Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 20 lutego 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia NSA Leszek Kamiński /spr./ sędzia del. WSA Małgorzata Miron Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 2280/12 w sprawie ze skargi P. H. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia na broń palną do celów sportowych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od P. H. na rzecz Komendanta Głównego Policji kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie sygn. akt II SA/Wa 2280/12 oddalił skargę P. H. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2012 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Śląskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia na broń palną do celów sportowych.

W motywach wyroku Sąd powołał się na następujący stan sprawy.

Wnioskiem z dnia 29 lutego 2012 r. P. H. zwrócił się do organu Policji o wydanie pozwolenia na posiadanie broni palnej sportowej do celów sportowych w ilości 10 sztuk, podnosząc, że czynnie uprawia sport strzelecki, jest członkiem Klubu "[...]" w B. oraz Instruktorem Strzelectwa Sportowego, a także spełnia ustawowe wymogi.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. Śląski Komendant Wojewódzki Policji na podstawie art. 10 ust. 1 i 3 pkt 3 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 576), zw. dalej ustawą o broni i amunicji, odmówił P. H. wydania pozwolenia na posiadanie broni palnej sportowej do celów sportowych w ilości 10 szt.

Na skutek odwołania od powyższej decyzji przez P. H., decyzją z dnia [...] października 2012 r. Komendant Główny Policji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 268a k.p.a. oraz art. 10 ust. 1 ustawy o obroni utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem organu odwoławczego, strona w przeszłości posiadała pozwolenie na broń palną myśliwską, ale pozwolenie to zostało cofnięte z uwagi na fakt popełnienia występku z art. 148 § 4 k.k. (zabicie człowieka w warunkach wzburzenia usprawiedliwionego okolicznościami). W świetle zebranego materiału dowodowego strona stanowi zagrożenie, o którym mowa w art. 10 ust. 1 ww. ustawy i nie powinna dysponować bronią prywatną, pomimo wykazanego zaangażowania w sport strzelecki oraz otrzymanych odznaczeń, z uwagi na uzasadniony dotychczasowym postępowaniem brak gwarancji bezpiecznego i ostrożnego, z zachowaniem stosownych zasad, używania broni. Jak podkreślił organ, w przypadku strony należy przyznać pierwszeństwo interesowi społecznemu.

Skargę na powyższą decyzję złożył P. H., wnosząc o jej uchylenie i zarzucając jej naruszenie ustawy o broni i amunicji oraz to, że jest krzywdząca, bowiem uniemożliwia mu wykonywanie strzelectwa sportowego oraz zawodu instruktora strzelectwa sportowego. Zdaniem skarżącego, do wniosku dołączył wszystkie wymagane dokumenty, jest osobą niekaraną i nie toczy się przeciwko niemu postępowanie sądowe. Ponadto wskazał, iż w toku postępowania organ ustalił, że nie figuruje w Krajowym Rejestrze Karnym, w miejscu zamieszkania posiada pozytywną opinię, skierowanie zaś przez organ na dodatkowe badania potwierdziło, że brak jest przeciwwskazań zdrowotnych oraz psychologicznych do dysponowania bronią. Obecnie nie ma styczności z chuliganami, nie pije alkoholu i nie odczuwa jakichkolwiek zagrożenia w swoim środowisku, a broń sportowa jest przechowywana w magazynie broni. Z tego względu, w ocenie skarżącego, zdarzenie z 1997 r. nie może się powtórzyć.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż organ w sposób poprawny ustalił, że stronie nie może być udzielone pozwolenie na posiadanie broni. Wskazując na materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji (art. 10 ust. 1 ustawy o broni i amunicji) oraz uwzględniając to, że posiadanie broni nie należy do konstytucyjnych praw i wolności, lecz jest ściśle reglamentowane. Sąd przyjął wykładnię zawężającą, a nie rozszerzającą tego przepisu. Odwołując się do poglądów orzecznictwa, podkreślił, że posiadanie i używanie broni i amunicji stanowi tradycyjnie sferę daleko idącej reglamentacji administracyjnoprawnej. Oznacza to, że dostęp jednostki do broni poddany jest istotnym ograniczeniom, co wynika zarówno z monopolu państwa na stosowanie środków przemocy, jak i potrzeby zapewnienia bezpieczeństwa i porządku publicznego.

