Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.), Sędzia NSA Ewa Dzbeńska, Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik, Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska, po rozpoznaniu w dniu 30 lipca 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rzecznika Praw Obywatelskich od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 24 września 2013 r. sygn. akt II SA/Ol 644/13 w sprawie ze skargi P. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie wydania prawa jazdy oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 24 września 2013 r. sygn. akt II SA/Ol 644/13, oddalił skargę P. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie wydania prawa jazdy.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Starosta [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 8 ust. 1 pkt 7 lit. a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. Nr 30, poz. 151 ze zm.), odmówił P. R. wydania prawa jazdy kategorii A. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że P. R. w dniu 7 września 2012 r. zdał z wynikiem pozytywnym egzamin na prawo jazdy kategorii A. Tego samego dnia P. R. wystąpił o nieprzekazywanie do Starostwa Powiatowego w [...] jego dokumentów dotyczących egzaminu na prawo jazdy kat. A, gdyż po ukończeniu dodatkowego kursu zamierza ubiegać się o wydanie mu także uprawnień w zakresie prawa jazdy kat. B. Szkolenie z zakresu prawa jazdy kat. B P. R. ukończył dnia 15 października 2012 r., a w dniu 5 marca 2013 r. zdał z wynikiem pozytywnym egzamin państwowy na tę kategorię prawa jazdy. Następnie P. R. w dniu 11 marca 2013 r. złożył do Wydziału Komunikacji Starostwa Powiatowego w [...] wniosek o wydanie prawa jazdy kat. A i B. Organ uzasadniając odmowę wydania P. R. prawa jazdy kat. A, wskazał, że dnia 19 stycznia 2013 r. weszła w życie ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami, która w art. 8 ust. 1 pkt 7 lit. a określiła inny próg wiekowy do kierowania pojazdami określonymi w prawie jazdy kategorii A. P. R. nie spełnia tego warunku, bowiem nie osiągnął wymaganego minimalnego wieku do kierowania pojazdami mechanicznymi kategorii A.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania P. R., decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 8 ust. 1 pkt 7 i art. 11 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium podkreśliło, że ustawa o kierujących pojazdami zmieniła zasady uzyskiwania uprawnień do kierowania pojazdami. Ustawa ta odmiennie niż czyniła to ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.) określiła m.in. wymagania dotyczące minimalnego wieku uprawniającego do uzyskania prawa jazdy kategorii A. Na gruncie przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym wiek ten wynosił 18 lat. Natomiast w aktualnym stanie prawnym, na podstawie art. 8 ust. 1 pkt 4 i 7 ustawy o kierujących pojazdami, prawo jazdy może uzyskać osoba w wieku 20 lat, jeżeli co najmniej od 2 lat posiada ona prawo jazdy kategorii A2; bądź w wieku 24 lat, jeżeli nie posiadała co najmniej przez 2 lata prawa jazdy kategorii A2. W niniejszej sprawie wnioskodawca zdał egzamin na prawo jazdy kategorii A w czasie obowiązywania przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym, ale jego wniosek o wydanie prawa jazdy tej kategorii został złożony i rozpatrzony po dniu wejścia w życie ustawy o kierujących pojazdami. Ustawa ta nie zawiera przepisów przejściowych, które wyłączałyby jej stosowanie w stosunku do osób, które zdały egzamin na prawo jazdy przed dniem jej wejścia w życie. Jedynym uregulowaniem dotyczącym sytuacji osób, które rozpoczęły ubieganie się o wydanie prawa jazdy przed dniem jej wejścia w życie ustawy o kierujących pojazdami, jest przepis art. 134 tej ustawy, który w ust.3 stanowi, że egzamin państwowy złożony z wynikiem pozytywnym przed dniem wejścia w życie ustawy uznaje się za spełniający wymagania określone w powołanej ustawie. W celu uzyskania prawa jazdy niezbędne jest jednak spełnienie wszystkich ustawowych przesłanek, w tym osiągnięcie minimalnego wieku do kierowania pojazdami. Pozytywny wynik egzaminu jest tylko jednym z warunków umożliwiających ubieganie się o prawo jazdy. Wnioskodawca ma ukończone dopiero 19 lat, a zatem nie spełnia on wymogu minimalnego wieku wymaganego do kierowania pojazdami kategorii A. Zatem organ I instancji trafnie przyjął, że nie można było orzec o wydaniu P. R. prawa jazdy kategorii A, mimo zdania przez niego egzaminu na prawo jazdy tej kategorii.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie P. R., zaskarżając powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], wniósł o uchylenie tego rozstrzygnięcia. W ocenie skarżącego w sprawie należy mieć na uwadze pogląd zawarty w wyroku z dnia 12 maja 2009 r., sygn. akt P 66/07 (LEX Nr 511940), w którym Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że ustawodawca ma dużą swobodę wyboru sposobu rozwiązania kwestii intertemporalnych, ale powinien zachować reguły wynikające z zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, czyli zasady państwa prawnego. Dlatego na bezpośrednie działanie nowej ustawy można zdecydować się tylko w sytuacji, gdy za działaniem nowego prawa przemawia ważny interes publiczny. Prawo powinno co do zasady działać "na przyszłość", wobec tego nie należy stanowić norm prawnych, które miałyby być stosowane do zdarzeń zaszłych i zakończonych przed wejściem w życie nowej regulacji prawnej. Innymi słowy, następstwa prawne zdarzeń mających miejsce pod rządami dawnych norm, należy oceniać według tych norm, nawet jeżeli w chwili dokonywania tej oceny obowiązują już nowe przepisy. W świetle powyższego stanowiska Trybunału Konstytucyjnego i braku przepisu przejściowego w ustawie o kierujących pojazdami, która odbiera kierowcy uprawnienia nabyte pod rządami starego prawa, rozpatrywana sprawa powinna być rozstrzygnięta z zastosowaniem ustawy względniejszej dla skarżącego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, działając na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. , poz. 270 ze zm. - dalej jako "P.p.s.a."), oddalił skargę P. R. