Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała Sędzia NSA Janusz Zajda Sędzia del. WSA Izabela Najda-Ossowska (spr.) Protokolant Patrycja Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. C., G. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rz. z dnia 26 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Rz 75/12 w sprawie ze skargi J. C., G. P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od J. C. i G. P. solidarnie na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 1 800 (tysiąc osiemset) złotych kosztów postępowania kasacyjnego.

1. Wyrok Sądu pierwszej instancji i przedstawiony przez ten Sąd tok postępowania przed organami:

1.1. Wyrokiem z 28 czerwca 2012r. w sprawie II SA/Rz 75/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w R. oddalił skargę G. P. i J. C.(skarżących) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego w W. z [...] listopada 2011r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej.

1.2. Przedstawiając stan sprawy Sąd pierwszej instancji podał, że [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w R., decyzją z [...] czerwca 2011r, nałożył na skarżących, jako wspólników spółki cywilnej PUH [...], karę pieniężną w wysokości 19.900 zł za naruszenia z tytułu: nieprawidłowego działania urządzenia rejestrującego - wykresówka zapisywana była zbyt długo i nieuzasadnione użycie kilku wykresówek w ciągu tego samego 24-godzinnego okresu; przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego o czas powyżej 15 minut do 30 minut oraz za każde następne rozpoczęte 30 minut; skrócenie dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego o czas do jednej godziny oraz za każdą rozpoczętą kolejną godzinę; używania nieprawidłowych lub niewłaściwych wykresówek: okazania wykresówki brudnej lub uszkodzonej; nieprawidłowego operowania przełącznikiem grup czasowych (selektorem).

1.3. Po rozpoznaniu odwołania, zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Transportu Drogowego w W. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu przywołał art. 92 ust. 1 pkt 8 i ust. 2 pkt 2 u.t.d. oraz załączników do tej ustawy, w zakresie sankcji karnych nakładanych na osoby wykonujące przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków wynikających z przepisów ustawy lub przepisów o czasie pracy kierowców oraz wspólnotowych dotyczących przewozów drogowych. Organ powołując się na zapisy lp. 11.2 ust. 2, lp. 11.2 ust. 1, lp. 10.3 lit. a i b, lp. 10.2 lit. a i b, lp. 11.3 ust. 2, lp. 11.2 ust. 4 załącznika do ustawy o transporcie drogowym wskazał na wysokość kar pieniężnych za stwierdzone naruszenia. Organ wskazał, że kontrolą objęto dokumenty związane z wykonywaniem transportu drogowego (posiadane licencje i zezwolenia), czas pracy kierowców (okresy prowadzenia pojazdu, obowiązkowe przerwy, czas odpoczynku), dokumentację związaną z pracą kierowców.

Ustalono, że na dzień kontroli przedsiębiorstwo zatrudniało 7 pracowników na podstawie umowy o pracę, w tym 3 kierowców. Pojazdami kierowali także skarżący. Organ wymienił świadków (kierowców), których przesłuchał. Organ szczegółowo opisał każde z naruszeń i przypisał im stosowną karę wskazując na pozycję załącznika do u.t.d. Odnosząc się do naruszenia polegającego na przekroczeniu maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego o czas powyżej 15 minut do 30 minut oraz za każde następne rozpoczęte 30 minut, wymienił kierowców (w tym skarżący J. C.), którzy nie zastosowali się do obowiązujących przepisów o dopuszczalnych normach czasu prowadzenia pojazdu bez wymaganej przerwy, brak wpisów manualnych, uzasadniających zastosowanie art. 12 rozporządzenia Rady (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15.03.2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. WE L 102 z dnia 11.04.2006r., s.1 dalej Rozporządzenie 561/2006). Uzasadniając nałożenie kary za naruszenie polegające na skróceniu dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego o czas do jednej godziny oraz za każdą rozpoczętą kolejną godzinę organ powołał się na art. 4 lit. g, art. 8 ust. 1-5 i ust. 8 Rozporządzenia 561/2006. Podał, że analiza danych zawartych we wskazanych wykresówkach wskazała, że doszło do naruszenia ww. przepisów w zakresie skrócenia dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozów, za co przewidziana jest kara pieniężna określona w lp. 10.2 załącznika do ustawy. Kontrolowany przedsiębiorca nie okazał również dokumentów uzasadniających odstąpienie od przestrzegania norm czasu prowadzenia pojazdu, wymaganych przerw lub odpoczynków (zgodnie z art. 12 Rozporządzenia 561/2006).