W ocenie Sądu, dokonana przez organ wykładnia art. 10 ust. 1 ustawy o broni i amunicji jest prawidłowa, a jej uzasadnienie wyczerpujące i trafnie oddające istotę problemu prawnego, występującego w sprawie. Sąd przytoczył przy tym pogląd z postanowienia 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 maja 2010 r. (sygn. akt II OPS 6/09, publ. ONSAiWSA 2010/5/84), zgodnie z którym wskazanie przez ustawodawcę w art. 10 ust. 1 ustawy o broni i amunicji, iż okoliczności wydania pozwolenia na broń muszą być uzasadnione, przy jednoczesnym wymienieniu w ustępie 3 celów wydania takiej decyzji, co nie stwarza podstawy do traktowania "celów" za "usprawiedliwioną okoliczność".

Za nietrafioną uznał Sąd pierwszej instancji argumentację, że spełnienie przez niego kryteriów formalnych (niekaralność, pozytywna opinia w miejscu zamieszkania, pozytywna opinia psychologiczna) do uzyskania pozwolenia na broń palną do celów sportowych oznacza jego prawo do uzyskania pozwolenia na posiadanie tej broni. Nawet bowiem brak przesłanek negatywnych do wydania pozwolenia na broń nie nakłada na organ obowiązku wydania takiego pozwolenia. Jak stwierdzono w judykaturze, sam brak przesłanek negatywnych nie wystarcza do wydania pozwolenia na broń palną, bowiem jego uzyskanie jest uzależnione od wystąpienia po stronie wnioskującego okoliczności faktycznych, które przekonają organ, że wydanie pozwolenia jest uzasadnione. Organy Policji nie mogą przy wydawaniu pozwoleń na broń kierować się uznaniem administracyjnym, jednak mają prawo i obowiązek oceny całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.) przy ustalaniu, czy sytuacja faktyczna ubiegającego się o pozwolenie uzasadnia jego wydanie. Osoby starające się o pozwolenie na broń powinny charakteryzować się nienaganną postawą – ocenie organu podlega całe dotychczasowe życie wnioskodawcy. Fakt, że skarżący posługując się bronią myśliwską pozbawił życia dwie osoby, a Sąd (karny), uznając, iż działał pod wpływem strachu i wzburzenia oraz przekraczając granice obrony koniecznej, odstąpił od wymierzenia kary, pozwala zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na przyjęcie, iż nie daje on rękojmi, że w przyszłości nie użyje broni w celu sprzecznym z interesem społecznym, stanowiąc zagrożenie porządku lub bezpieczeństwa publicznego, chociaż nie została wymierzona mu kara (stąd w świetle prawa jest osobą niekaraną). Zdaniem Sądu pierwszej instancji organy muszą brać pod uwagę nie tylko subiektywnie pojmowany interes konkretnego obywatela, ale także mieć na względzie interes bezpieczeństwa i porządku publicznego. Ten wzgląd dyktuje konieczność ścisłej reglamentacji pozwoleń na broń, zwłaszcza broń palną, której użycie w każdym przypadku zagraża zdrowiu lub życiu innych osób.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zw. dalej p.p.s.a., oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył P. H., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie niżej wymienionych przepisów przez oddalenie skargi, podczas gdy obowiązkiem Sądu było stwierdzenie naruszenia wskazanych niżej przepisów, tj.

