Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) Protokolant Patrycja Kołtan-Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 12 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 16 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 1295/16 w sprawie ze skargi P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 16 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 1295/16 po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. K. (dalej: strona, skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie (dalej: Kolegium, SKO) z [...] sierpnia 2016r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, oddalił skargę.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Decyzją z [...] lipca 2015 r. nr [...] Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich w Koszalinie nałożył na P. K. karę pieniężną w wysokości 8.208 zł za zajęcie, bez wymaganego zezwolenia, pasa drogowego ulic, stanowiących drogi powiatowe: T. (dz. nr 1506/2 obr. 19), O. L. (dz. nr 28 obr. 18) i S. (dz. nr 353 obr. 21) w K., polegające na umieszczeniu reklam na przyczepie samochodowej.

Organ I instancji przedstawił sposób wyliczenia opłaty za zajęcie pasa drogowego przez reklamę (czterostronną) o wymiarach: [2 strony x (1,5 x 1,9)m + 2 strony x (3,3 x 1,9)m], łącznie 18,24 m2: na ul. T. przez 13 dni, tj. 27.04., 28.04; 29.04; 06.05; 12.05; 13.05; 16.05; 17.05; 18.05; 02.06; 03.06; 06.06; 07.06.2016 r. (2,50 zł x 13 dni = 592,80 zł); na ul. [...] przez 1 dzień, tj. 04.05.2016 r. (2,50 zł x 1 dzień = 45,60 zł); na ul. S. przez 4 dni, tj. 24.05; 25.05; 08.06; 09.06.2016 r. (2,50 zł x 4 dni = 182,40 zł), co łącznie wyniosło 8.208 zł (820,80 zł x 10).

Opłata została obliczona na podstawie § 1 pkt 3 poz. 3 kol. 4 Uchwały nr XXII/337/2012 Rady Miejskiej w Koszalinie z dnia 28 czerwca 2012 r., zmieniającej uchwałę w sprawie ustalenia wysokości stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg w granicach administracyjnych Miasta Koszalina.

Organ I instancji wyjaśnił, że [...] kwietnia 2016 r., podczas rutynowej kontroli pasa drogowego przy ul. T. pracownicy Zarządu Dróg Miejskich w Koszalinie ustalili, iż w pasie drogowym została umieszczona czterostronna reklama na przyczepie samochodowej o nr rejestracyjnym [...]. Reklama zawierała treści reklamowe, tj. 2 strony "[...]" oraz "[...]" wraz z adresem siedziby i telefonem. Podczas kolejnych kontroli pasa drogowego stwierdzano umieszczenie tej przyczepy w opisanych wyżej, różnych lokalizacjach. Wyniki oględzin w terenie utrwalano protokołem z kontroli pasa drogowego i dokumentacją fotograficzną.

Organ na podstawie danych z Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji ustalił, że właścicielem ww. przyczepy jest P.K. zam. w S. przy ul. [...].

Podczas kontroli pasa drogowego ul. S. przeprowadzonej [...] czerwca 2016 r. ustalono, że przyczepa wraz z reklamami została usunięta z pasa drogowego.

Strona, nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, odwołała się do SKO. Kolegium decyzją z [...] sierpnia 2016 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ II instancji podał, że kwestie związane z zajmowaniem pasa drogowego regulują przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, zwłaszcza jej art. 39 ust. 1, zabraniający dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego oraz art. 39 ust. 3 zawierający rygorystycznie sformułowany wyjątek od powyższej zasady, dopuszczający tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego.

Kolegium stwierdziło, że wymierzenie kary pieniężnej następuje po stwierdzeniu obiektywnych przesłanek wynikających z ww. przepisów, jak przede wszystkim okoliczności umieszczenia w pasie drogowym elementów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, czy też zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w innych celach, a także braku zezwolenia zarządcy drogi na to umieszczenie bądź zajęcie.

Zdaniem SKO istotne było ustalenie, czy skarżący - poprzez zaparkowanie opatrzonej napisami reklamowymi przyczepy, której jedyną funkcją było umieszczenie tablicy reklamowej o treści informującej o prowadzonej działalności gospodarczej - korzystał z drogi publicznej zgodnie z jej przeznaczeniem, czy umieścił w pasie drogowym pojazd opatrzony reklamami w celu wyłącznego przekazywania określonej informacji wizualnej użytkownikom drogi.