Uzasadniając nałożenie kary za naruszenie polegające na używaniu nieprawidłowych lub niewłaściwych wykresówek (wykresówki brudne lub uszkodzone) organ wskazał, że wykresówka J. K. z [...] marca 2008r. zawiera zapis świadczący o nieprawidłowej pracy tachografu lub o nieprawidłowym założeniu tarczy do urządzenia rejestrującego. Zapisy na tarczy nie odzwierciedlały rzeczywistych okresów pracy kierowcy. Organ podał, że kierowca wprawdzie na rewersie wykresówki umieścił adnotację "awaria tachografu" lecz nie odnotował okresów prowadzenia pojazdu w okresie zaistniałego nieprawidłowego zapisu, co narusza dyspozycję lp. 11.3 załącznika do u.t.d. Odnosząc się do naruszenia polegającego na nieprawidłowym operowaniu przełącznikiem grup czasowych, organ powołał się na art. 15 ust. 3 Rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20.12.1985r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz.Urz. WE L 370 z 31.12.1985 ze zm. dalej Rozporządzenie 3821/85) i podał, że w stanie faktycznym zachodzą przesłanki do uznania, że w chwili kontroli doszło do naruszenia przepisów prawa, za co przewidziana jest kara pieniężna określona w lp. 11.2 załącznika do ustawy. Powołując się na art. 10 ust. 2 i 3 Rozporządzenia 561/2006 organ wskazał na odpowiedzialność przedsiębiorców za naruszenia przepisów transportowych, w tym odpowiedzialność przedsiębiorcy za odpowiednie zorganizowanie pracy kierowców, tak by przepisy obowiązujące w tym zakresie były przestrzegane. To przedsiębiorca, z uwagi na specyfikę prowadzonej działalności gospodarczej, odpowiada za dokonane naruszenia.

Zdaniem organu odwoławczego w okolicznościach sprawy nie ma zastosowania art. 93 ust. 7 u.t.d., który wyłącza odpowiedzialność przedsiębiorcy. Zgromadzone dowody nie wskazują jednoznacznie, że podmiot wykonujący przewóz nie miał wpływu na powstanie naruszenia. Również strona nie przedstawiła dowodów wskazujących, że nie miała wpływu i nie mogła przewidzieć zaistniałych naruszeń.

2. Skarga do Sądu pierwszej instancji

2.1. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w R. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] listopada 2011r. skarżący wnieśli o jej uchylenie wraz z decyzją organu I instancji, albo przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi. Zarzucili brak dokładnego wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i rozpatrzenia zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz zgłaszanych uwag, w tym zlekceważenie prośby mającej na celu rzetelne wyjaśnienie mechanizmu powstałych naruszeń oraz popełnienie błędu przy ocenie wykresówek kierowcy M. P. w dniach [...] stycznia 2008 r. i [...] stycznia2008 r.

2.2. W trakcie rozprawy skarżący zarzucili dodatkowo niewyjaśnienie stanu faktycznego w zakresie niewyjaśnienie okoliczności stanowiących przesłankę zastosowania art. 93 ust. 7 u.t.d. Podkreślili, że kierowcy posiadali wymaganą wiedzę w zakresie wypełniania wykresówek, czego dowodzą zaświadczenia o odbyciu szkolenia w tym zakresie. Skarżący nie mogli przewidzieć, że kierowcy nie będą w stanie ich prawidłowo wypełnić. Zarzucili organowi nieuwzględnienie takich okoliczności jak np. brak parkingu, sytuacje rodzinne, które wzywały do natychmiastowego powrotu. W tym zakresie organ nie dokonał żadnych ustaleń, czym naruszył art. 7, art. 77 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013r poz 267 dalej K.p.a.). Podali, że przedsiębiorca nie ponosi odpowiedzialności na zasadzie ryzyka za działanie swoich kierowców. Dodatkowo wskazali, ze stwierdzony błąd w wykresówkach kierowcy P. w rzeczywistości polega na posłużeniu się dwoma wykresówkami w ciągu 24-godzinnego okresu czasu, co podlega sankcji w niższej wysokości, niż ta zastosowana przez organ.