1. art. 1 i 3 § 2 Prawo o ustroju sądów administracyjnych, zw. dalej p.u.s.a., oraz art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy o broni i amunicji, poprzez niewydanie pozwolenia na broń palną dla celów sportowych, pomimo tego, że wnioskodawca nie stanowi zagrożenia dla samego siebie, porządku lub bezpieczeństwa publicznego w rozumieniu art. 15 ust. 1 pkt 6 lit. b ustawy o broni i amunicji;

2. naruszenie art. 1 i 3 § 2 p.u.s.a. oraz art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy o broni i amunicji przez ich właściwą interpretację i uznanie, że ustawowa definicja osoby stanowiącej zagrożenie dla siebie, porządku lub bezpieczeństwa publicznego jest określona w ustawie w sposób wyczerpujący, a organ policji, badając spełnianie przez stronę postępowania ważnej przyczyny posiadania broni dla celów sportowych nie jest uprawniony do badania innych przesłanek niż określone w art. 15 ust. 1 pkt 6 lit. b ustawy o broni i amunicji;

3. naruszenie art. 1 i 3 § 2 p.u.s.a. oraz art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 10 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 3 pkt 3 i w zw. art. 15 ust. 1 pkt od 1 do 5 ustawy o broni i amunicji przez ich błędną interpretację prowadzącą do wniosku, iż wnioskodawca nie spełnił kryteriów uzasadniających wydanie pozwolenia na broń palną dla celów sportowych;

4. naruszenie art. 1 i 3 § 2 p.u.s.a. oraz art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a, w zw. z art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a. przez uznanie, że wnioskodawca stanowi zagrożenie dla siebie, porządku lub bezpieczeństwa publicznego określone w art. 15 ust. 1 pkt 6 lit. b ustawy o broni i amunicji;

5. naruszenie art. 1 i 3 § 2 p.u.s.a oraz art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. art. 7 k.p.a. przez jego niezastosowanie i przedłożenie interesu społecznego ponad brzmienie przepisów prawa materialnego, a w szczególności ponad art. 10 ust. 3 pkt 3 ustawy o broni i amunicji, w sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na broń posiada charakter decyzji związanej;

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu kasacji jej autor wskazywał, że wadliwość wyroku wynika głównie z odrzucenia przez Sąd pierwszej instancji literalnego rozumienia przepisów i wykładni językowej, a przejścia od razu do dyrektywy wykładni zawężającej art. 10 ust. 1 ustawy o broni i amunicji. Tymczasem w przepisie tym ustawodawca jasno i jednoznacznie zaprezentował kryteria reglamentacji uprawnienia, jakim jest otrzymanie pozwolenia na broń dla celów sportowych. Poza tym ustawodawca wprowadził szeroko rozumianą liberalizację przepisów, eliminując uznaniowość organów w tym zakresie. Jeżeli wnioskodawca spełnia ustawowe kryteria wydania pozwolenia na broń, to interes społeczny ma w tym zakresie znaczenie drugoplanowe.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył Komendant Główny Policji, wnosząc o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zdaniem organu odwoławczego sformułowane w kasacji zarzuty są chybione.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W tej sprawie przesłanki te nie wystąpiły.

Podstawą prawną wydania pozwolenia na broń jest art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji stanowiący, iż właściwy organ Policji wydaje pozwolenie na broń, jeżeli wnioskodawca nie stanowi zagrożenia dla samego siebie, porządku lub bezpieczeństwa publicznego oraz przedstawi ważną przyczynę posiadania broni. W przepisie tym wskazano zatem warunki, które musi spełniać wnioskodawca, aby otrzymać pozwolenie na broń.

Chociaż wydaje się, że spór w rozpatrywanej sprawie dotyczy interpretacji art. 10 ustawy o broni i amunicji , to jak zauważono to już w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2012 r., w innej sprawie, sygn. akt II OSK 2294/10, problem dotyczy także znaczenie donioślejszej na gruncie prawa administracyjnego kwestii pewnego luzu decyzyjnego w postępowaniu prowadzonym z wniosku osoby zainteresowanej uzyskaniem uprawnienia w postaci pozwolenia na broń. Nie chodzi jednakże w tym przypadku o luz decyzyjny utożsamiany z tzw. swobodnym uznaniem, a więc o przyznanie organowi stosującemu prawo swobody co do wyboru konsekwencji, niemniej jednak ponieważ zakres swobody, jaką posiada organ Policji w zakresie oceny przesłanek, które usprawiedliwiają wydanie pozwolenia, został przez ustawodawcę wyznaczony niezwykle szeroko, przywoływane "związanie" organu ma szczególny wymiar, nadający mu pewne cechy uznaniowości (por. M. Filar, Prawo do posiadania broni palnej jako obywatelskie prawo podmiotowe, PiP z 1997 r., nr 5, s. 43 - 44).