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że skarżący zdał egzamin na prawo jazdy kategorii A w czasie obowiązywania przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym, natomiast wniosek o wydanie prawa jazdy tej kategorii został złożony w dniu 8 marca 2013 r. i rozpatrzony na podstawie obowiązującej w dniu orzekania ustawy o kierujących pojazdami. Na mocy art. 125 pkt 10 lit. b ustawy o kierujących pojazdami uchylono rozdział 1 działu IV ustawy Prawo o ruchu drogowym, regulujący kwestię uprawnienia do kierowania pojazdami. W ustawie o kierujących pojazdami zasady uzyskiwania uprawnień do kierowania pojazdami w znacznej mierze uregulowano odmiennie niż w ustawie Prawo o ruchu drogowymi. Zmodyfikowano między innymi wymagania dotyczące minimalnego wieku uprawniającego do uzyskania prawa jazdy kategorii A. Na gruncie przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym wiek ten wynosił 18 lat, a w aktualnym stanie prawnym, zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 4 i 7 ustawy o kierujących pojazdami, granice wiekowe określono na 20 lat - jeżeli osoba co najmniej od 2 lat posiada prawo jazdy kategorii A2; bądź 24 lata - jeżeli osoba nie posiadała co najmniej przez 2 lata prawa jazdy kategorii A2. Zdaniem skarżącego, z uwagi na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2009 r., sygn. akt P 66/07 oraz brak przepisu przejściowego w ustawie o kierujących pojazdami i odebranie kierowcy uprawnień nabytych pod rządami starego prawa, uzasadnione powinno być stosowanie ustawy względniejszej, czyli uprzednio obowiązującej ustawy Prawo o ruchu drogowym. Natomiast organy rozpoznające wniosek skarżącego, przyjęły, że decydujące znaczenie mają przepisy obowiązujące w dacie rozpatrywania wniosku o wydanie prawa jazdy, a w konsekwencji istotne jest to, że wnioskodawca w dniu składania wniosku nie spełnił określonego w nowej ustawie wymogu minimalnego wieku wymaganego do kierowania pojazdami kategorii A. W ocenie Sądu stanowisko zaprezentowane przez organy jest zasadne. W myśl art. 134 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami szkolenie osób ubiegających się o wydanie prawa jazdy prowadzone w dniu wejścia w życie ustawy w formie kursu lub zajęć szkolnych jest kontynuowane na podstawie dotychczasowych przepisów. Stosownie do ust. 2 zaświadczenie o ukończeniu szkolenia dla osób ubiegających się o wydanie prawa jazdy wydane na podstawie przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym zachowuje ważność w zakresie, w jakim zostało wydane. Według ust. 2a zaświadczenie o ukończeniu szkolenia w zakresie prawa jazdy kategorii A uzyskane na podstawie przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym uznaje się za zaświadczenie spełniające wymagania, o których mowa w nowej ustawie, także w zakresie prawa jazdy kategorii A2. Egzamin państwowy złożony z wynikiem pozytywnym przed dniem wejścia w życie ustawy uznaje się za spełniający wymagania określone w ustawie (ust. 3). Wynik pozytywny z części teoretycznej egzaminu państwowego w zakresie prawa jazdy kategorii A, uzyskany przed dniem wejścia w życie ustawy, przez osobę która nie spełnia warunku, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 7 lit. a, uznaje się za ważny, na zasadach określonych w art. 52 ust. 1, w przypadku kiedy osoba ta przystępuje do części praktycznej egzaminu w zakresie prawa jazdy kategorii A2 (ust. 3a). Zgodnie z ust. 4 przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio do osób, które są uczestnikami kursów, ukończyły kursy lub zdały egzamin: na kartę rowerową, na pozwolenie na kierowanie tramwajem; dla kandydatów na egzaminatorów osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami; dla kandydatów na instruktorów; dla kandydatów na instruktorów techniki jazdy. Przywołany przepis intertemporalny uregulował m.in., że egzamin państwowy złożony z wynikiem pozytywnym przed dniem wejścia w życie ustawy uznaje się za spełniający wymagania określone w ustawie. Tym samym egzamin na prawo jazdy kategorii A zdany przez skarżącego z wynikiem pozytywnym jest ważny. Jednakże zdany egzamin jest tylko jedną z kilku przesłanek warunkujących uzyskanie prawa jazdy kategorii A. Kolejnym wymogiem jest m.in. limit wieku uprawniający do uzyskania prawa jazdy określonej kategorii. Niewątpliwie skarżący nie osiągnął wymaganego przepisem art. 8 ust. 1 pkt 4 i 7 limitu wieku. W dniu wydania decyzji miał niespełna 19 lat. Ustawodawca nie przewidział przy tej przesłance żadnych regulacji przejściowych, co oznacza, że wskazany przepis ma bezpośrednie zastosowanie od dnia wejścia w życie nowej ustawy. W ocenie Sądu, rozstrzygnięcie organów nie jest więc sprzeczne ze stanowiskiem i zaleceniami zaprezentowanymi w przywołanym przez skarżącego wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 24 września 2013 r. sygn. akt II SA/Ol 644/13 skargę kasacyjną złożył Rzecznik Praw Obywatelskich.

