych pozytywnie merytorycznie w ramach konkursu wynosiła 29 pkt.

WSA w Warszawie oddalił skargę na powyższe rozstrzygnięcie.

WSA wskazał, że w ramach kryterium nr 16 ("Wpływ realizacji projektu na zasadę promowania równości szans kobiet i mężczyzn") oceniany był wpływ projektu na zasadę promowania równości szans mężczyzn i kobiet neutralny (0) albo pozytywny (1). Wnioskodawca wskazał, że chce dać szansę pracy kobietom nie tylko na stanowisku projektanta lub kierownika budowy, ale również na stanowisku pracownika fizycznego budowlanego. Podkreślał, że wybrane urządzenia zapewniają pracownikom nie tylko lepsze warunki pracy, ale też pozwalają osobom fizycznie słabszym na wykonywanie prac, które do tej pory były raczej przewidziane dla osób o dużej sile fizycznej. Wybór najnowocześniejszych technologii i urządzeń oraz elastyczna forma zatrudnienia i niepełny lub elastyczny czas pracy stanowiły – jego zdaniem – działania ponadnormatywne oraz wykraczające poza obowiązujące przepisy prawa krajowego, jak i UE, pozytywnie wpłyną na równość szans mężczyzn i kobiet i gwarantują możliwość wyboru drogi życiowej bez ograniczeń wynikających ze stereotypów płci.

Sąd podzielił stanowisko organu, że z uwagi na § 45 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz.U. z 2003 r., Nr 169, poz. 1650) i art. 140-140(1) i 142 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (Dz. U. z 2018 r., poz. 108) nie można zgodzić się ze skarżącym, że projekt wpłynie pozytywnie na zasadę promowania równości szans kobiet i mężczyzn. Projekt jest "neutralny". Nie ma w nim wartości dodanej dla równości szans kobiet i mężczyzn.

W zakresie kryterium merytorycznego nr 17 "Wpływ realizacji projektu na zasadę niedyskryminacji (w tym niedyskryminacji ze względu na niepełnosprawność)", Sąd uznał, że przedstawionych przez wnioskodawcę działań nie można uznać za wykraczające poza zakres obowiązujących przepisów prawa, tj. wynikających z § 48 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy.

Zdaniem Sądu ocena kryterium nr 2 "Poziom innowacyjności" dokonana została przez Zarząd w sposób prawidłowy, nie naruszający zasad określonych w art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2016 r., poz. 217 ze zm.; dalej ustawa wdrożeniowa). Organ zasadnie podniósł, że z "Opinii innowacyjności" i potwierdzenia przyjęcia przez UP wniosku o udzielenie patentu na wynalazek wynika, że mowa jest o "imitacji muru pruskiego". Oznacza to, że nie będą tworzone przez wnioskodawcę pasywne domy [...], tylko ewentualnie domy pasywne imitujące domy [...]. Tym samym organ stwierdził, że choć na rynku nie ma domów [...] w standardzie pasywnym, to skarżący również takiego rozwiązania nie będzie stosował. Nie może być zatem mowy o produkcie dotychczas nieznanym w Polsce.

Organ nie kwestionował danych zawartych w opinii, jak i kompetencji sporządzającego przedłożoną opinię, ale w sposób uprawniony dokonał oceny, czy potwierdza ona i w jakim zakresie spełnienie przez projekt specyficznego kryterium nr 2.

Sąd stwierdził, że organ w sposób przejrzysty wyjaśnił, jakimi względami kierował się w przypadku oceny spełnienia przez projekt rozwiązań określonych w specyficznym kryterium merytorycznym nr 5 Przeciwdziałanie zmianom klimatu (ekoinnowacje). Zdaniem WSA w sprawie nie ma informacji o spełnianiu ponadnormatywnych wymogów środowiskowych, co przeciwdziałałoby zmianom klimatu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, wnosząc o jego uchylenie, uwzględnienie skargi i stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił naruszenie:

1) naruszenie art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 61 ust. 8 pkt. 2 ustawy wdrożeniowej poprzez oddalenie skargi w sytuacji naruszenia przepisów:

a) art. 56 ust. 2 w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej polegające na:

* zaniechaniu przez Sąd weryfikacji dokonanej przez organ oceny projektu w zakresie kryteriów wyboru projektów, z których oceną nie zgodził się skarżący jako wnioskodawca, co doprowadziło do niewyeliminowania nierzetelnego rozstrzygnięcia organu z obrotu prawnego (art. 54 ust. 2 pkt 4 ustawy wdrożeniowej);

* niewłaściwej ocenie kryteriów merytorycznych nr 16 i 17 i błędnej interpretacji tych kryteriów, co doprowadziło do wniosku, że stwarzanie miejsc pracy dla kobiet i osób niepełnosprawnych, w sytuacji gdy właściwe przepisy regulują kwestie warunków pracy tej kategorii pracowników, ma charakter neutralny, gdyż nie wykracza poza zakres przewidziany przepisami prawa, podczas gdy oceniając te kryteria, należy wziąć przede wszystkim pod uwagę fakt, że wnioskodawca zamierza podjąć działania, do których nie jest obowiązany, przez co wykracza poza zakres przewidziany przepisami prawa;

b) art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej przez zaniechanie przez organ wyjaśniania powstałych wątpliwości oraz pozbawienie skarżącego możliwości wyjaśnienia wyartykułowanych przez organ na etapie rozpoznawania protestu wątpliwości w zakresie charakteru produktu końcowego, co doprowadziło do błędnej oceny wniosku w zakresie spełniania kryteriów merytorycznych;

c) art. 57 zd. 2 ustawy wdrożeniowej przez jego niezastosowanie i niepowołanie na etapie rozpoznawania protestu dodatkowego eksperta w sytuacji oczywistych podstaw ku temu związanych m.in. z rozbieżnościami w ocenie wniosku w zakresie kryterium "Przeciwdziałania zmianom klimatu (ekoinnowacje)" oraz błędnymi podstawami oceny w zakresie kryterium "Poziom innowacyjności", co doprowadziło do nierzetelnej oceny wniosku skarżącego;

2) naruszenie 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i niewystarczające uzasadnienie wyroku, w szczególności poprzez zaniechanie ustosunkowania się do wszystkich przedstawionych w skardze zarzutów, przez co skarżący nie poznał wszystkich podstaw rozstrzygnięcia Sądu.

W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna jest sformalizowanym i profesjonalnym środkiem prawnym, co oznacza, że sposób ujęcia jej zarzutów wyznacza granice rozpoznawania sprawy kasacyjnej. Skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). Przytoczenie podstaw kasacyjnych to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Jeżeli chodzi o formułowanie zarzutów skargi kasacyjnej podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu, czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenie przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych przez sąd, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego, zdaniem skarżącego, naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mimo że przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionej podstawy, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonej podstawy kasacyjnej (por. wyroki NSA z: 5 sierpnia 2004 r. sygn. akt FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, nr 3, poz. 36; 9 marca 2005 r. sygn. akt GSK 1423/04; 10 maja 2005 r. sygn. akt FSK 1657/04; 12 października 2005 r. sygn. akt I FSK 155/05; 23 maja 2006 r. sygn. akt II GSK 18/06; 4 października 2006 r. sygn. akt I OSK 459/06).

Wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej prawidłowe (tzn. jasne i niebudzące wątpliwości) sformułowanie zarzutów kasacyjnych jest warunkiem niezbędnym dla uznania, że zarzut jest usprawiedliwiony.

Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną w przedstawionym wyżej zakresie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie opiera się ona na usprawiedliwionych podstawach, wobec czego podlega oddaleniu.