Sformułowaniu "jeżeli wnioskodawca nie stanowi zagrożenia dla samego siebie, porządku lub bezpieczeństwa publicznego" przypisać trzeba charakter zwrotu ocennego (zwrotu szacunkowego), który w przeciwieństwie do wyrażeń wieloznacznych, oparty jest nie tyle na wyinterpretowaniu treści normy prawnej zapisanej nieostro lub niewyraźnie, co na dokonaniu wartościowania określonego stanu rzeczy, w tym przypadku przyczyn wystąpienia przez wnioskodawcę z żądaniem wydania pozwolenia na broń sportową (por. L. Leszczyński, Pojęcie klauzuli generalnej, Annales UMCS z 1991 r., vol. XXXVIII, s. 161 - 162)"

W art. 15 ust. 6 tej ustawy przesłanka powyższa została uszczegółowiona. Ustawodawca, celem usunięcia rozbieżnego rozumienia tego przepisu, co znajdowało też odbicie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, po słowach: "jeżeli wnioskodawca nie stanowi zagrożenia dla samego siebie, porządku lub bezpieczeństwa publicznego" wymienił punkty 1 i 2 dotyczące skazania wnioskodawcy w warunkach zawinienia za określone typy przestępstw.

Skutkiem zmiany tego przepisu nie jest jednak, jak przyjmuje strona skarżąca kasacyjnie, powstanie definicji legalnej ww. pojęcia, lecz to, że obecnie przesłanka zagrożenia porządku lub bezpieczeństwa publicznego jest zawsze spełniona, gdy wnioskodawca zostanie skazany prawomocnym wyrokiem, za wymienione w tych punktach przestępstwo. Organy nie muszą wówczas prowadzić rozważań co do wpływu konkretnego wyroku skazującego na rozstrzygnięcie w przedmiocie udzielenia pozwolenia na broń (lub jego cofnięcia).

Ze zmiany tej nie sposób wyprowadzić jednak wniosku, że tylko skazanie prawomocnym wyrokiem (nawet gdy spełnione są warunki podane w pkt 1-5) uniemożliwia wydanie pozwolenia na broń, jeżeli, w konkretnym stanie faktycznym, okaże się, że wnioskodawca może stanowić zagrożenie dla samego siebie, porządku lub bezpieczeństwa publicznego z innych przyczyn, a zatem sam fakt nieskazania nie stanowi pozytywnej przesłanki do wydania pozwolenia na broń. Gdyby było inaczej ustawodawca, w art. 10 ust. 1 tej ustawy (a ten właśnie przepis jest podstawą wydania pozwolenia na broń) zamiast stawiać wymaganie, iż wnioskodawca nie może stanowić zagrożenia dla samego siebie, porządku lub bezpieczeństwa publicznego, użyłby odwołania do pełnego brzmienia art. 15 ust. 1 pkt 6 ww. ustawy, co w istocie stworzyłoby zamknięty katalog przyczyn odmowy wydania pozwolenia. Tak więc prawidłowe zastosowanie art. 10 ust. 1 ustawy o broni i amunicji wymaga nadania zawartemu w tym przepisie zwrotowi ocennemu konkretnej treści, (z wyjątkami ujętymi w art. 15 ust. 1 pkt 6 ww. ustawy) przez co autorytatywne stwierdzenie tego, jakie przyczyny usprawiedliwiają wydanie pozwolenia na broń sportową, a jakie muszą być uznane za niewystarczające, może nastąpić jedynie odrębnie w każdej indywidualnej sprawie.