Kolegium wyjaśniło, że przestrzeń pasa drogowego jest zarezerwowana do prowadzenia ruchu i nie może być zajmowana w inny sposób, z pewnymi wyjątkami. Każde zajęcie pasa drogowego powoduje niedogodności w realizacji funkcji komunikacyjnych drogi publicznej. Zaistnienie stanu niezgodnego z przeznaczeniem pasa drogowego, niespowodowane przy tym zamiarem podniesienia jakości tej przestrzeni, jest co do zasady zakazane.

Kolegium wskazało, że granice pasa drogowego należy wyznaczać, kierując się dyrektywami płynącymi z definicji pasa drogowego ujętej w art. 4 pkt 1 i art. 34 u.d.p. oraz art. 4 pkt 2 u.d.p., definiującym jego element – drogę. Z kolei reklamę zdefiniowano w art. 4 pkt 23 u.d.p. Zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim reklamy wymaga uprzedniej zgody zarządcy drogi. Natomiast zajęcie bez zezwolenia stanowi podstawę do naliczenia i pobrania należnej kary pieniężnej.

W świetle powyższego SKO stwierdziło, że ustalony stan faktyczny uzasadniał konieczność uzyskania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym reklamy bez względu na formę jej umieszczenia. O jej umieszczeniu w pasie drogowym decyduje zlokalizowanie reklamy w przestrzeni nad wydzielonym nad drogą pasem terenu

w taki sposób, że reklama jest widoczna dla użytkowników drogi. Nie ma natomiast znaczenia metoda jej ekspozycji. Za powierzchnię reklamy należy uznać całą powierzchnię, którą faktycznie zajmuje informacja wizualna (werbalna, graficzna), umieszczona na jakiejkolwiek konstrukcji usytuowanej w pasie drogowym,

a jednocześnie w polu widzenia użytkowników drogi. Jeżeli treści reklamowe, nawet tożsame, umieszczone zostały po obu lub po wielu stronach takiej konstrukcji,

o wysokości opłaty powinna decydować łączna powierzchnia, którą informacja ta w sumie zajmuje. Kara powinna obejmować okres do chwili stwierdzenia braku podstaw do uznania, że pas drogowy został zajęty. Nałożenie tej sankcji wymaga więc ustalenia, czy pas drogowy był zajmowany, na jakiej powierzchni i jak długo (ile dni) trwało to zajęcie. Natomiast powód zajęcia pasa drogowego i okoliczności, w jakich to nastąpiło, jest w zasadzie obojętny, tak samo jak subiektywne przekonanie podmiotu podlegającego karze o prawidłowości swoich działań. Odpowiedzialność administracyjna zajmującego pas nie została uzależniona od udowodnienia winy w popełnieniu jednego z deliktów. W postępowaniu o nałożenie kary pieniężnej należy ustalić czy: 1) nastąpiło bezprawne, tzn. bez wymaganej zgody, 2) zajęcie, 3) pasa drogowego. Są to wyłączne przesłanki ustalenia omawianej odpowiedzialności.

Kolegium zaakceptowało ustalenia, że w dniach od [...] kwietnia do [...] czerwca 2016 r., w pasach drogowych ulic: [...] [...] i [...] w K. stwierdzono umieszczenie czterostronnej reklamy na przyczepie samochodowej w miejscach, które stanowiły parking. Na przyczepie znajdował się nośnik informacji wizualnej, który był dostępny dla użytkowników drogi, a więc stanowił reklamę według art. 4 pkt 23 u.d.p. Na przyczepie zostały zawarte treści w określonej formie, zawierające informację dla potencjalnych użytkowników drogi, w tym numer telefonu, co bez wątpienia, zdaniem organu II instancji, stanowiło reklamę. Pojazd (przyczepa) był tylko konstrukcją wzmacniającą całą reklamę. Reklamy były ustawione przy drogach o dużym natężeniu ruchu, dlatego ich celem było informowanie użytkowników drogi (w ruchu drogowym i pieszym) i zachęcanie do korzystania z ofert reklamowych. Przyczepa, na której znajdowała się reklama, na czas postoju była unieruchamiana zamontowaną na kole blokadą. Przyczepa nie służyła więc do przewozu rzeczy, ale jako tablica reklamowa umieszczona w polu widzenia użytkownika drogi. Ponadto powierzchnie reklamowe nie zmieniały się; całkowita powierzchni reklam wynosiła 18,24 m². Właściciel reklamy P. K. prowadzi prywatne przedsiębiorstwo (firma A.) w branży komputery, kasy fiskalne, itp przy ul. M. [...] w K., pod adresem, który widnieje na reklamie.