3. Uzasadnienie rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji

3.1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w R. nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku uznał, że organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny i zebrały wyczerpująco materiał dowodowy. Stwierdzone przez organy naruszenia zostały zakwalifikowane prawidłowo, również prawidłowo określona została podstawa prawna nałożonej kary i jej wysokości. Sąd przywołał art. 92 ust. 1 pkt 2 i 8 i ust. 2 pkt 2 u.t.d. oraz załączników do tej ustawy, regulujących kwestię sankcji karnych nakładanych na osoby wykonujące przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów u.t.d. lub przepisów o czasie pracy kierowców oraz wspólnotowych dotyczących przewozów drogowych.

Sąd wskazał, że uzasadnienie kwestionowanej decyzji opisuje w swej treści szczegółowo naruszenia wykazane w protokole, wymieniając każdorazowo osobę kierowcy, z którą związane jest poszczególne naruszenie oraz podając i wyjaśniając podstawę prawną obligującą zastosowaniem kary pieniężnej w określonej wysokości. Ustalenia organów obu instancji zostały oparte na danych zawartych w wykresówkach poddanym badaniom. W ocenie Sądu podważanie informacji uzyskanych z takiego źródła wymagałoby dostarczenia kontrdowodu, wskazującego jednoznacznie na wadliwość zapisów odnośnie czasu jazdy, odpoczynku, pracy innej niż jazda, przebytej drogi, prędkości pojazdu oraz rejestracji różnych aktywności kierowcy, przez wykazanie na przykład niewłaściwego działania urządzenia rejestrującego (tachografu). Zdaniem Sądu skarżący nie uprawdopodobnili nieprawidłowości danych odczytanych z dostępnego rejestru. W konsekwencji Sąd nie znalazł podstaw, by zakwestionować ustalenia organów znajdujące wsparcie w danych odczytanych z urządzeń rejestrujących. Sąd nie zgodził się zarzutem, jakoby organy dokonały błędnej oceny wykresówek kierowcy M. P. w dniach [...] stycznia 2008r. Strona nie przedstawiła żadnych dowodów, w szczególności wykazujących nieprawidłowość działania urządzeń rejestrujących, które pozwoliłyby na zakwestionowanie danych z nich odczytanych; przedmiotowe wykresówki dokumentują naruszenia określone w załączniku do u.t.d. lp. 10.2 lit a i b oraz lp. 11.2 ust. 1, co skutkowało zastosowaniem kary pieniężnej w określonej tam wysokości.

Sąd nie podzielił też zarzutu naruszenia art. 93 ust. 7 u.t.d., pozwalającego na umorzenie postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, jeżeli naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzenia lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć. W ocenie Sądu w sprawie żadna z tych sytuacji nie zaistniała. Okoliczności pozwalające na odstąpienie od wszczęcia postępowania albo umożliwiające jego umorzenie to zdarzenia szczególne, które występują rzadko i niespodziewanie, a ich zaistnienie nie jest możliwe do zaplanowania i uniknięcia, przy dołożeniu ze strony przedsiębiorcy najwyższej staranności i przezorności przy prowadzeniu działalności gospodarczej. W ocenie Sądu, z uwagi na wyjątkowy charakter przepisy te powinny być interpretowane ścieśniająco. Skarżący nie powoływali się na żadne wyjątkowe okoliczności, na które skarżący nie miał wpływu, przede wszystkim ich nie udowodnił, co było jego obowiązkiem, chcąc wywodzić skutki prawne wynikające z przepisów, które zwalniają z odpowiedzialności przedsiębiorcę.

