Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 1 marca 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak /spr./ sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 1 marca 2018 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Starosty Poznańskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 maja 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 91/17 w sprawie ze skargi A. P. na aneks Starosty Poznańskiego z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] do uproszczonego planu urządzenia lasu oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 5 maja 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w sprawie ze skargi A. P. (dalej również jako "skarżąca") na aneks Starosty Poznańskiego z dnia [...] sierpnia 2011 r. do uproszczonego planu urządzenia lasu, uchylił zaskarżony aneks.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej (dalej również jako PODGiK) w P. na wniosek A. D. z [...] czerwca 2011 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków zapisów w zakresie użytków dla działek położonych we wsi R., gmina M., stanowiących własność A. D.

Starosta Poznański w dniu [...] sierpnia 2011 r. w aneksie do uproszczonego planu urządzania lasu na podstawie art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2011 r. Nr 12, poz. 59 z późn. zm.; dalej "ustawa o lasach") zmienił zapis w uproszczonym planie urządzania lasu (dalej u.p.u.l.), sporządzonym dla lasów własności osób fizycznych, położonych w obrębie ewidencyjnym R., Gmina M., który obowiązywał na okres od 1 stycznia 2006 r. do 31 grudnia 2015 r. i został zatwierdzony przez Starostę Poznańskiego, dla działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...], które stanowią własność A. D., w ten sposób, że:

- wykreślił z u.p.ul. dla obrębu ewidencyjnego R., Gmina M., ze stron nr [...] i [...] wiersze z numerem rejestru ewidencyjnego gruntów [...], dotyczące działek: [...] o pow. 0,2800 ha (oddział 2 l), [...] o pow. 0,2547 ha (oddział 2 m).

A. P. pismem z dnia [...] października 2016 r. wezwała Starostę Poznańskiego do usunięcia naruszenia prawa i uchylenie aneksu do u.p.u.l. Zarzuciła, że wydanie wyżej opisanego aneksu do u.p.u.l. doprowadziło do zmiany użytku i klas bonitacyjnych działek z lasu na grunt orny i grunt orny zabudowany. Umożliwiło to właścicielom działki sąsiedniej uzyskanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Odpowiadając na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie aneksu do uproszczonego planu urządzenia lasu z dnia [...] sierpnia 2011 r., Starosta Poznański podał m.in., że zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o lasach, właściciele lasów są obowiązani do trwałego utrzymywania lasów i zapewnienia ciągłości ich użytkowania. Powyższy przepis ma zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do lasów w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy o lasach. W omawianym przypadku w wyniku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz analizy zgromadzonych dowodów stwierdzono, że na przedmiotowym obszarze nie było lasu i nie była prowadzona gospodarka leśna, a zatem obszar ten nie spełnia kryteriów lasu, określonych w ww. przepisie.