Kolegium nie dało wiary twierdzeniom strony, że przyczepa reklamująca w okresach wskazanych w decyzji na trzech ulicach Koszalina m.in. kasy fiskalne ze wskazaniem adresu firmy sprzedającej i numer telefonu oraz zabiegi ochronne dla stóp z podaniem numeru kontaktowego, jak masaże manicure, kinesiotaping, zakup wkładek do obuwia itp., służyła wyłącznie do przewozu bagażu. Przyczepa bez pojazdu ją ciągnącego pozostawała na wybranych przez stronę miejscach parkowania w różnych rejonach miasta (zabezpieczona blokadami na koło), w określonych okresach czasu. Zamieszczenie na plandece przyczepy, nieprzemieszczającej się przez pewien okres, informacji o możliwości kupna kas fiskalnych czy pielęgnacji stóp, wyczerpało definicję reklamy z art. 4 pkt 23 u.d.p. Zdaniem SKO, sam pojazd samochodowy bez takiej plandeki nie stanowiłby jeszcze obiektu reklamowego, lecz ten sam pojazd z plandeką o znacznych rozmiarach, zawierającą wyżej podane treści rozmieszczone na wszystkich częściach plandeki, takim obiektem się stał.

W realiach sprawy nie budziło wątpliwości, że głównym celem zaparkowania przyczepy z plandeką z reklamami na jej czterech stronach, w tak ruchliwych punktach miasta, dodatkowo w miejscu innym niż adres firmy A. oferującej sprzedaż i serwis kas fiskalnych (ul. [...] w K.) oraz miejsce zamieszkania właściciela pojazdu (S. ul. [...]), było poinformowanie przechodniów i ewentualne zachęcenie do zakupu kasy fiskalnej czy skorzystanie z usług ochrony stóp. Takie działanie przy wykorzystaniu przedmiotowej plandeki, wypełniało pojęcie reklamy w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Skoro sporna przyczepa samochodowa była zaparkowana przez dłuższy czas w tym samym miejscu i nie była używana, co wykazało postępowanie dowodowe, mogła więc być uznana za reklamę w rozumieniu ustawy o drogach publicznych.

Odnosząc się do wniosku strony o wstrzymanie decyzji Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z przepisem art. 130 § 2 i 3 k.p.a. wniesienie odwołania w terminie nie wstrzymuje wykonania decyzji, gdy został jej nadany rygor natychmiastowej wykonalności oraz gdy podlega ona natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy. Decyzji organu I instancji nie nadano rygoru natychmiastowej wykonalności ani decyzja ta nie podlegała natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy, dlatego też wniosek strony był bezpodstawny, gdyż zaskarżona decyzja do czasu jej wydania przez Kolegium nie podlegała wykonaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, oddalił skargę strony na mocy art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.").

Sąd powołał się na przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440; dalej: "u.d.p.") stanowiące, że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg (w tym umieszczenie reklamy) wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej (art. 40 ust. 1, 2 i 3 u.d.p.), za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę wyliczaną według art. 40 ust. 4-6 u.d.p., chyba że zajęcie następuje bez zezwolenia lub niezgodnie z zezwoleniem, to zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej, zgodnie z ust. 4-6a u.d.p. (art. 40 ust. 12 u.d.p.).

Zdaniem WSA ustalony stan faktyczny sprawy był prosty i nie budził kontrowersji. Skarżący nie kwestionował, że należąca do niego przyczepa z plandeką, zawierającą reklamy działalności gospodarczej skarżącego pod nazwą A. oraz nie należącej do niego firmy [...] ([...]), była usytuowana na znajdujących się w pasie drogowym parkingach, w terminach, wskazanych w zaskarżonej decyzji.

Spór sprowadzał się do rozstrzygnięcia, czy przyczepa strony, opatrzona reklamami na plandece, usytuowana bez ciągnącego ją pojazdu na parkingach miasta K. przy ul. [...], [...] oraz [...], znajdujących się w pasie drogowym, wymagała zezwolenia zarządcy drogi ze względu na umieszczenie w pasie drogowym reklamy.

Sąd I instancji zaakceptował ustalenia, że przyczepa, która stanowiła jednocześnie nośnik reklam, służyła do wykonywania działalności gospodarczej skarżącego, zwłaszcza że na rozprawie w dniu 16 lutego 2017 r. skarżący sprecyzował, że tą przyczepą wozi towar ze S. do K., a gdy nie jest mu potrzebna, odstawia ją na parkingi na obrzeżach miasta. Przyczepa bywała zaparkowana w pasie drogowym najdłużej bez przerwy przez trzy dni (dwukrotnie) i pięciokrotnie przez dwa dni. Przyczepa z reklamami była usytuowana w pasie drogowym ulic o dużym natężeniu ruchu, zabezpieczona blokadą koła oraz urządzeniem zapobiegającym jej przemieszczaniu.