Gdyby ustawodawca miał zamiar, jak to przyjmuje strona skarżąca kasacyjnie, dokonania tak daleko idącej liberalizacji w zakresie dostępu do broni, to po stwierdzeniu spełnienia ustawowych przesłanek i braku przesłanek negatywnych, wystarczyłoby wprowadzić jedynie rejestrację broni, czego nie uczyniono utrzymując zasadę reglamentacyjną przez wydawanie pozwolenia w decyzji administracyjnej.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił poglądów pełnomocnika skarżącego co do liberalizacyjnych celów zmiany ustawy o broni i amunicji (w zakresie udzielania i cofania pozwoleń na broń) dokonanych w 2011 r., a także co do tego, że decyzja o pozwoleniu na broń posiada charakter decyzji związanej, w takim znaczeniu, że organ przed jej wydaniem traci uprawnienie dokonania oceny przesłanki zagrożenia dla bezpieczeństwa publicznego. Konsekwencją tego poglądu musiałoby być uznanie, że istnieje prawo podmiotowe na podobieństwo tego, które zapisano w II poprawce Konstytucji Stanów Zjednoczonych Ameryki gwarantującej każdemu prawo posiadania i noszenia broni (co było powiązane z organizacją milicji obywatelskiej). Zapisów takich nie zawiera Konstytucja RP w rozdziale II traktującym o prawach i wolnościach obywatelskich, nie ma więc podstawy, aby inaczej rozumieć zapisy ustawy o broni i amunicji uchwalonej na podstawie i w zgodzie z Konstytucją R.P., a także aby w kategoriach nieistniejącego uprawnienia ważyć interes społeczny.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpatrywanej sprawie organy Policji dokonały prawidłowej interpretacji art. 10 ustawy o broni i amunicji i prawidłowo go zastosowały. Organy w sposób wyczerpujący ustaliły i oceniły stan faktyczny sprawy, a następnie wydały decyzję odmowną biorąc pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a także cele wynikające z przepisów ustawy o broni i amunicji .

Ocena ta polegała na precyzyjnej analizie przeszłego zachowania się wnioskodawcy, który z posiadanej wówczas legalnie broni myśliwskiej zastrzelił dwie osoby, działając pod wpływem silnych emocji, co było podstawą rozważań sądu karnego i wyroku poddanego analizie przez organy Policji.

Ocena ówczesnego zachowania (a nie sam fakt uznania wnioskodawcy za winnego popełnienia czynu opisanego w art. 148 § 4 k.k. i uwolnienie go wówczas od kary) doprowadziła te organy do wniosku, że w sytuacji wybitnie stresowej nie potrafił on zapanować nad bronią. Organy te wskazały (podobnie jak Sąd karny), że nawet w sytuacji zagrożenia wnioskodawca mógł kierować strzał w nogi, a nie z bliskiej odległości strzelać w korpusy tych osób, co zakończyło się ich śmiercią. Ocena tych przeszłych reakcji i cech osobowych wnioskodawcy, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, doprowadziła organy Policji do prawidłowych wniosków, iż mimo upływu czasu nadal występuje obawa, że wnioskodawca, w sytuacji stresowej, może nie zapanować nad emocjami i użyć broni w sposób stanowiący zagrożenie dla porządku lub bezpieczeństwa publicznego.

Dodać trzeba, że sprawach o podobnym charakterze Naczelny Sąd Administracyjny wyrażał już stanowisko, wskazując, że zatarcie skazania pozwala wprawdzie daną osobę uznać za niekaraną, jednakże przy ocenie osobowości posiadacza broni ważny jest nie tyle fakt ukarania, ale dotychczasowe życie i sposób postępowania tej osoby. Zatarcie skazania nie stanowi przeszkody do ustalenia w trybie art. 75 k.p.a., że osoba, która posiada broń, a która popełniła czyn, który sam w sobie lub w powiązaniu z innymi okolicznościami rodzi obawę, użyje broni w celach sprzecznych z interesem porządku publicznego. Por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1097/11, LEX nr 1234072. Podobnie też orzeczono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 1245/09, LEX nr 694434.

Naczelny Sąd Administracyjny, w obecnym składzie, podziela powyższe poglądy, wobec czego nie można skutecznie zarzucić, iż organy Policji, mając wiedzę o zdarzeniach przeszłych dokonały oceny cech osobowych wnioskodawcy w kontekście przesłanki opisanej w art. 10 ustawy o broni i amunicji

Z tych wszystkich względów, uznając, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 oraz 204 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.