Zaskarżonemu wyrokowi Rzecznik Praw Obywatelskich, na postawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a., zarzucił naruszenie:

1. art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami, poprzez błędną wykładnię tego przepisu i uznanie, że minimalny wiek wskazany w tym przepisie - dla osób, które zdały egzamin państwowy na prawo jazdy kategorii A przed wejściem w życie przepisów ustawy o kierujących pojazdami - oznacza wiek 24 lat określony w art. 8 ust.1 pkt 7 lit. a ustawy o kierujących pojazdami,

2. art. 2 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie prowadzące do oddalenia skargi P. R., skutkujące odmówieniem wydania mu dokumentu prawa jazdy kategorii A, pomimo złożenia z wynikiem pozytywnym egzaminu państwowego na prawo jazdy kategorii A przed wejściem w życie przepisów ustawy o kierujących pojazdami.

W związku z powyższymi zarzutami Rzecznik Praw Obywatelskich wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości oraz przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 11 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami. Zgodnie z tym przepisem prawo jazdy jest wydawane osobie, która osiągnęła minimalny wiek wymagany do kierowania pojazdami odpowiedniej kategorii. A contrario osoba, która nie osiągnęła minimalnego wieku nie może otrzymać prawa jazdy. Zdaniem Rzecznika wykładnia przepisu art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami nie musi w każdym przypadku oznaczać, że dla wypełnienia przesłanki osiągnięcia minimalnego wieku uprawniającego do otrzymania prawa jazdy kategorii A konieczne jest osiągnięcie wieku 24 lat. Całościowa analiza przepisów ustawy o kierujących pojazdami uzasadnia tezę, że brak konieczności osiągnięcia wieku 24 lat dla otrzymania dokumentu prawa jazdy kategorii A powinien znajdować zastosowanie także wobec osób, które egzamin państwowy zdały pod rządami ustawy Prawo o ruchu drogowym, tj. przed 19 stycznia 2013 r. Należy bowiem zauważyć, że art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami nie odsyła bezpośrednio do przepisu art. 8 ustawy o kierujących pojazdami. Normę zawartą w art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami należy w konsekwencji wykładać w oparciu o całość przepisów tej ustawy. W tym zakresie należy zwrócić szczególną uwagę na art. 50 ust. 1 i 2 oraz art. 134 ust. 3 ustawy o kierujących pojazdami. Zgodnie z art. 50 ust. 1 i 2 ustawy o kierujących pojazdami, osoba ubiegająca się o uzyskanie uprawnienia do kierowania pojazdami może przystąpić do egzaminu państwowego nie wcześniej niż miesiąc przed osiągnięciem minimalnego wieku, o którym mowa w art. 8 i 9 ustawy. Na mocy art. 134 ust. 3 ustawy o kierujących pojazdami, ustawodawca uznał z kolei, że egzamin państwowy złożony z wynikiem pozytywnym przed dniem wejścia w życie ustawy uznaje się za spełniający wymagania określone w ustawie. Przepis ten nie odsyła do konkretnych przepisów ustawy o kierujących pojazdami, a tym samym zdekodowanie normy prawnej w nim zawartej powinno być dokonywane w oparciu o wszystkie jej przepisy, które określają wymagania dotyczące egzaminu państwowego na prawo jazdy. Jednym z podstawowych wymogów, warunkujących możliwość przystąpienia do egzaminu, jest konieczność spełnienia przesłanki związanej z osiągnięciem minimalnego wieku, określonej w art. 50 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami. W myśl art. 50 ust. 2 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami nie może być egzaminowana osoba niespełniająca wymagań, o których mowa w ust. 1. Z powyższych przepisów wynika, że ustawodawca nie dopuszcza możliwości zdawania egzaminu przykładowo na 6 miesięcy, rok czy kilka lat przed osiągnięciem minimalnego wieku. Przystąpienie do egzaminu może nastąpić nie wcześniej niż miesiąc przed osiągnięciem minimalnego wieku, a contrario nie może być egzaminowana osoba, której do osiągnięcia ustawowego progu wieku pozostało więcej niż miesiąc.

Przyjęta przez Sąd wykładnia art. 134 ust. 3 ustawy o kierujących pojazdami prowadzi natomiast do wniosków przeciwnych tej zasadzie. Sąd stwierdził bowiem, że skarżący nie osiągnął minimalnego wieku uprawniającego do wydania dokumentu prawa jazdy, ale egzamin na kategorię prawa jazdy kategorii A, złożony przez skarżącego w wieku 19 lat, czyli na 5 lat przed osiągnięciem 24 lat, jest egzaminem ważnym. Sąd stanął także na stanowisku, że skarżący spełnił warunek wieku minimalnego by przystąpić do egzaminu, ale warunku tego nie spełnił już, by mogło mu zostać wydane prawo jazdy.

Ocena spełnienia warunku z art. 11 ust. 1 pkt 1 omawianej ustawy - w przypadku osób, które przed 19 stycznia 2013 r., zdały egzamin państwowy na prawo jazdy kategorii A - nie powinna być sprowadzana jedynie do sprawdzenia osiągnięcia wieku 24 lat. Orzekający w tej materii Sąd powinien dokonać oceny spełnienia warunku osiągnięcia minimalnego wieku nie w oparciu o przepis art. 8 ust. 1 pkt 7 lit. a ustawy o kierujących pojazdami, lecz przez pryzmat uznania przez ustawodawcę ważności egzaminów złożonych pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy, co przy odpowiednim zastosowaniu art. 50 ust. 1 oraz art. 50 ust. 2 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami, powinno prowadzić do uznania spełnienia warunku.

Zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich trafne jest stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 24 września 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 625/13, w którym Sąd wskazał, że egzamin państwowy złożony z wynikiem pozytywnym przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami oznacza, że osoba, która została dopuszczona do tego egzaminu i go zdała, osiągnęła minimalny wiek wymagany do kierowania pojazdami odpowiedniej kategorii w rozumieniu art. 11 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Natomiast w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy w z dnia 23 września 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 574/13 Sąd stwierdził m.in., że ustawodawca wprowadzając przesłankę minimalnego wieku w art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami nie wskazał, że chodzi dokładnie o wymagany minimalny wiek do kierowania określony w art. 8 tej ustawy, dopuścił tym samym określenie minimalnego wieku w oparciu o inne przepisy ustawy. Ocena przesłanki osiągnięcia minimalnego wieku do kierowania pojazdami odpowiedniej kategorii musi być powiązana z przepisami ustawy, które stanowią o nabyciu uprawnienia. Za takim rozumieniem wymogu wynikającego z art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy przemawia jej art. 134. Analiza powyższego przepisu prowadzi do wniosku, że zamiarem ustawodawcy nie było pozbawienie osób uprawnień, które uzyskały je na podstawie dotychczas obowiązujących przepisów.

W ocenie Rzecznika systemowa wykładnia przepisów ustawy o kierujących pojazdami nakazuje przyjęcie takiego właśnie rozumienia normy zawartej w przywołanym przepisie. Posłużenie się w tym przypadku wykładnią systemową i celowościową uzasadnione jest względami stosowania przez organy państwa wobec obywateli takich norm, które nie pozostają w sprzeczności z gwarancjami konstytucyjnymi, w tym zasadą państwa prawnego oraz wywodzonej z niej - zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa.

Sąd I instancji dopuścił się także naruszenia art. 2 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie przy wykładni przepisu art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami i uznanie, iż osiągnięcie minimalnego wieku w rozumieniu tego przepisu dla osób, które zdały egzamin przed wejściem w życie tej ustawy, oznacza obowiązek legitymowania się progiem wieku podwyższonym z chwilą wejścia w życie ustawy o kierujących pojazdami. Przyjętej przez Sąd interpretacji przepisu art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami nie można pogodzić z wartościami i zasadami konstytucyjnymi. Uznanie tej interpretacji oznaczałoby m.in. zaakceptowanie sytuacji, w której ustawodawca uznaje ważność egzaminów złożonych według starych zasad, ale uznanie to nie wywołuje w rzeczywistości dla obywateli żadnych skutków. Osoby, które zdały te egzaminy, a więc zostały już uznane przez ustawodawcę za osoby będące na granicy ustawowego progu minimalnego wieku, stawiane są obecnie przed koniecznością wieloletniego oczekiwania na możliwość uzyskania uprawnień, w tym obarczone obowiązkiem ponownego zdawania egzaminu i ponoszenia kosztów. Przyjęcie stanowiska Sądu oznaczałoby także zgodę na funkcjonowanie w demokratycznym państwie prawa mechanizmów, które konsekwencje błędów legislatora przerzucają w całości na obywateli.

Z powyższych względów, w ocenie Rzecznika, Sąd powinien kierować się celowościową oraz systemową wykładnią przepisu art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami, uwzględniając przy tym wskazówki wynikające z art. 2 Konstytucji RP. Dokonana w ten sposób prokonstytucyjna wykładnia tego przepisu nakazuje przyjęcie, że egzamin państwowy złożony z wynikiem pozytywnym przed dniem wejścia w życie ustawy o kierujących pojazdami oznacza, że osoba, która została dopuszczona do tego egzaminu i go zdała, osiągnęła minimalny wiek wymagany do kierowania pojazdami odpowiedniej kategorii w rozumieniu art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami. Za trafnością powyższego stanowiska przemawia również to, że celem wprowadzonych zmian było zwiększenie bezpieczeństwa na drogach publicznych. Skoro egzamin zdany pod rządzami wcześniej obowiązującego Prawa o ruchu drogowym uznaje się za spełniający wymagania określone w nowej ustawie, to powinno to oznaczać, że ustawodawca uznał, że osoby posiadające zdany egzamin państwowy nabyły niezbędne umiejętności i wiedzę w zakresie bezpiecznego poruszania się pojazdem po drogach. Za przyjęciem powyższej prokonstytucyjnej wykładni, zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich, przemawiają także względy historyczne. W czasie obowiązywania ustawy Prawo o ruchu drogowym doszło do zmiany ustawowego progu wieku uprawniającego do otrzymania prawa jazdy. Na mocy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2001 r., Nr 129, poz. 1444) z dniem 1 czerwca 2001 r. granica wieku wymaganego dla otrzymania prawa jazdy kategorii B została podwyższona z dotychczasowych 17 lat na 18 lat. Jednocześnie ustawodawca w art. 4 ust. 3 ustawy nowelizującej postanowił, że osobę w wieku od 17 do 18 lat, ubiegającą się o prawo jazdy kategorii A lub B, która przed dniem 1 czerwca 2001 r. ukończyła wymagane szkolenie lub w dniu 1 czerwca 2001 r. w nim uczestniczy, uważa się za spełniającą wymagania określone w art. 90 ust. 2 pkt 3 nowelizowanej ustawy. Ustawodawca usankcjonował zatem dopuszczalność swoistej fikcji prawnej, skutkującej uznaniem spełnienia podwyższonego warunku minimalnego wieku przez osoby, które faktycznie nie osiągnęły jeszcze tego progu. Taką samą zasadę powinno stosować się również do osób, które zdały egzamin na prawo jazdy przed dniem wejścia w życie ustawy o kierujących pojazdami.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna jest znacznie sformalizowanym środkiem zaskarżenia określonych orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Zgodnie z art.176 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga kasacyjna powinna spełniać wymogi formalne przewidziane dla pism procesowych w postępowaniu sądowym, a ponadto musi zawierać także wskazanie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumie się wskazanie wszystkich przepisów, które miał złamać sąd I instancji. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym polegało naruszenie prawa i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu lub uzasadnienie zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisu, zaś w przypadku złamania norm procesowych - wykazanie dodatkowo, że zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Prawidłowe sformułowanie i uzasadnienie zarzutów kasacyjnych ma istotne znaczenie z uwagi na zakres postępowania kasacyjnego wyznaczony art. 183 § 1 zdanie pierwsze P.p.s.a. W myśl tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie zostały wymienione w § 2 art. 183 P.p.s.a. Nie rozpoznaje on zatem sprawy na nowo, w takim zakresie, jak czyni to sąd I instancji. Kierunek czynności kontrolnych, jakie Naczelny Sąd Administracyjny może podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wyznaczają podstawy sformułowane w skardze kasacyjnej. Sąd II instancji może więc uwzględnić tylko te przepisy, których złamanie wyraźnie w skardze kasacyjnej zarzucono. Nie może on domniemywać intencji skarżącego kasacyjnie i samodzielnie ustalać, czy i jakich ewentualnie norm naruszenie zamierzał on dodatkowo wytknąć sądowi I instancji.