Skarżący zaś nie przedłożył żadnego dowodu, potwierdzającego, aby w pobliżu lokalizacji przyczepy przy ul [...], [...] czy [...] wykonywał swoją działalność.

Sąd I instancji, kierując się definicją reklamy zawartą w art. 4 pkt 23 u.d.p., nakazem uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na umieszczenie reklamy w pasie drogowym, zawartym w art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p., a z drugiej strony okolicznością, że przyczepa, której dotyczy sprawa również jest pojazdem w rozumieniu art. 2 pkt 50 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym, rozważał, czy zaparkowanie przyczepy, która jakkolwiek opatrzona jest napisami i znakami graficznymi o charakterze reklamowym, jednakże nie została konstrukcyjnie przeznaczona wyłącznie do tego celu, winno być uznane za zgodne z przeznaczeniem korzystanie z drogi publicznej, o jakim mowa w art. 1 u.d.p., czy też jest to reklama w rozumieniu art.4 pkt 23 u.d.p.

Sąd zauważył, że przyczepa nie posiadała żadnych specjalnych elementów konstrukcyjnych ani też zamocowań, które miałyby służyć zamontowaniu nośnika informacji wizualnej. Temu celowi służyła plandeka, będąca standardowym wyposażeniem przyczepy służącej do przewozu towarów. Jednakże reklama dotyczyła działalności własnej i cudzej. Przyczepę ustawiano w znacznej odległości od siedziby przedsiębiorstwa skarżącego, w pasie drogowym i w miejscach o dużym natężeniu ruchu, parkowanie było długotrwałe (nawet kilkudniowe). Nakazywało to traktować przyczepę jako nośnik reklamy wraz z reklamą.

Sąd nie podzielił twierdzenia strony, że każdy pojazd, który ze swej natury służy do celów transportowych, a jest oznaczony informacjami o charakterze reklamowym i zaparkowany został w pasie drogowym drogi publicznej bez zezwolenia zarządcy drogi, może być w nim umieszczony legalnie, bez naruszenia przepisu art. 40 ust. 1 u.d.p.

Sąd zwrócił uwagę, że każdy przypadek parkowania pojazdu opatrzonego reklamami w pasie drogowym, należy rozpatrywać indywidualnie.

W sprawie istotna była okoliczność, w którym momencie pojazd wyposażony w napisy reklamowe przestaje być przyczepą towarową i staje się nośnikiem reklam.

W realiach sprawy okoliczności, że reklama dotyczyła działalności własnej i cudzej, przyczepę ustawiono w znacznej odległości od siedziby przedsiębiorstwa należącego do skarżącego, natomiast miejsca w których przyczepa z reklamami była ustawiona cechuje duże natężenie ruchu oraz czas, w jakim przyczepa była ustawiona w tym miejscu, pozwalały na uznanie, że spełnione zostały przesłanki z art. 4 pkt 23 u.d.p. i przyczepa stanowiła nośnik reklamy wraz z reklamą w rozumieniu tego przepisu.

Sąd wyjaśnił, że należy odróżnić krótkotrwałe parkowanie w pasie drogowym pojazdu opatrzonego niewielką ilością napisów czy reklam (rozładunek, odpoczynek kierowcy, załatwianie spraw związanych z przewozem) od długotrwałego parkowania przyczepki opatrzonej reklamami w pasie drogowym ulic znajdujących się w dużej odległości od siedziby firmy. Nie kwestionował, że przyczepa nie może w ogóle parkować na parkingu w pasie drogowym albowiem zakaz bądź ograniczenie czasowe takiego parkowania może wynikać tylko z odpowiednio ustawionych znaków drogowych. Umieszczając jednak na parkingu przyczepę opatrzoną reklamami, jej właściciel winien mieć na uwadze, tak jak to winno mieć miejsce w sprawie, że przyczepa pozostawiona przez dłuższy czas w pasie drogowym, bez związku z prowadzoną działalnością gospodarczą, staje się nośnikiem reklamy, a zatem jej umieszczenie wymaga zezwolenia właściwego organu. Skoro skarżący takiego zezwolenia nie posiadał, nałożenie kary okazało się uzasadnione.

Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem Sądu I instancji i wystąpił ze skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżył orzeczenie w całości. Zarzucił wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 40 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 4 pkt 23 u.d.p. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i przyjęcie, że przyczepa samochodowa, stanowiąca własność skarżącego była pozostawiona w Koszalinie, w pasach drogowych dróg publicznych w miejscach przeznaczonych do parkowania pojazdów w celach reklamowych.

Skarżący kasacyjnie wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną SKO wnosiło o jej oddalenie i obciążenie skarżącego kosztami postępowania. Odpowiedź na skargę kasacyjną podpisał członek Kolegium – Przewodniczący składu orzekającego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpią - jak w tej sprawie - przesłanki nieważności postępowania, wyszczególnione w art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a., to Naczelny Sąd Administracyjny, kontrolując zaskarżony wyrok, zobowiązany jest ograniczyć się do zbadania, czy orzeczenie to uchybia przepisom wskazanym w skardze kasacyjnej w ramach podstaw z art. 174 p.p.s.a. Stosownie do ostatniego z powołanych przepisów skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zwrócenia uwagi wymaga też, że zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 p.p.s.a.) przepisów, które zdaniem strony naruszył Sąd I instancji, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, itd. oraz oznaczeniem aktu prawnego, w którym są zawarte, a także wyjaśnienie na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. postanowienie NSA z 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; postanowienie NSA z 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; postanowienie NSA z 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04; a także wyrok NSA z 25 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 705/12 oraz wyrok NSA z 21 listopada 2014 r., sygn. akt II FSK 2602/14, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo wskazywać do jakiego, zdaniem skarżącego, naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym dodatkowo wykazywać, iż to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna jest więc środkiem odwoławczym wysoce sformalizowanym. Granice skargi są wyznaczone przez podstawy i wnioski. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/2004, OSP 2005/3, poz. 36). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego (ad meritum) w jego całokształcie. Sąd kasacyjny nie może doprecyzowywać podstaw kasacyjnych ani domyślać się intencji strony co do zamiaru postawienia konkretnych zarzutów.

Z drugiej zaś strony sąd II instancji ma obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1). Przy tym na sądzie kasacyjnym spoczywa obowiązek przeanalizowania zarzutów skargi kasacyjnej i ich uzasadnienia. Wady skargi kasacyjnej dotyczące sytuowania naruszonych przepisów same przez się nie stanowią podstawy uznania zarzutów za niezasadne (por. wyroki NSA z dnia 21 marca 2007 r., sygn. akt II GSK 938/06, z dnia 18 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 1209/11, opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odnosząc powyższe do jedynego sformułowanego w skardze kasacyjnej zarzutu, należało uznać go niezasadny. Podnoszono w nim naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. w zw. z art. 4 pkt 23 u.d.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. Z analizy zarzutu i uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że skarżący zaprzeczał, aby wyłącznie w celach reklamowych pozostawiał przyczepę z plandeką w miejscach przeznaczonych do parkowania w obrębie pasów drogowych na terenie K.

Argumentację skarżącego należy odnieść do treści art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p., w myśl którego wymaga zezwolenia zajęcie pasa drogowego na umieszczenie w nim reklam czyli posadowionych w polu widzenia użytkownika drogi tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199, 443 i 774), a także każdego innego nośnika informacji wizualnej, wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, niebędącego: znakiem drogowym, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137, z późn. zm., dalej: p.r.d.), ustawionym przez gminę znakiem informującym o obiektach zlokalizowanych przy drodze, w tym obiektach użyteczności publicznej, znakiem informującym o formie ochrony zabytków lub tablicą informacyjną o nazwie formy ochrony przyrody w rozumieniu art. 115 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r. poz. 627, z późn. zm.).

Z drugiej strony, przepis ten, jak i inne przepisy u.d.p., szczególnie jej art. 1 (Drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych) nie wyłączają - co do zasady - możliwości wykorzystywania pasa drogowego do parkowania pojazdów. Dlatego należy odróżnić zaparkowanie pojazdu, na którym znajduje się reklama, od zajęcia pasa drogowego przez umieszczenie w pasie drogowym reklamy. Nie każde zaparkowanie pojazdu, mimo że znajdują się na nim reklamy, wymaga uprzedniego uzyskania zezwolenia zarządcy drogi. Nie można bowiem zaaprobować takiego rozumienia art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p., że każde zaparkowanie pojazdu - nawet jeśli znajdują się na nim reklamy - stanowi umieszczenie reklamy w pasie drogowym, wymagające każdorazowo zgody zarządcy drogi.