Przypomnienie warunków konstrukcyjnych skargi kasacyjnej było w sprawie istotne, z uwagi na sposób, w jaki zostały sformułowane zarzuty skargi kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została wadliwie skonstruowana, gdyż jej autor co prawda powołał się na podstawy kasacyjne zarówno z art. 174 pkt 1 (naruszenie prawa materialnego), jak i art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (naruszenie przepisów postępowania), jednakże żaden z zarzutów nie przyporządkował do właściwej podstawy kasacyjnej oraz nie sprecyzował formy naruszenia przepisów. Skarżący kasacyjnie w ogóle nie wskazał, czy w ramach podstaw kasacyjnych doszło do naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a w przypadku naruszenia przepisów postępowania, czy uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego brak ten nie uzasadnia wprawdzie stwierdzenia, że skarga kasacyjna nie spełnia ustawowych wymogów określonych w art. 176 p.p.s.a. i podlega odrzuceniu (por. wyrok NSA z 11 maja 2006 r., II FSK 684/05, LEX nr 273665), nie stanowi jednak wypełnienia koniecznego wymogu we wnoszeniu skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika. Podkreślić także należy, że nawet wadliwe przyporządkowanie zarzutu do podstawy kasacyjnej nie dyskwalifikuje co do zasady takiego zarzutu, jeżeli sposób jego sformułowania pozwala na jego ocenę w ramach prawidłowej podstawy kasacyjnej (por. wyroki NSA z 2 września 2010 r., sygn. akt II FSK 636/09, Lex 745778, z 13 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 223/07, Lex 505250, z 11 lipca 2012 r., II FSK 2670/10, LEX nr 1415244).

Poza tym wskazać należy na pogląd wyrażony w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. (sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA nr 1/2010, poz. 1), a sprowadzającego się do stanowiska, że w opisanej wyżej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny może, na postawie analizy uzasadnienia skargi kasacyjnej, samodzielnie zidentyfikować zarzut naruszenia prawa przez Sąd I instancji. Istnieje zatem możliwość rozpoznania skargi kasacyjnej, która nie wskazuje wyraźnie podstaw i zarzutów kierowanych pod adresem skarżonego wyroku, jeżeli na podstawie uzasadnienia tej skargi daje się jednoznacznie ustalić, jakie naruszenia podnosi autor skargi kasacyjnej.

Zauważyć też należy, że podział przepisów na przepisy prawa materialnego i przepisy postępowania może nasuwać pewne trudności, jednakże w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że przepisy prawa materialnego to przepisy regulujące bezpośrednio stosunki administracyjnoprawne (określające zachowanie podmiotów) oraz roszczenia wynikające z tych stosunków (obowiązki, uprawnienia i prawa), a przepisy postępowania to normy instrumentalne, określające drogę i sposób dochodzenia uprawnień wynikających z norm materialnoprawnych (tak m.in. w uchwale NSA z 20 maja 2010 r., II OPS 5/09,ONSAiWSA z 2010 r., nr 5, poz.80, w wyroku NSA z 8 lutego 2008 r., II FSK 1603/06, LEX nr 456691).

Wskazane w podstawach skargi kasacyjnej przepisy art. 56 ust. 2 i art. 57 zd. 2 ustawy wdrożeniowej powinny być zgłoszone w ramach podstawy, o której mowa w art.174 pkt 2 p.p.s.a. Świadczy o tym mocne ich osadzenie – przez autora skargi kasacyjnej – w realiach faktycznych rozpatrywanej sprawy i powiązanie z naruszeniem art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej. Skłania to do przyjęcia, że w rzeczywistości skarżący kasacyjnie nie podziela zastosowania (niezastosowania) w rozpatrywanej sprawie wskazanych w petitum skargi kasacyjnej przepisów ustawy wdrożeniowej z punktu widzenia ich znaczenia dla przebiegu postępowania przed Sądem I instancji. Zarzuca dokonanie przez Sąd I instancji wadliwej kontroli zaskarżonej informacji o negatywnej ponownej ocenie projektu, które sprowadza się do zaniechania weryfikacji dokonanej przez organ oceny projektu w zakresie kryteriów wyboru projektu przede wszystkim oznaczonych nr 16 i 17 oraz na niepowołaniu eksperta celem oceny wniosku w zakresie kryterium "Poziom innowacyjności".

W przypadku zaś zarzutu naruszenia art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej należy go zaliczyć do zarzutów naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.).