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skarga kasacyjna może być oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego (pkt 1), albo na zarzucie złamania przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Przepis art. 174 pkt 1 P.p.s.a. przewidując oparcie skargi kasacyjnej na podstawie złamania prawa materialnego, określa jednocześnie, że naruszenie to może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Ostatnio wymieniona forma naruszenia prawa materialnego sprowadza się do wadliwego wyboru normy prawnej czyli mylnej subsumcji. Natomiast błędna wykładnia prawa materialnego polega na mylnym zrozumieniu poszczególnego zwrotu lub treści i tym samym znaczenia zastosowanego przepisu lub też tylko jakiegoś określenia (zwrotu) występującego w jego treści. W uzasadnieniu zarzutu błędnej wykładni należy przeprowadzić wywód prawny na temat naruszonego przepisu ze stanowiskiem, jak należy ten przepis wykładać i dlaczego dokonana w zaskarżonym wyroku jego interpretacja jest błędna. W przypadku zarzutu niewłaściwego zastosowania wskazanego przepisu prawa materialnego, uzasadnieniem jest wyjaśnienie, dlaczego przyjęty za podstawę prawną zaskarżonego wyroku przepis nie ma związku z ustalonym stanem faktycznym i jaki inny przepis powinien być w sprawie zastosowany. Istnieje także możliwość naruszenia prawa materialnego w obu jego formach, to jest wówczas, kiedy niewłaściwe zastosowanie jest następstwem błędnej wykładni treści zawartej w określonej normie prawnej. Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa nie obejmuje jednak wytyku błędnej wykładni i na odwrót. Zatem jeżeli skarżący zamierza zakwestionować zaskarżone orzeczenie z punktu widzenia obydwu form naruszenia prawa materialnego, powinien wyraźnie każdą z tych postaci wskazać i przytoczyć zarzuty odnoszące się odpowiednio do każdej z form złamania prawa.

Rozpatrując skargę kasacyjną w omówionych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż postawione w niej zarzuty nie zawierają usprawiedliwionych podstaw a ponadto zostały one częściowo wadliwie skonstruowane.

Skargę kasacyjną oparto wyłącznie na podstawie przewidzianej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. We wstępnej części tej skargi Sądowi I instancji wytknięto przede wszystkim błędną wykładnię art. 11 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 8 ust. 1 pkt 7 lit. a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2011 r. Nr 30, poz.151 ze zm.). Uzasadnienia skargi kasacyjnej może natomiast wskazywać, że autor skargi kasacyjnej zamierzał zakwestionować nie tylko nieprawidłową interpretację wskazanych przepisów ale także niewłaściwe zastosowanie powołanych oraz innych, wymienianych w uzasadnieniu przepisów. Zarzutu błędnej wykładni pozostałych przepisów, do których odwołano się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej oraz niewłaściwego ich zastosowania jednak nie sformułowano.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor próbował ponadto polemizować ze stanowiskiem organów orzekających i Sądu I instancji co do daty złożenia przez P. R. wniosku o wydanie mu prawa jazdy kategorii A. Taki zabieg jest jednak całkowicie nieskuteczny. Skarga kasacyjna nie zawiera bowiem zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zwłaszcza tych, które regulują sposób dokonywania ustaleń faktycznych. Niezgłoszenie zarzutu związanego z drugą podstawą kasacyjną przewidzianą w pkt 2 art. 174 P.p.s.a., oznacza, że wnoszący skargę kasacyjną nie zdołał podważyć ocen Sądu i instancji co do ustaleń poczynionych w postępowaniu administracyjnym. Ustaleń faktycznych, czego nie dostrzegł autor skargi kasacyjnej, nie można bowiem obalić, ograniczając się wyłącznie do wytyku złamania przepisów prawa materialnego. Podważenie danych ustaleń faktycznych dopuszczalne jest jedynie przez podniesienie zarzutu naruszenia odpowiednich przepisów postępowania.

Z powyższych względów, mając także na uwadze fakt, że w niniejszej sprawie nie zachodzi nieważność postępowania sądowego w rozumieniu art. 183 § 2 P.p.s.a., kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku należało ograniczyć do wskazanych przez Rzecznika Praw Obywatelskich zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego, przyjmując za miarodajny stan faktyczny, który legł u podstaw zaskarżonego wyroku. Dla oceny tych zarzutów decydujące znaczenie mają wiążące dla Naczelnego Sądu Administracyjnego ustalenia co do daty złożenia przez P. R. wniosku wszczynającego postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie. Z ustaleń przyjętych przez Sąd I instancji wynika zaś, że P. R. egzamin na prawo jazdy kategorii A zdał w dniu 7 września 2012 r. ale z wnioskiem o przyznanie mu takiego prawa jazdy wystąpił dopiero w dniu 8 marca 2013 r. Wniosek ten został zatem złożony już w okresie obowiązywania ustawy o kierujących pojazdami. Ustawa ta, z pewnymi wyjątkami niemającymi znaczenia dla niniejszej sprawy, weszła w życie w dniu 19 stycznia 2013 r., to jest po upływie prawie dwóch lat od daty jej ogłoszenia w Dzienniku Ustaw z dnia 10 lutego 2011 r., Nr 30, poz. 151. Uchyliła ona rozdział 1 działu IV ustawy Prawo o ruchu drogowym (art. 125 pkt.10 lit. b) oraz wprowadziła własne regulacje dotyczące uprawnień do kierowania pojazdami na drogach publicznych, na drogach położonych w strefach zamieszkania oraz w strefach ruchu, przewidując w tym zakresie zupełnie nowe rozwiązania lub zmieniając częściowo zasady przewidziane w przepisach dotychczasowych.