4. Skarga kasacyjna

4.1. W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżyli wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi administracyjnemu pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

4.2. Jako podstawę kasacyjną wskazali, powołując się na art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2012r poz 270 ze zm dalej ustawa p.p.s.a.) naruszenie art. 145 § 1 ust. 1 pkt a) ustawy p.p.s.a przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 93 ust. 7 u.t.d. w brzmieniu obowiązującym w 2008r., przejawiające się w uznaniu, iż przepis ten ma charakter wyjątkowy, dotyczący zdarzeń nieoczekiwanych, nie dających się przewidzieć i przede wszystkim niezwiązany z prawidłowym doborem pracowników. Skutkowało to uznaniem, że w zaistniałym i ustalonym stanie faktycznym nie zachodzą okoliczności uzasadniające zastosowanie tych przepisów prawa.

4.3. Ponadto powołując się na art. 174 pkt 2 ustawy p.p.s.a. zarzucono naruszenie art. 145 § 1 ust. 1 pkt c) ustawy p.p.s.a. tj. naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 7, 77 i art. 107 K.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy przejawiające się w niepodjęciu przez organ czynności mających na celu wyjaśnienie, czy dokonane przez skarżących naruszenie przepisów u.t.d. nastąpiło wskutek zdarzeń lub okoliczności, których skarżący nie mogli przewidzieć.

4.4. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że organy nie podjęły należytych czynności w celu ustalenia, czy w sprawie będzie mógł mieć zastosowanie art. 93 ust. 7 u.t.d. skutkujący umorzeniem postępowania. Za takie czynności nie mogą być uznane przesłuchanie świadków, pracowników skarżących, ponieważ przeprowadzone przesłuchanie swoim zakresem, zwłaszcza treścią zadawanych pytań nie mogły przysłużyć się ustaleniom czy w zaistniałym stanie faktycznym naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzenia lub okoliczności, których skarżący przewidzieć nie mogli. Pytania zmierzały do uzyskania odpowiedzi, czy skarżący w zakładzie pracy prowadzili szkolenia pracowników z zakresu czasu ich pracy. Organ nie zadawał pytań co do samych sytuacji, w których doszło do naruszeń przepisów przewozowych, co do wystąpienia ewentualnych nadzwyczajnych i niemogących zostać przewidzianymi wcześniej okoliczności rzutujących na powstanie naruszeń. Zważywszy na fakt, iż w przypadku zaistnienia przesłanek z art. 93 ust. 7 u.t.d. organ jest zobowiązany do umorzenia postępowania w sprawie nałożenia kar pieniężnych, ustalenie spełnienia przesłanek z tego artykułu ciążyło na organie. Skarżący podnieśli, że zatrudniani przez nich kierowcy posiadali wymaganą wiedzę i kwalifikacje w zakresie wypełniania tzw. wykresówek, czego dowodzą znajdujące się w aktach sprawy zaświadczenia o odbyciu przez nich szkoleń w zakresie obowiązujących przepisów o wykonywaniu transportu krajowego i międzynarodowego, zatem skarżący nie mogli przewidzieć, że kierowcy nie będą w stanie prawidłowo ich wypełnić. Ponadto w szeregu naruszeń okolicznościami im towarzyszącymi były również nadzwyczajne braki możliwości zatrzymania pojazdu czy choćby sytuacje rodzinne kierowców zmuszające ich do natychmiastowego powrotu i naruszenia tym samym limitów czasu ich pracy.

W świetle powyższego uznać należy, że w sprawie zostały spełnione przesłanki do zastosowania postanowień art. 93 ust. 7 u.t.d. ponieważ skarżący nie mogli przewidzieć, iż odpowiednio wyszkoleni kierowcy dopuszczą się naruszeń norm czasu ich pracy. Nie mieli, nie mogli i nie powinni mieć nawet żadnych wątpliwości co do tego, iż przewóz będzie odbywał się zgodnie z normami czasu pracy kierowców. Nie można oczekiwać od przedsiębiorcy ani na niego nakładać odpowiedzialności na zasadzie ryzyka za wszelkie uchybienia zatrudnianych kierowców w zakresie przestrzegania przez nich czasu pracy, taka odpowiedzialność nie ma podstaw prawnych zwłaszcza w świetle art. 93 ust. 7 u.t.d.