A. P. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na ww. aneks do uproszczonego planu urządzenia lasu. Zarzuciła naruszenie art. 3 pkt 1, art. 13 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 oraz ust. 2 i ust. 3 pkt 2, art. 20 ust. 2 ustawy o lasach, art. 20 ust. 3a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 1629 ze zm.), art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (j.t. Dz.U. z 2016 roku, poz. 353 ze zm.) w zw. z § 3 ust. 1 pkt 86 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 71), art. 23 ust. 1, art. 22 ustawy o lasach w zw. z § 7 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 12 listopada 2012 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu sporządzania planu urządzenia lasu, uproszczonego planu urządzenia lasu oraz inwentaryzacji stanu lasu (Dz.U. poz. 1302), art. 6, art. 7, art. 8 , art. 11, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, wskazując, że aneks nie stanowi decyzji w rozumieniu k.p.a. Poza tym podtrzymał argumentację z odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu orzekł, że skarga jest zasadna. Sąd uznał, że organ naruszył art. 23 ust. 1 ustawy o lasach, zgodnie z którym zmiana planu urządzenia lasu lub uproszczonego planu urządzenia lasu może być dokonana aneksem, z zastrzeżeniem ust. 2 i 4 oraz zachowaniem przepisów art. 22. Zdaniem Sądu organ, dokonując zmian aneksem, pominął procedurę określoną w art. 22 ustawy o lasach. Wywodząc, że organ pozostaje w błędnym przekonaniu, że procedura określona w art. 22 dotyczy tylko zatwierdzania uproszczonego planu urządzenia lasu, a nie zmian dokonywanych w formie aneksu, Sąd wskazał, że rozumowanie organu jest sprzeczne z treścią art. 23 ustawy o lasach, zgodnie z którym zmiany można dokonać z zachowaniem przepisów art. 22 ustawy o lasach. Oznacza to, że przy dokonywaniu zmian należy przeprowadzić tę samą procedurę, jak w przypadku samego zatwierdzania u.p.u.l. W ocenie Sądu skarżąca słusznie wskazywała, że mając na względzie racjonalność ustawodawcy trudno przyjąć za prawidłowy pogląd, który dopuszczałby zmianę u.p.u.l. bez uwzględnienia wymogów niezbędnych przy jego tworzeniu. Prowadziłoby to do obejścia prawa i niczym nieskrępowanej możliwości uszczuplania zasobów leśnych. Treść art. 23 ust. 1 ustawy o lasach sugeruje, że zamysł ustawodawcy był odmienny. Sąd uznał, że aneksy mające na celu zmianę u.p.u.l. powinny uwzględniać również wymóg sporządzenia bądź zmiany dokumentacji wymienionej w § 7 ww. rozporządzenia lub przynajmniej odnosić się do wpływu jaki zatwierdzenie aneksu wywrze na ową dokumentację, chociażby poprzez wskazanie, czy na skutek dokonanych zmian nie zaistnieje obowiązek zmiany całości bądź części u.p.u.l. Oczywisty jest bowiem fakt, że całkowite wykreślenie z u.p.u.l. dwóch działek ewidencyjnych, ujętych pierwotnie jako las, pociąga za sobą konieczność zmiany przynajmniej zestawienia powierzchni lasu. Organ wprowadzając zmiany aneksem powinien przeprowadzić procedurę zmian przewidzianą dla tworzenia u.p.u.l.

Sąd podkreślił również, że nie ma racji organ twierdząc, że skargę należało odrzucić. Aneks co prawda nie jest decyzją, jednak ma charakter innego aktu zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej p.p.s.a.).

Sąd uznał, że Starosta naruszył także art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewłaściwe uzasadnienie aneksu. Mimo, że aneks nie jest decyzją administracyjną, a innym aktem z zakresu administracji publicznej, to art. 107 k.p.a stosuje się odpowiednio. Organ w zbyt lakoniczny sposób uzasadnił konieczność dokonania zmiany u.p.u.l.

W związku z powyższymi naruszeniami Sąd uchylił zaskarżony aneks.

Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł Starosta Poznański, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia wyroku w całości i odrzucenia skargi, ewentualnie uchylenia wyroku w całości i oddalenia skargi, bądź uchylenia wyroku w całości i przekazania sprawy WSA w Poznaniu do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi z dnia 5 maja 2017 r. zarzucono naruszenie:

a) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 146 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a. poprzez uznanie, że skarżąca miała interes prawny do wniesienia skargi;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 146 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 52 § 3 p.p.s.a. poprzez uznanie, że skarżąca była uprawniona do wniesienia skargi;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a w zw. z art. 146 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uznanie, że przepis ten ma zastosowanie w procedurze zatwierdzania aneksu do uproszczonego planu urządzania lasu;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 146 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez niezwrócenie się do właściwego Nadleśnictwa o informacje dotyczące stanu zalesienia i przebiegu zagospodarowania gruntu celem wyjaśnienia wątpliwości dotyczących podstaw zatwierdzenia zaskarżonego aneksu;