Zgodnie z ustawą o kierujących pojazdami podstawowym dokumentem stwierdzającym posiadanie uprawnień do kierowania pojazdem jest prawo jazdy (art. 4 ust. 1 pkt 1a). Prawo jazdy wydawane jest przez starostę na wniosek osoby zainteresowanej (art.10 ust.1). Oznacza to, że prawo jazdy wydaje się wyłącznie na wniosek zainteresowanego. Organ nie może zatem w tym zakresie działać ani z urzędu ani z inicjatywy innych podmiotów, w tym Wojewódzkich Ośrodków Ruchu Drogowego. Takie Ośrodki jedynie organizują i przeprowadzają egzaminy państwowe na prawo jazdy oraz pośredniczą w kompletowaniu niezbędnych dokumentów. Nie mogą natomiast wyręczać osoby zainteresowanej i zamiast niej inicjować przed organem stosowne postępowanie.

Omawiana ustawa o kierujących pojazdami nie określa wprost formy procesowej, w jakiej następuje nadanie stronie uprawnienia do kierowania pojazdem lub pojazdami określonego rodzaju. Kompetencje te przyznaje jednak organowi administracji publicznej, nakładając na niego obowiązek zbadania czy zainteresowany spełnia wszystkie określone przepisami prawa wymogi niezbędne dla uzyskania wnioskowanych uprawnień. Organ weryfikując zatem otrzymany wniosek, musi działać w sposób typowy dla procesu decyzyjnego, to jest władczo i jednostronnie rozstrzygnąć czy dana osoba może uzyskać uprawnienie do kierowania pojazdami danej kategorii prawa jazdy. Oznacza to, że nada! aktualny jest, utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że przyznanie stronie prawa jazdy, to jest uprawnienia do kierowania pojazdem lub pojazdami określonego rodzaju jest decyzją administracyjną (np. wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2006 r., sygn. akt I OSK 972/05 Lex 265767). Formę decyzji administracyjnej ma również rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy przyznania przedmiotowych uprawnień.

Organ rozstrzygając w kwestii przyznania lub odmowy przyznania uprawnień do kierowania pojazdami konkretyzuje na przyszłość sytuację prawną jednostki. Nie może zatem ulegać wątpliwości, że podejmowane w tym zakresie decyzje mają prawnokształtujący charakter. Strona nie nabywa uprawnień z mocy prawa. Ich źródłem jest wyłącznie konstytutywna decyzja właściwego starosty. Organ administracji państwowej wydając konstytutywną decyzję w przedmiocie wydania prawa jazdy zobowiązany jest uwzględniać stan faktyczny i prawny występujący w dniu orzekania. Taki sposób procedowania zgodny jest z konstytucyjną zasadą praworządności, w myśl której organ administracji publicznej działa na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Podobną regulację w postępowaniu administracyjnym zawiera art. 6 k.p.a. Działanie na podstawie przepisów prawa to działanie w oparciu o przepisy prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 Konstytucji RP), które obowiązują w dniu wydania decyzji. Od reguły oparcia rozstrzygnięcia o przepis prawa powszechnie obowiązującego w dniu wydania decyzji, można odstąpić, gdy przepisy przejściowe tak stanowią. Powołana ustawa o kierujących pojazdami takich wyjątków od reguły stosowania przepisów prawa obowiązującego w dniu wydania decyzji nie wprowadziła, co oznacza, że zasady tej także w omawianej kategorii spraw nie zniosła.

W ustawie o kierujących pojazdami przyjęto, że osoba ubiegająca się o wydanie jej prawa jazdy musi spełniać przesłanki określone w art. 11 tejże ustawy. Przewidziane tam warunki ustawodawca zróżnicował w zależności od kategorii wnioskowanego prawa jazdy. Innych odstępstw od ustanowionych reguł nie przewidział. P. R. domagał się o przyznanie mu uprawnień do kierowania pojazdami kategorii A. Dla weryfikacji jego wniosku decydujące znaczenie miały zatem rozwiązania wprowadzone w ust. 1 art. 11 ustawy o kierujących pojazdami. Wynika z nich, że w przypadku osoby zainteresowanej takim prawem jazdy nie wystarczy jedynie odbycie stosownego szkolenia oraz zdanie egzaminu państwowego. Niezbędne jest spełnienie jeszcze pozostałych warunków, w tym osiągnięcie określonego progu wiekowego. Skoro weryfikacja wniosku osoby zainteresowanej następuje w dniu rozstrzygnięcia takiego żądania, a ponadto prawo jazdy wydawane jest wyłącznie osobie, która osiągnęła minimalny wiek do kierowania pojazdami odpowiedniej kategorii, to oczywistym jest, że spełnienie także warunku przewidzianego w art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami należy oceniać w dniu wydania omawianej decyzji. Powołany przepis zaczyna się od sformułowania "Prawo jazdy wydaje się". Taki zwrot oznacza, że ocena spełnienia wyliczonych dalej przesłanek nie zależy od uznania organu. Przyznanie uprawnienia do kierowania pojazdami jest dopuszczalne, gdy postępowanie weryfikacyjne wykaże, że wnioskodawca w dniu rozpatrywania jego wniosku spełnia wszystkie warunki do nadania mu prawa jazdy określonej kategorii.