Konkludując stwierdzili, że Sąd pierwszej instancji stwierdzając w uzasadnieniu wyroku, że art. 93 ust. 7 u.t.d. ma charakter wyjątkowy, dotyczący zdarzeń nieoczekiwanych, nie dających się przewidzieć i przede wszystkim niezwiązany z prawidłowym doborem pracowników, dopuścił się jego błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania narzucając de facto na skarżących odpowiedzialność na zasadzie ryzyka, nie mając ku temu żadnych podstaw prawnych i błędnie wyłączając z dyspozycji tego przepisu sytuacje, w których za naruszenie przepisów o czasie pracy odpowiadają zatrudnieni kierowcy.

4.5. W piśmie procesowym z [...] września 2012r. stanowiącym odpowiedź organu na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

5. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

5.1. Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Należy podkreślić, że zgodnie z art. 183 § 1 zd. pierwsze ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 tego artykułu. Sąd kasacyjny nie stwierdził, by zaskarżony wyrok wydany został w warunkach nieważności. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że Sąd kasacyjny związany jest jej podstawami i wnioskami. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że jeśli strona skarżąca wskaże konkretny przepis prawa materialnego lub prawa procesowego, który w jej ocenie został naruszony, to Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny badać, czy w sprawie nie naruszono innego przepisu. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną ograniczony jest zarzutami w niej sformułowanymi i nie może brać pod uwagę innych naruszeń prawa, nawet gdyby wystąpiły w rozpoznawanej sprawie.

5.2. Autorzy skargi kasacyjnej oparli ją na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 ustawy p.p.s.a. zarzucając zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy takim sformułowaniu zarzutów kasacyjnych co do zasady, w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty procesowe, o ile mogą one wpłynąć na przyjęty przez Sąd pierwszej instancji do oceny zaskarżonej decyzji stan faktyczny; jeżeli przyjęte w zaskarżonym wyroku ustalenia faktyczne są prawidłowe albo nie zostały skutecznie podważone, można przejść do skontrolowania procesu subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego.

5.3. W niniejszej sprawie zarzuty procesowe skargi kasacyjnej zmierzały do podważenia stanu faktycznego jedynie w zakresie ustalenia, że stwierdzone przez organy nieprawidłowości, uznane za naruszenie przepisów u.t.d. nie nastąpiły wskutek zdarzeń lub okoliczności, których skarżący nie mogli przewidzieć tj. spełnienia przesłanek z art. 93 ust 7 u.t.d. Skarżący nie kwestionowali przyjętych przez organy i zaaprobowanych przez Sąd pierwszej instancji ustaleń, co do jakości stwierdzonych naruszeń. W tym zakresie za niekwestionowane ustalenie należało przyjąć, za Sądem pierwszej instancji, że nieprawidłowo w pojazdach działały urządzenia rejestrujące, wykresówka zapisywana była zbyt długo, nieuzasadnione użycie kilku wykresówek w ciągu tego samego 24-godzinnego okresu, występowało przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego, skrócenie dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego, używanie nieprawidłowych wykresówek, okazanie wykresówki brudnej lub uszkodzonej, nieprawidłowe operowanie przełącznikiem grup czasowych. Powyższe ustalenia, zgodnie z powoływanymi na wstępie zasadami orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny, jako nie kwestionowane w skardze kasacyjnej, pozostawały poza rozważaniami przy rozstrzyganiu o skardze kasacyjnej w sprawie.

5.4. Skarżący w ramach zarzutu naruszenia przepisów procesowych koncentrowali się na wykazaniu, że z uwagi na przeprowadzenie postępowania z pominięciem zasad wyrażonych w art. 7, 77 i 107 K.p.a. organy nie ustaliły (a Sąd w zaskarżonym wyroku to zaaprobował) zaistnienia w stanie faktycznych przesłanek z art. 93 ust 7 u.t.d. Zgodnie z powołanymi przepisami, na podstawie art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Ta zasada ogólna postępowania została doprecyzowana w art. 77 § 1 K.p.a. Skarżący w uzasadnieniu sprecyzowali zarzut naruszenia tego artykułu, wskazując na paragraf pierwszy, zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z kolei art. 107 K.p.a. odnosi się do wymogów decyzji administracyjnej. Zarzut kasacyjny w odniesieniu do naruszenia tego ostatniego przepisu nie został w żaden sposób uzasadniony. Zgodnie z tym artykułem decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi (§ 1) a uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (§ 3). Przytoczone dwa paragrafy art. 107 K.p.a. stanowią najczęściej wskazaną, jako naruszoną, podstawę prawną. Jednakże, z uwagi na sformułowanie treści skargi kasacyjnej i zasady obowiązujące w świetle art. 183 § 1 ustawy p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł dokonać kontroli naruszenia w tym zakresie albowiem skarżący nie wskazali, w jaki sposób zaskarżony wyrok naruszał przepisy, aprobując decyzję wydaną z naruszeniem art. 107 K.p.a; w szczególności, czy odnosiło się to do elementów składowych samej decyzji, konstrukcji uzasadnienia czy też może innych uchybień opisanych w § 2, 4 lub 5 K.p.a. Przepisy o postępowaniu przed sądem kasacyjnym nie przewidują możliwości domniemania intencji kasatora z uwagi na niemożność wyjścia poza granice skargi kasacyjnej.