5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 146 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez niezwrócenie się do Starosty Poznańskiego o dokumentację z oględzin będącą podstawą zatwierdzenia aneksu;

6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 146 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a, poprzez niezwrócenie się do Starosty Poznańskiego o stanowisko właściwego nadleśniczego, które jest wymagane dla zatwierdzenia aneksu;

b) przepisów prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

7. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a w zw. z art. 146 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 23 ust. 1 ustawy o lasach poprzez uznanie, że przepis ten przy zatwierdzaniu aneksu do uproszczonego planu urządzania lasu nakazuje stosowanie całej procedury stosowanej przy zatwierdzaniu uproszczonego planu urządzania lasu, w tym wskazanego w art. 25 pkt, 1 ustawy o lasach rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 12 listopada 2012 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu sporządzania planu urządzenia lasu, uproszczonego planu urządzenia lasu oraz inwentaryzacji stanu lasu;

8. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a w zw. z art. 146 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 22 ustawy o lasach, poprzez uznanie, że przepis ten odwołuje się do procedury zatwierdzania uproszczonych planów urządzaniu lasu określonych w art. 21 ustawy o lasach

9. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a w zw. z art. 146 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 21 ustawy o lasach, poprzez uznanie, że w przedmiotowej sprawie ma zastosowanie procedura określona w tym przepisie dla przeprowadzenia procedury zatwierdzenia aneksu do uproszczonego planu urządzania lasu.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła A. P., domagając się jej oddalenia i wnosząc o zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

W odniesieniu do zarzutów naruszenia przepisów postępowania zauważyć trzeba, że istota zarzutów 1 i 2 sprowadza się do tego, czy skarżąca w I instancji miała interes prawny i była uprawniona do wniesienia skargi, a zarzutów 4, 5 i 6 – czy Sąd I instancji miał obowiązek przeprowadzania dowodów wskazywanych przez organ skarżący kasacyjnie. Zarzut 3 – czy art. 107 § 3 p.p.s.a. miał zastosowanie w procedurze zatwierdzania aneksu do uproszczonego planu urządzania lasu.

A. P. jest właścicielką objętych przedmiotowym uproszczonym planem urządzenia lasu nieruchomości (m.in. działek [...] i [...]), sąsiadujących z działkami objętymi zaskarżonym aneksem do tego planu. Brak jest zatem podstaw do kwestionowania stanowiska, że skarżącej w I instancji, jako właścicielce nieruchomości objętej uproszczonym planem urządzenia lasu i właścicielce działek bezpośrednio sąsiadujących z działkami objętymi aneksem, przysługiwał status strony. W aktach administracyjnych brak jest uproszczonego planu urządzenia lasu, co sprawia, że przedwczesne byłoby jednoznaczne przesądzanie o prawach lub obowiązkach skarżącej w I instancji wynikających z treści tego uproszczonego planu, niemniej jednak skoro stosownie do art. 13 ust. 1 ustawy o lasach, właściciele lasów są obowiązani do trwałego utrzymywania lasów i zapewnienia ciągłości ich użytkowania, a w myśl art. 7 ust. 1 tej ustawy, trwale zrównoważoną gospodarkę leśną prowadzi się według planu urządzenia lasu lub uproszczonego planu urządzenia lasu, każda zmiana tego planu może wpływać na uprawnienia i obowiązki właściciela nieruchomości leśnej objętej zmienianym planem, nawet jeżeli zmiany dotyczą jedynie działek sąsiednich. Zmiana planu urządzenia lasu lub uproszczonego planu urządzenia lasu dotyczy więc interesu prawnego właściciela nieruchomości leśnej objętej zmienianym planem, a źródeł tego interesu należy poszukiwać w przepisach ustawy o lasach.

Z uwagi na powyższe zarzuty opisane w punktach 1 i 2 skargi kasacyjnej nie mogły zostać uwzględnione.