Powołany przepis nie definiuje pojęcia "minimalny wiek wymagany do kierowania pojazdami odpowiedniej kategorii". Nie zawiera on także odesłania do treści przepisu art. 8. Jednakże brak takiego odesłania nie może mieć w sprawie żadnego znaczenia. Oczywistym bowiem jest, że minimalny wiek do kierowania określonymi pojazdami ustawodawca sprecyzował wyłącznie w art. 8, wyznaczając stosowny próg wiekowy zależny od kategorii wnioskowanego i ewentualnie posiadanego dotychczas prawa jazdy. W przypadku osób, które tak jak P. R., ubiegają się o prawo jazdy kategorii A, a nie są między innymi żołnierzami czy funkcjonariuszami innych służb mundurowych oraz wcześniej przez co najmniej 2 lata nie posiadały prawa jazdy kategorii A2, minimalny wiek został określony w art. 8 ust. 1 pkt 7 ustawy o kierujących pojazdami. Zatem WSA w Olsztynie oraz organy administracji obu instancji przy interpretacji art. 11 ust. 1 pkt 1, bezbłędnie zastosowały metody wykładni systemowej wewnętrznej oraz w okolicznościach niniejszej sprawy sięgnęły do rozwiązań przejętych w art. 8 ust. 1 pkt 7 ustawy o kierujących pojazdami. Wykładnia art. 11 ust. 1 pkt 1 w związku art. 8 ust. 1 pkt 7 ustawy o kierujących pojazdami dokonana w zaskarżonym wyroku jest zatem w pełni prawidłowa. Zauważyć przy tym należy, że wojewódzkie sądy administracyjne oceniają sposób wykładni i zastosowania określonych przepisów na użytek konkretnej sprawy. Nie są one natomiast powołane do rozstrzygania sporów teoretycznych. WSA w Olsztynie wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nie mógł zatem wypowiadać się w kwestii minimalnego wieku wymaganego do uzyskania prawa jazdy przez inną kategorię osób, w tym przez żołnierzy czy funkcjonariuszy służb mundurowych.

Nie zasługuje na akceptację także stanowisko autora skargi kasacyjnej, że w niniejszej sprawie odkodowanie znaczenia pojęcia "minimalny wiek wymagany do uzyskania prawa jazdy" powinno nastąpić z uwzględnieniem pozostałych, bliżej nieokreślonych przepisów ustawy, w tym w szczególności art. 50 ust. 1 i art. 50 ust. 2 pkt 1 oraz art. 134 ust. 3 ustawy o kierujących pojazdami. Po pierwsze, żadne inne przepisy tej ustawy nie określają progu wiekowego osób ubiegających się o wydanie im prawa jazdy. Po drugie, przepisy art. 50 ust. 1 ani art. 50 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami nie miały i nie mogły mieć w niniejszej sprawie zastosowania. Przepisy te dotyczą wyłącznie egzaminowania kandydatów na kierowców, a ponadto adresatem tych uregulowań są wyłącznie osoby, które dopiero w aktualnym stanie prawnym przystępują do egzaminu państwowego a nie osoby, które zdały egzamin w okresie obowiązywania poprzednio obowiązujących przepisów. Powołane przepisy w żaden sposób nie mogą kształtować sytuacji prawnej P. R., gdyż przystąpił on do egzaminu państwowego pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów, a przy tym ważność zdanego przez niego egzaminu w sprawie jest bezsporna.

Autor skargi kasacyjnej starając się zdyskwalifikować przyjęty w niniejszej sprawie sposób wykładni art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami, bezzasadnie odwołał się także do treści art. 134 ust. 3 ustawy. Ten ostatni przepis stanowi jedynie, że egzamin państwowy złożony z wynikiem pozytywnym przed dniem wejścia w życie ustawy uznaje się za spełniający wymagania określone w ustawie. Z przepisu tego dla osób, które zdały egzamin państwowy, wynikają tylko ściśle określone uprawnienia. W ich przypadku ustawodawca zdecydował się honorować wyłącznie zdane wcześniej egzaminy państwowe. Nie przyznał im żadnych innych dodatkowych przywilejów, w tym nie odstąpił od wymogu zachowania aktualnego progu wiekowego. Zatem jeżeli osoba, która przed dniem wejścia w życie ustawy spełniając wymóg posiadania wówczas obowiązującego minimalnego wieku do kierowania pojazdami danej kategorii, zdała z wynikiem pozytywnym egzamin państwowy, to taki egzamin jest nadal ważny, gdyż egzamin ten uważa się za spełniający wymagania określone w obowiązującej aktualnie ustawie. Treść powyższego przepisu jest jednoznaczna i nie powinna budzić wątpliwości interpretacyjnych. Nie można tej regulacji przypisywać innego znaczenia i innych skutków prawnych niż uczynił to ustawodawca.