5.5. Odnosząc się natomiast do zarzutu niedostrzeżenia przez Sąd pierwszej instancji naruszenia przez organy zasad postępowania określonych w art. 7 i 77 K.p.a, Naczelny Sąd Administracyjny uznał go za niezasadny. Zdaniem skarżących ogólne zasady postępowania, które przywołali zobowiązywały organy do wykazania inicjatywy w przeprowadzeniu postępowania na okoliczność zaistnienia w sprawie przesłanek z art. 93 ust 7 u.t.d, czego zaniechano. Sprecyzowanie tego zarzutu w uzasadnieniu skargi kasacyjnej odnosiło się do braku, przy okazji przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadków na okoliczność odbywania szkoleń w zakresie obowiązków przy wykonywaniu transportu, pytań co do przyczyn, dla których doszło do naruszeń przepisów u.t.d., w szczególności wystąpienia ewentualnych nadzwyczajnych zdarzeń, których skarżący nie mogli przewidzieć. Z takim stanowiskiem, co do obowiązków procesowych przy wykazywaniu spełnienia przesłanek egzoneracyjnych z art. 93 ust 7 u.t.d. nie sposób się zgodzić. W tym zakresie inicjatywa powinna wyjść od skarżących, którzy mają (w przeciwieństwie do organów) wiedzę o tym, czy i jakie okoliczności lub zdarzenia o charakterze nietypowym, niemożliwym do przewidzenia, wystąpiły w sprawie, skutkując stwierdzonymi następnie naruszeniami.

5.4. Tymczasem skarżący nie sprecyzowali zdarzeń wypełniających ustawowe przesłanki z art. 93 ust 7 u.t.d., powołując się na nie w sposób bardzo ogólny (sytuacje rodzinne, brak parkingów). Jednocześnie z treści skargi kasacyjnej wynika, że zaistnienie takich przesłanek upatrywali w tym, że po dokonaniu przeszkolenia kierowców w zakresie obowiązujących przepisów o wykonywaniu transportu krajowego i międzynarodowego nie mogli przewidzieć, że kierowcy ci nie będą w stanie prawidłowo wypełniać wykresówek. Co do tego ostatniego argumentu skarżących o niemożliwości ponoszenia odpowiedzialności za nieprawidłowości, których dopuścili się kierowcy, którzy odbyli stosowne przeszkolenie, to należy uznać go za całkowicie nietrafny. Warunkiem odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej z tytułu stwierdzonych nieprawidłowości jest wykazanie przez przedsiębiorcę, że nie przyczynił się on swoim zachowaniem do ich powstania, co oznacza, że musi on wykazać takie okoliczności i zdarzenia, które nie są przewidywalne przy wykonywaniu przewozu drogowego. W tym znaczeniu niewystarczające jest samo przeszkolenie kierowców w zakresie przestrzegania przez nich przepisów regulujących czas pracy kierowców i sposobu użytkowania urządzenia rejestrującego, ale wymagane jest też bieżące sprawowanie nadzoru nad przestrzeganiem przez kierowców tych przepisów. Uchybienia w tym zakresie traktowane są jako brak właściwych rozwiązań organizacyjnych ze strony przedsiębiorcy, co obciąża jego samego i w żaden sposób nie stanowi usprawiedliwienia dla stwierdzonych naruszeń. Zaaprobowanie stanowiska skarżących oznaczałoby, że w ramach prowadzonej działalności zostaliby zwolnieni z odpowiedzialności za pracowników, których dobierają i zatrudniają według własnych zasad. Odpowiedzialność zaś za naruszenia tych pracowników, tym samym za prowadzenie działalności przez przedsiębiorców, zostałaby przerzucona na społeczeństwo. Takie rozwiązanie jest nie do zaaprobowania, ponieważ tylko skarżący mają wpływ i mogą wyegzekwować od swoich pracowników wykonywanie przedmiotowych obowiązków zgodnie z prawem; tylko też skarżący, jako pracodawcy, mają do swoich pracowników określone roszczenia w przypadku stwierdzenia braku prawidłowej realizacji nałożonych na nich obowiązków.