Przyporządkowanie zarzutu do właściwej podstawy kasacyjnej ma istotne znaczenie dla spełnienia wymogów formalnych środka odwoławczego, wskazanych w art.176 p.p.s.a. W przypadku zarzutów opartych na podstawie wskazanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. niezbędne jest bowiem wskazanie formy naruszenia przepisów. Są to: błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie. Przy zarzucie błędnej wykładni prawa materialnego należy wskazać, w czym strona upatruje wadliwości interpretacji dokonanej przez sąd (czy błąd tkwi w treści zrekonstruowanej normy, przebiegu procesu wykładni, sposobie wykorzystania poszczególnych dyrektyw wykładni; wyrok NSA z 20 lipca 2011r., II FSK 335/10,LEX nr 964560, z 15 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 540/10, LEX 1080349), a także przedstawić własną wykładnię przepisu. Zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu powinien być uzasadniony poprzez wskazanie błędu w określeniu konsekwencji prawnych ustalonego stanu faktycznego czy też w uznaniu ustalonego stanu faktycznego za odpowiadający stanowi faktycznemu wskazanemu w przepisie. W przypadku zarzutów opartych na podstawie wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. niezbędne jest określenie, w jaki sposób zostały one naruszone i jaki to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest wykazanie, że Sąd I instancji popełnił błąd w procesie dochodzenia do rozstrzygnięcia, oceniając wadliwie przepisy regulujące materię lub tryb postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonego aktu (por. wyroki NSA z 4 marca 2014 r., II OSK 2387/12, Lex nr 1495275, z 26 lutego 2014 r., II OSK 2313/12).

Dodać też trzeba – co w rozpatrywanej sprawie uznać należało za konieczne i niezbędne – że o skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania formułowanych w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie decyduje każde im uchybienie, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który to związek przyczynowy jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z przepisu art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby inny. Skarżący kasacyjnie takiej argumentacji nie przedstawił, co stanowi kolejną wadę złożonego środka odwoławczego.

Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna odpowiada przedstawionym wymogom tylko w zakresie sformułowania zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zdaniem jej autora, przy dokonywaniu kontroli legalności zaskarżonego aktu Sąd I instancji naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż nie rozpatrzył wszystkich zarzutów zawartych w skardze.

Należy wskazać, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W przepisie tym określone zostały niezbędne elementy uzasadnienia, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie albo gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy sąd nie wskaże, jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania i z jakiego powodu (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012; także wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być na tyle istotne, aby mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw aby uznać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów określonych przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej uzasadnienie wyroku Sądu I instancji zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w tym przepisie. Sąd I instancji przedstawił w nim bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami administracji publicznej oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, zaś uzasadnienie prawne zaskarżonego wyroku zawiera rozważania Sądu co do zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz postępowania, w ramach którego decyzja ta została wydana. Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w sposób prawidłowy, wyczerpujący i przekonujący przedstawił przesłanki oddalenia skargi. W treści uzasadnienia zawarto treść żądania skarżącego, stan faktyczny i prawny sprawy, w sposób szczegółowy oceniono argumenty, które legły u podstaw zaskarżonego wyroku. Tak sporządzone uzasadnienie pozwala poznać przesłanki podjęcia rozstrzygnięcia oraz prześledzić tok rozumowania Sądu I instancji, umożliwia zatem przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Uzasadnienie kontrolowanego wyroku zawiera stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przedstawiono w nim argumenty uzasadniające rozstrzygnięcie, przez co możliwa jest kontrola prawidłowości tego orzeczenia, co z kolei prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji uczynił zadość obowiązkowi sporządzenia uzasadnienia w sposób uwzględniający powyżej wskazane wymogi.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej ocena projektu została dokonana niezgodnie ze wskazanymi w petitum skargi kasacyjnej kryteriami i w sposób sprzeczny z regulacjami wynikającymi z art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej w związku z 56 ust. 2 w związku z art. 37 ust. 1 w związku z art. 57 zdanie 2 ustawy wdrożeniowej.