Odmienne w tym zakresie stanowisko autora skargi kasacyjnej wynika prawdopodobnie z tego, że nie przyjmuje do wiadomości tego, że P. R., który w okresie poprzednio obowiązujących przepisów zdał jedynie egzamin państwowy na prawo jazdy kategorii A, z tego tytułu nie nabył jeszcze żadnego prawa do kierowania pojazdami. Decyzje w przedmiocie prawa jazdy, o czym była już mowa, były i są wydawane wyłącznie na wniosek osoby zainteresowanej. Natomiast P. R. wystąpił o przyznanie mu wnioskowanych uprawnień dopiero po wejściu w życie ustawy o kierujących pojazdami. Zdanie egzaminu -zarówno w aktualnym stanie prawnym, jak i przed dniem wejścia w życie ustawy o kierujących pojazdami - stanowi tylko jeden z warunków, które musi spełnić wnioskodawca. Organ właściwy do wydania prawa jazdy zobowiązany jest przeprowadzić na żądanie wnioskodawcy stosowne postępowania weryfikacyjne, które nie ogranicza się tylko do ustalenia, czy osoba zainteresowana zdała wymagany egzamin państwowy. Badaniu podlegają również inne kryteria, warunkujące nabycie uprawnień, na co bezbłędnie zwrócił uwagę WSA w Olsztynie, a poprzednio organy administracji obu instancji.

Zatem dokonana w zaskarżonym wyroku wykładnia art. 11 ust. 1 pkt 1 w zw. art. 8 ust. 1 pkt 7 ustawy o kierujących pojazdami jest w pełni prawidłowa.

Trafności tego stanowiska, wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie, nie podważa odwoływanie się do projektu uzasadnienia ustawy o kierujących pojazdami. Z uzasadnienia tego (druk Vl 2879) wynika, że podwyższenie minimalnego wieku dla kierowania pojazdami kategorii A oraz brak jakichkolwiek odstępstw od ustalonego progu wiekowego było świadomym zamysłem projektodawcy. Ustalono bowiem, że najliczniejszą grupą kierowców uczestniczących w wypadkach to osoby w wieku 18-24 lata posiadające prawo jazdy krócej niż 2 lata. Liczba takich sprawców wypadków wskazuje stałą tendencję wzrostową. W okresie ostatnich 10 lat wzrosła o 10 %. Głównym celem ustawy o kierujących pojazdami była poprawa bezpieczeństwa ruchu drogowego, co zamierzano osiągnąć nie tylko przez zmianę procesu szkolenia i egzaminowania kandydatów na kierowców a także między innymi przez podwyższenie progu wiekowego osób ubiegających się o prawo jazdy kategorii A.

Zamierzonego przez Rzecznika Praw Obywatelskich skutku nie mogło też odnieść odwoływanie się do wykładni historycznej przepisów regulujących zasady nabywania uprawnień do kierowania pojazdami. W ustawie z dnia 6 września 2001 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym ustawodawca podwyższył granicę wieku wymaganego do otrzymania prawa jazdy kategorii B z dotychczasowych 17 na 18 lat, co wskazuje na tendencję do podwyższania a nie obniżania minimalnego wieku dla kierowców. Zauważyć ponadto należy, że w noweli tej w art. 4 ust. 3 ustawodawca w sposób wyraźny postanowił, że osoby w wieku od 17 do 18 lat, ubiegające się o prawo jazdy kategorii A lub B, które przed 1 czerwca 2002 r. ukończyły wymagane szkolenie albo w dniu 1 czerwca 2002 r. uczestniczyły w szkoleniu, uważa się za osoby spełniające wymagania wiekowe określone w art. 90 ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Takiego rozwiązania nie zastosowano jednak w ustawie prawo o ruchu drogowym, co ocenić należy za celowe i świadome działania racjonalnego ustawodawcy. Regulacje wprowadzone ustawą o kierujących pojazdami nie mogą być traktowane w kategoriach rozwiązań zaskakujących osoby zamierzające ubiegać się o przyznanie im prawa jazdy. Omawiana ustawa weszła w życie dopiero po prawie 2 latach od jej ogłoszenia. Gdyby ustawodawca nie zamierzał stosować limitu wiekowego do osób, które zdały egzamin pod rządami dotychczasowych przepisów, to niewątpliwie wskazałby wprost, że minimalny wiek nie dotyczy tej grupy kandydatów na kierowców. Skoro zastrzeżenia takiego nie uczynił, to nie można wyprowadzać go w drodze sugerowanych przez Rzecznika Praw Obywatelskich zabiegów interpretacyjnych.

Z powyższych względów zarzut naruszenia art. 11 ust. 1 pkt 1 w zw. art. 8 ust. 1 pkt 7 ustawy o kierujących pojazdami pozbawiony jest usprawiedliwionych podstaw prawnych.

Zamierzonego skutku nie mógł odnieść też zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji RP. Po pierwsze, do złamania tego przepisu nie mogło w ogóle dojść w sposób sugerowany w podstawach kasacyjnych, to jest przez oddalenie skargi, gdyż powołany przepis Konstytucji nie dotyczy fazy kontroli decyzji poprzedzającej wydanie orzeczenia sądowego. Po drugie, przepis art. 2 Konstytucji RP nie może stanowić samoistnej podstawy rozstrzygnięć podejmowanych w procesie stosowania prawa oraz samodzielnej podstawy kasacyjnej, bez powiązania zarzutu jego naruszenia z innymi przepisami prawa (wyrok SN z dnia 14 kwietnia 2014 r. sygn. II UK 439/13 Lex 1458716 oraz wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r. sygn. I FSK 602/13 Lex 1494630). Ponadto należy mieć na uwadze, o czym była już mowa, że postępowania w niniejszej sprawie wszczęto i sprawa została zakończona już po wejściu w życie ustawy o kierujących pojazdami. Egzamin państwowy złożony z wynikiem pozytywnym przez P. R. przed dniem wejścia w życie ustawy uznaje się za spełniający wymagania określone w nowej ustawie. Strona z tytułu takiego egzaminu nie nabyła jeszcze żadnych uprawnień do kierowania pojazdami. Egzamin państwowy był i nadal jest tylko jednym z warunków umożliwiających ubieganie się o przyznanie przedmiotowych uprawnień. W niniejszej sprawie nie nastąpiło zatem naruszenie zasady ochrony praw nabytych i interesów w toku.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.