W tym stanie rzeczy należy uznać, że w istocie zwrot "umieszczenie w pasie drogowym reklamy" jest niezdefiniowany i nieostry. Umieszczenie takich zwrotów w treści przepisu ma na celu, aby miał on zakres możliwy do wypełnienia tylko ad casum. Subsumcja należy do sfery stosowania prawa, ukonkretnienia znaczenia przepisu przez uwzględnienie stanu faktycznego, nie zaś odczytywanie znaczenia tekstu in abstracto. W przypadku unormowań zawierających takie zwroty dekodowanie "normy jednostkowego zastosowania", odnoszącej się do konkretnego stanu faktycznego oznacza stosowanie prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1989/12, opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odpowiedź na pytanie, czy umieszczenie w pasie drogowym (na znajdującym się także w pasie drogowym parkingu) pojazdu (którym również jest przyczepa i przyczepa lekka w myśl art. 2 pkt 50, 51 p.r.d.), na którym umieszczono reklamę stanowi "umieszczenie w pasie drogowym reklamy" w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p., wymaga uwzględnienia konkretnych okoliczności sprawy. Jednocześnie nie można aprobować ewidentnych prób obchodzenia przepisów prawa, w tym przepisów dotyczących zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia. Każdy przypadek, w którym w granicach pasa drogowego parkują pojazdy (przyczepy) z umieszczonymi na nich reklamami, musi być rozpatrywany indywidualnie (por. powołany wyrok NSA).

W rozpoznawanej sprawie, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej do WSA decyzji, stwierdzenie, że doszło do zajęcia pasa drogowego w rozumieniu art. 40 ust. 2 u.d.p. oparto na ustaleniach dokonanych w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, jak: protokoły kontroli sporządzone przez pracowników zarządcy drogi wraz z dokumentacją zdjęciową, mapy miejsc, w których parkowała przyczepa skarżącego, informacji z Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców oraz oświadczeń strony. Nie było kwestionowane, że przeznaczeniem przyczepy jest przewóz bagażu, nie służyła ona wyłącznie jako nośnik służący ekspozycji informacji, gdyż nie była to tzw. przyczepa banerowa. Jednakże plandeka, stanowiąca standardowe wyposażenie przyczepy lekkiej (której dopuszczalna masa całkowita nie przekracza 750 kg) zawierała informacje dotyczące działalności skarżącego i drugiego podmiotu (nazwa firmy, jej adres, dane kontaktowe, przedmiot działalności łącznie z oprawą graficzną), przedstawione wyraźnie na całej powierzchni poszczególnych stron plandeki. W tej sytuacji organy i Sąd I instancji prawidłowo przyjęły, że mają te dane charakter reklamowy. Z kolei przyczepa była stawiana na parkingu w bezpośrednim sąsiedztwie drogi – ulicy o dużym natężeniu ruchu, w taki sposób, aby była zauważona przez uczestników ruchu i do tego w znacznej odległości od zakładu skarżącego. Przeczyło to twierdzeniu skarżącego, że wykorzystywał przyczepę wyłącznie do przewozu materiałów niezbędnych do wykonywania działalności. Przyczepa stała nawet do trzech dni w jednym miejscu, bez pojazdu ciągnącego, z zablokowanym kołem, aby się nie przemieszczała, w znacznej odległości od firmy skarżącego, nie wspominając o miejscu zamieszkania, które skarżący ma w Słupsku. Takie umieszczanie przyczepy wykluczało możliwość wyłącznego wykorzystywania jej do przewozu materiałów i świadczyło o przeznaczeniu jej dla celów reklamowych, właśnie w ciągu dnia, kiedy jest największe natężenie ruchu i dobra widoczność, jak wynikało z dokumentacji fotograficznej. Opisane sytuowanie przyczepy (zawierającej treści reklamujące działalność gospodarczą skarżącego i innej firmy) w pasie drogowym zostało prawidłowo zakwalifikowane przez organy oraz zaaprobowane przez WSA, jako zajmowanie pasa drogowego w celu umieszczenia reklamy w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 4 pkt 23 u.d.p. Skarżący tych ustaleń i wniosków nie podważył skutecznie (por. także wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 31 maja 2019r. sygn. akt II GSK 1548/17; z 29 stycznia 2019 r. sygn. akt II GSK 5022/16, opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wobec powyższego, skoro skarga kasacyjna nie zawierała uzasadnionych podstaw, na mocy art. 184 p.p.s.a. należało ją oddalić.