W tym miejscu podkreślić należy, że zgodnie z przepisem art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej w wyniku rozpatrzenia skargi sąd może ją oddalić w przypadku jej nieuwzględnienia. Analiza treści uzasadnienia rozpoznawanej skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że strona wnosząca skargę kasacyjną nie wyjaśniła w tym uzasadnieniu, na czym polega naruszenie art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej, ujmowane w wymiarze procesowym, i jaki jest jego wpływ na rozstrzygnięcie. Z tego więc powodu tak sformułowany zarzut kasacyjny należało uznać za chybiony.

Odnosząc się do zarzutu wskazanego w pkt 1 a) petitum skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że jest niezasadny.

Zgodnie z art. 56 ust. 2 ustawy wdrożeniowej instytucja zarządzająca w terminie 21 dni od dnia otrzymania protestu weryfikuje wyniki dokonanej przez siebie oceny projektu w zakresie kryteriów i zarzutów, o których mowa w art. 54 ust. 2 pkt 4 i 5 i

1) dokonuje zmiany podjętego rozstrzygnięcia, co skutkuje odpowiednim skierowaniem projektu do właściwego etapu oceny albo umieszczeniem go na liście projektów wybranych do dofinansowania w wyniku przeprowadzenia procedury odwoławczej, informując o tym wnioskodawcę, albo

2) kieruje protest wraz otrzymaną od wnioskodawcy dokumentacją do właściwej instytucji, o której mowa w art. 55, załączając do niej stanowisko dotyczące braku podstaw do zmiany podjętego rozstrzygnięcia oraz informuje wnioskodawcę na piśmie o przekazaniu protestu.

Cytowany przepis zbudowany jest z więcej niż jednej jednostki redakcyjnej, stąd też dla prawidłowego sformułowania zarzutu jego naruszenia, jak wynika z jednolitego w tym zakresie orzecznictwa (por. wyroki z 7 września 2011 r., II GSK 834/10,LEX nr 965128, z 19 stycznia 2012 r., II GSK 1449/10, LEX nr 1109733), konieczne jest wskazanie konkretnej jednostki redakcyjnej (ustępu, punktu). Brak w tym zakresie uniemożliwia merytoryczną kontrolę ww. zarzutu.

Nie zasługuje również na uwzględnienie kolejny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 57 zdanie 2 ustawy wdrożeniowej. Dla oceny tego zarzutu należy w całości zacytować treść tego przepisu. Brzmi on: "Właściwa instytucja, o której mowa w art. 55, rozpatruje protest, weryfikując prawidłowość oceny projektu w zakresie kryteriów i zarzutów, o których mowa w art. 54 ust. 2 pkt 4 i 5, w terminie nie dłuższym niż 30 dni, licząc od daty jego otrzymania. W uzasadnionych przypadkach, w szczególności gdy w trakcie rozpatrywania protestu konieczne jest skorzystanie z pomocy ekspertów, termin rozpatrzenia protestu może być przedłużony, o czym właściwa instytucja informuje na piśmie wnioskodawcę. Termin rozpatrzenia protestu nie może przekroczyć łącznie 60 dni od daty jego otrzymania".

W przepisie tym ustawodawca określił, w jakim terminie ma zostać rozpatrzony protest, uznając jednocześnie, że termin może ulec przedłużeniu w uzasadnionych przypadkach, przykładowo wymieniając, że może to nastąpić, gdy konieczne jest skorzystanie z pomocy ekspertów. Niewątpliwie celem tego przepisu jest szybkie i sprawne załatwienie sprawy, co wynika z tego, ze procedura odwoławcza nie wstrzymuje zawierania umów z wnioskodawcami, których projekty zostały zakwalifikowane do dofinansowania (art. 65 ustawy wdrożeniowej). Tymczasem w ramach zarzutu naruszenia tego przepisu autor skargi kasacyjnej nie wnosi zastrzeżeń co do terminu rozpoznania protestu, lecz podnosi kwestię dotyczącą zaniechania powołania na etapie rozpoznania protestu "dodatkowego" eksperta, którego rola polegałaby na wyjaśnieniu rozbieżności w przyznaniu punktów przez ekspertów za kryterium "poziom innowacyjności". Tak skonstruowany zarzut naruszenia art. 57 zdanie 2 ustawy wdrożeniowej nie zasługuje na uwzględnienie.

Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, należy podnieść, że wynikająca z tego przepisu zasada przejrzystości, rzetelności i bezstronności wyboru projektów oraz równości traktowania wnioskodawców w dostępie do informacji o zasadach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania dotyczy każdego etapu konkursu, począwszy od momentu przygotowywania regulaminu konkursu i formularza aplikacyjnego, aż po zakończenie samego tego postępowania konkursowego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażany był już pogląd, zgodnie z którym zasady te mają charakter normatywny i stanowią gwarancję równego traktowania wszystkich potencjalnych beneficjentów pomocy unijnej, znajdując umocowanie w zasadzie równego dostępu do pomocy, wywodzącej się z traktatowej zasady równości. Zasada przejrzystości reguł oceny projektów wymieniona w art. 37 ust. 1 przywołanej ustawy ma charakter instrumentalny w relacji do zasady równości, formułując wobec właściwej instytucji przeprowadzającej wybór projektów do dofinansowania obowiązek jasnego, precyzyjnego i dostępnego dla wszystkich wnioskodawców (beneficjentów) określenia kryteriów kwalifikowania projektów. Przy tym, co wymaga szczególnego podkreślenia, wymogi stawiane wnioskującym o udzielenie wsparcia, jeżeli na podstawie oceny ich spełnienia miałoby to skutkować negatywnymi konsekwencjami, muszą być formułowane w sposób jednoznaczny, jasny i precyzyjny, a więc tak, aby nie pozostawiało to żadnych wątpliwości odnośnie do przyjmowanych w danym postępowaniu konkursowym kryteriów oceny projektów oraz oceny ich spełniania, które to kryteria oceny – co również należy podkreślić i uznać w tej mierze za oczywiste – powinny być znane wnioskodawcom i w odpowiedni sposób im notyfikowane (por. wyroki NSA z 17 sierpnia 2010 r., sygn. akt II GSK 856/10 oraz z 1 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 5141/16). Służy to gwarantowaniu pewności i stałości obowiązywania kryteriów oceny – a w konsekwencji wyboru – projektów do dofinansowania i eliminowaniu w tym zakresie jakichkolwiek domniemań stwarzających ryzyko zaistnienia pola dla jakiejkolwiek dowolności – gdy chodzi o stosowane kryteria oceny projektów – niweczącej przywołane powyżej zasady, a mianowicie zasady przejrzystości i rzetelności wyboru projektów oraz zasadę równego dostępu wnioskodawców do informacji o warunkach wyboru projektów.

Odnosząc się do zarzutu oznaczonego w pkt 1 b) petitum skargi kasacyjnej, należy stwierdzić, że autor skargi kasacyjnej nie wskazał, na czym miałoby polegać naruszenie każdej z tych zasad, a mianowicie naruszenie zasady przejrzystości, rzetelności i bezstronności wyboru projektów oraz równości traktowania wnioskodawców w dostępie do informacji o zasadach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Ponadto, skarżący kasacyjnie nie powiązał tego naruszenia z konkretnymi postanowieniami Regulaminu konkursu. W uzasadnieniu brak jest również jakiejkolwiek argumentacji na ten temat. Niewątpliwie prawidłowo sformułowany zarzut naruszenia art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej wymaga jednoznacznego wskazania zasad, które w ocenie autora skargi kasacyjnej zostały naruszone przez Sąd I instancji. Poza tym zauważyć należy, że autor skargi kasacyjnej nie wskazał prawidłowej formy naruszenia tego przepisu, mającego – co już wskazano wyżej – charakter materialny.

Analiza treści uzasadnienia skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że jej autor traktuje podniesione zarzuty jako formę polemiki z ustaleniami Sądu I instancji, zapominając o istocie toczącego się przez Naczelnym Sądem Administracyjnym postępowania.

Z tych względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona uzasadnionych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a. podlega oddaleniu.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.). Zasądzając na rzecz organu kwotę 240 zł, Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił, że pełnomocnik Zarządu, który występował również przed Sądem I instancji, sporządził w terminie określonym w art. 179 p.p.s.a. odpowiedź na skargę kasacyjną.