5.5. Oceniając zarzut zaaprobowania w zaskarżonym wyroku decyzji wydanej w następstwie przeprowadzenia niepełnego postępowania dowodowego (w szczególności treści pytań zadawanych świadkom) z pominięciem ustaleń zaistnienia ewentualnych nadzwyczajnych okoliczności, które legły u podstaw nieprzestrzegania przez kierowców zasad wykonywania transportu, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że jest on niezasadny. Po pierwsze dlatego, co podniesiono już wyżej, że skarżący nie sprecyzowali przypadków naruszenia zasad nieprzestrzegania norm czasu pracy np. konkretnych sytuacji rodzinnych w odniesieniu do konkretnego kierowcy. Po wtóre dowód z przesłuchania świadków przeprowadzony został po powiadomieniu o tym skarżących (dowody zawiadomień k 4 i 1 akt adm. w niebieskim segregatorze), co umożliwiało im uczestniczenie w przesłuchaniu i zadawanie świadkom pytań na wskazywane okoliczności.

5.6. Należy podkreślić, że istnienie okoliczności i zdarzeń, które w świetle art. 93 ust 7 u.t.d. mogą uwolnić wykonującego transport od odpowiedzialności musi być każdorazowo oceniane na gruncie stanu faktycznego konkretnej sprawy; nie istnieje żaden uniwersalny katalog w tym zakresie. Nawet przyjmowane w orzecznictwie zdarzenia, uznawane co do zasady za spełniające warunki z powołanego przepisu, na gruncie konkretnego stanu faktycznego mogą być odmienne ocenione, w zależności od specyfiki konkretnych okoliczności. Skarżąca, wskazując na niemożność zatrzymania się kierowców w określonych przypadkach, akcentowała przede wszystkim brak aprobaty dla istniejących regulacji prawnych. Wnioski takie płyną z treści odwołań. Pomija przy tym argumentację organu, o zaniechaniu przez siebie wykonania obowiązku przewidzianego w art. 12 Rozporządzenia nr 561/2006, zgodnie z którym pod warunkiem, że nie zagraża to bezpieczeństwu drogowemu oraz umożliwia osiągnięcie przez pojazd odpowiedniego miejsca postoju, kierowca może odstąpić od przepisów art. 6-9 w zakresie niezbędnym dla zapewnienia bezpieczeństwa osób, pojazdu lub ładunku. Kierowca wskazuje powody takiego odstępstwa odręcznie na wykresówce urządzenia rejestrującego lub na wydruku z urządzenia rejestrującego, albo na planie pracy najpóźniej po przybyciu do miejsca pozwalającego na postój.