Nie jest też zasadny zarzut zawarty w pkt 3 skargi kasacyjnej. Fakt, że aneks do uproszczonego planu urządzenia lasu nie stanowi decyzji w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., nie sprawia, że art. 107 § 3 k.p.a. nie może być odpowiednio stosowany. Jest to bowiem akt z zakresu administracji publicznej.

Nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty opisane w punktach 4, 5 i 6 skargi kasacyjnej.

Jak trafnie podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego danej sprawy, lecz ocena, czy organy prawidłowo ustaliły ten stan i czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń. To zaś oznacza, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym nie może zmierzać do ponownego rozpatrzenia sprawy, w tym ustalania stanu faktycznego sprawy (por. np. wyrok NSA z 8 listopada 2017 r., II OSK 567/17 - LEX nr 2402088). Sąd administracyjny nie przeprowadza postępowania dowodowego zmierzającego do ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy. Sąd ten nie może prowadzić postępowania dowodowego i dokonywać ustaleń, celem merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Może to jedynie uczynić w granicach zakreślonych w art. 106 § 3 p.p.s.a., ale nawet wówczas celem tego postępowania nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy prawidłowo organy ustaliły stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie - czy prawidłowo zastosowały przepis prawa materialnego do poczynionych ustaleń (wyrok NSA z 19 września 2017 r., I FSK 136/16 - LEX nr 2393263). W myśl przepisu art. 106 § 3 p.p.s.a., sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przeprowadzenie uzupełniających dowodów jest prawem, a nie obowiązkiem sądu (por. np. wyroki NSA z 11 sierpnia 2017 r., II GSK 3252/15 - LEX nr 2378098; z 8 sierpnia 2017 r., II GSK 3433/15 - LEX nr 2361549). Sąd administracyjny kontroluje zgodność z prawem zaskarżonego aktu, a nie czyni ustaleń za organ. W niniejszej sprawie zatem obowiązkiem Sądu I instancji była ocena prawna zaskarżonego aneksu, a nie jego naprawianie czy uzupełnianie.

Istota zarzutów naruszenia prawa materialnego – opisanych w punktach 7, 8 i 9 skargi kasacyjnej – sprowadza się do tego, czy – skoro stosownie do art. 23 ust. 1 ustawy o lasach, zmiana planu urządzenia lasu lub uproszczonego planu urządzenia lasu może być dokonana aneksem, z zastrzeżeniem ust. 2 i 4 oraz zachowaniem przepisów art. 22 – to obowiązek zachowania tych przepisów oznacza konieczność przeprowadzenia całej procedury zmian przewidzianej dla tworzenia uproszczonego planu urządzenia lasu, w tym art. 21 ustawy o lasach i rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 12 listopada 2012 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu sporządzania planu urządzenia lasu, uproszczonego planu urządzenia lasu oraz inwentaryzacji stanu lasu.

Odnosząc się do tych zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego zgodzić się trzeba z Sądem I instancji, że skoro zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy o lasach, zmiana planu urządzenia lasu lub uproszczonego planu urządzenia lasu może być dokonana aneksem, z zastrzeżeniem ust. 2 i 4 oraz zachowaniem przepisów art. 22, to obowiązek zachowania przepisów art. 22 oznacza konieczność przeprowadzenia procedury zmian przewidzianej dla tworzenia uproszczonego planu urządzenia lasu. W przeciwnym bowiem razie – jak słusznie zauważył Sąd I instancji – mogłoby dojść do obejścia prawa poprzez dokonywanie zmiany uproszczonego planu urządzenia lasu w drodze aneksu (aneksów) bez zachowywania pełnej procedury wymaganej dla zmiany uproszczonego planu urządzenia lasu.

Powyższe zarzuty nie mają więc usprawiedliwionych podstaw.

W tym stanie rzeczy stwierdzić trzeba, że wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły w rozpatrywanej sprawie usprawiedliwionych podstaw.

Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Przedmiotowa skarga kasacyjna mogła zostać rozpoznana na posiedzeniu niejawnym wobec spełnienia przesłanek z art. 182 § 2 p.p.s.a.