5.7. Na zakończenie wywodów w zakresie oceny zarzutów procesowych skargi kasacyjnej, zasadnym pozostaje wskazanie, że w przedmiocie zasad obowiązujących przy dowodzeniu okoliczności, które wypełniają przesłanki z art. 93 ust 7 u.t.d. orzecznictwo sądów administracyjnych wypracowało jednolitą linię. Wynika z niej, że inicjatywa w tym zakresie należy do przewoźnika, który dla uwolnienia się od odpowiedzialności powinien wykazać, iż nie mógł przewidzieć zdarzeń lub okoliczności przy uwzględnieniu kryterium należytej staranności, zaś organ jest zobowiązany do dokonania oceny dowodów przedłożonych przez niego na tę okoliczność ( tak wyrok NSA z 13 grudnia 2012r, syg. akt II GSK 1862/11; wyrok z 2 czerwca 2009r, syg. akt II GSK 989/08; wyrok z 6 lipca 2011r II GSK 716/10). W wyroku z 17 listopada 2010r syg akt II GSK 976/09 Sąd zaprezentował pogląd, że "...bezradność przedsiębiorcy w egzekwowaniu obowiązków pracowników żadną miarą nie może stanowić przesłanki do uznania, że ziściły się wyjątkowe zdarzenia i okoliczności nie dające się przewidzieć". Jakkolwiek wyroki sądów administracyjnych nie są źródłem prawa, to prezentowane w nich jednolicie stanowisko stanowi wartość, jako wypracowany kierunek interpretacji przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tej sprawie podziela poglądy wyrażone w przywołanych orzeczeniach (wszystkie orzeczenia dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl)

5.8. Konkludując, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawiony w skardze kasacyjnej zarzut zaaprobowania zaskarżonym wyrokiem decyzji wydanej po przeprowadzeniu postępowania z naruszeniem zasad postępowania, nie był uzasadniony. Tym samym przyjęty za podstawę rozstrzygnięcia organów, zaakceptowany przez Sąd, stan faktyczny sprawy, że skarżący nie uwolnili się od odpowiedzialności za stwierdzone nieprawidłowości wykazując przesłanki z art. 93 ust 7 u.t.d, należało uznać za niepodważony.

5.9. Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego, skarżący sformułowali go jako błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 97 ust 3 u.t.d. przejawiające się w uznaniu, że przepis ten ma charakter wyjątkowy i dotyczy zdarzeń nieoczekiwanych, niezwiązanych z doborem pracowników. Naruszenie prawa materialnego w postaci błędnej wykładni, to mylne zrozumienie treści przepisu. Z kolei naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to tzw. błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Zarzut naruszenia prawa materialnego podniesiony w sprawie Naczelny Sąd Administracyjny uznał za nieuzasadniony. Sąd pierwszej instancji prawidłowo zinterpretował art. 93 ust 7 u.t.d. a następnie trafnie uznał, że na gruncie ustalonego w sprawie stanu faktycznego nie znajduje on zastosowania.

5.10. Powołany przepis, jako przedmiot zarzutu naruszenia prawa materialnego, stanowi regulację o szczególnym charakterze, która po stwierdzeniu zaistnienia naruszenia ustawowego obowiązku (deliktu administracyjnego) sankcjonowanego karą pieniężną, pozwala na uwolnienie adresata tego obowiązku od odpowiedzialności. Należy podkreślić, że obowiązki wynikające z prawa administracyjnego mają charakter obiektywny (np. obowiązek podatkowy) i co do zasady ich wykonanie nie jest oceniane w kontekście zawinienia (lub jego braku) zobowiązanego. Powyższe wpływa na stanowisko, że analizowana regulacja ma wyjątkowy charakter, na co trafnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji. Zgodnie z zasadami interpretacji, przy regulacjach o charakterze wyjątkowym, przyjmuje się, że nie mogą być one interpretowane w sposób rozszerzający. Stąd na gruncie tego przepisu nie jest wystarczające powoływanie się przez przedsiębiorcę wyłącznie na przesłankę braku winy w zaistnieniu zdarzeń i okoliczności, które były przyczyną naruszenia prawa, szczególnie gdy brak zawinienia postrzegany jest jako zwolnienie z odpowiedzialności za wykonywanie obowiązków przez własnych pracowników. Uznać zatem należało, że przedstawiona przez Sąd w zaskarżonym wyroku interpretacja, a w konsekwencji zastosowanie prawa (brak zastosowania art. 93 ust 7 u.t.d.) dokonane w kontekście oceny zaskarżonej decyzji były prawidłowe.

5.11. Mając na uwadze przedstawioną wyżej argumentację Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Zgodnie z art. 204 pkt 1 w związku z art. 205 § 2 ustawy p.p.s.a. oraz na podstawie § 6 pkt 5 i § 14 ust 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002r w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. nr 163 poz. 1349 ze zm.) zasądzone zostały od skarżących solidarnie na rzecz organu koszty postępowania kasacyjnego.