Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) sędzia NSA Irena Kamińska sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Protokolant sekretarz sądowy Julia Chudzyńska po rozpoznaniu w dniu 7 kwietnia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 1855/14 w sprawie ze skargi I. Ż. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 marca 2015r., sygn. akt II SA/Wa 1855/14 uchylił decyzje Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych: z dnia [...] sierpnia 2014 r. i z dnia [...] września 2014 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, orzekł, że decyzja z dnia [...] września 2014 r. nie podlega wykonaniu oraz zasądził zwrot kosztów postępowania od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz I. Ż. Sąd I instancji przedstawił następujący stan sprawy:

Wnioskiem z dnia 26 lutego 2013 r. I. Ż. wystąpił do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS) o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej wszystkich:

– numerów telefonów komórkowych i stacjonarnych będących w dyspozycji ZUS wraz z informacją, kto (imię, nazwisko, wykonywana funkcja) dysponuje poszczególnymi numerami i komu numer został przydzielony;

– nazw lub numerów komunikatorów internetowych będących w dyspozycji ZUS wraz z informacją, kto (imię, nazwisko, wykonywana funkcja) dysponuje tym komunikatorem i komu aplikacja została przydzielona;

– adresów poczty elektronicznej będących w dyspozycji ZUS wraz z informacją, kto (imię, nazwisko, wykonywana funkcja) dysponuje tym adresem i kto bezpośrednio jest odpowiedzialny za obsługę aplikacji.

Ponadto zażądano udzielenia informacji, czy organ prowadzi kontrolę połączeń oraz ich kosztów z powyższych urządzeń lub aplikacji, a jeśli tak, to w jaki sposób oraz jaki był ogólny koszt związany z wykorzystaniem środków łączności przez organ.

WSA w Warszawie, po rozpoznaniu skargi wnioskodawcy na bezczynność organu, wyrokiem z dnia 9 lipca 2013 r., sygn. akt II SAB/Wa 186/13, zobowiązał Prezesa ZUS do rozpatrzenia wniosku w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Uznano, że informacje odnoszące się do numerów telefonów komórkowych, telefonów stacjonarnych, komunikatorów internetowych i adresów poczty elektronicznej oraz osób nimi dysponujących posiadają przymiot informacji publicznej. Mają one bowiem charakter służbowy i są narzędziami wykorzystywanymi do realizacji powierzonych organowi zadań, mających charakter publiczny. Ponadto ze środków publicznych zostały zakupione telefony i ponoszone są opłaty na komunikację elektroniczną. Udzielenie żądanych informacji może natomiast podlegać ewentualnemu ograniczeniu z uwagi na ochronę prywatności osoby fizycznej lub tajemnicy przedsiębiorcy.

Prezes ZUS, w piśmie z dnia 25 października 2013 r. wskazał, że udostępnienie numerów telefonów komórkowych pracowników dysponujących telefonem komórkowym po godzinach pracy może doprowadzić do naruszenia ich prywatności. Stwierdzono, że informacje dotyczące komunikatorów internetowych i adresów poczty elektronicznej i osób nimi dysponującymi także nie zostaną udostępnione, ponieważ również w tym przypadku pracodawca powinien decydować, który z pracowników jest upoważniony do kontaktowania się w imieniu zakładu. Dodano też, że dane teleadresowe Centrali ZUS i jej komórek organizacyjnych są udostępnione na stronie internetowej. Na stronie znajdują się też numery telefonów do kontaktów z organem. WSA w Warszawie, po rozpoznaniu skargi wnioskodawcy na niewykonanie przez Prezesa ZUS wyroku o sygn. akt II SAB/Wa 186/13, w wyroku z dnia 9 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 289/14 wskazał, że pismo z dnia 25 października 2013 r. nie może być uznane za decyzję i stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzył Prezesowi ZUS grzywnę.

Prezes ZUS decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. odmówił udostępnienia wykazu numerów służbowych telefonów komórkowych i stacjonarnych oraz komunikatorów, adresów e-mail i danych osób nimi dysponujących. W pozostałym zakresie informacja została udzielona. Po ponownym rozpoznaniu sprawy organ decyzją z dnia [...] września 2014 r. utrzymał w mocy swoje dotychczasowe rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm., dalej u.d.i.p.), prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Lista osób, o którą wnioskował wnioskodawca, to zbiór danych osobowych w rozumieniu art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 z późn. zm.) i jej udostępnienie stanowiłoby naruszenie przepisów powołanej ustawy (art. 27 ust. 1). W przedmiotowej sprawie prawo do informacji publicznej powinno podlegać ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej, gdyż udostępnienie numerów telefonów komórkowych pracowników dysponujących telefonem komórkowym po godzinach pracy Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może doprowadzić do naruszenia sfery ich prywatności. Nadto to pracodawca zawsze decyduje o tym, który urzędnik jest upoważniony do kontaktowania się w imieniu urzędu z podmiotami z zewnątrz. Informacje dotyczące komunikatorów internetowych i adresów poczty elektronicznej oraz osób nimi dysponujących nie podlegają zatem udostępnieniu, ponieważ to pracodawca powinien decydować, który z pracowników jest upoważniony do komunikowania się w imieniu Zakładu z podmiotami z zewnątrz.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnioskodawca wniósł o uchylenie decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2014 r. i nakazanie organowi udzielenia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniósł, że w sprawie Sąd już dwukrotnie uznał, iż wnioskowane informacje mają charakter informacji publicznej. Ograniczenie jej udostępnienia nie znajduje podstaw w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej. Wskazał, iż Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 24 czerwca 2003 r., sygn. akt III RN 95/02 wyraził pogląd, według którego cechą prawa do prywatności jest to, że ochroną tą objęta jest dziedzina życia osobistego (prywatnego), rodzinnego i towarzyskiego człowieka. Ochrona ta nie obejmuje działalności publicznej osoby, ani też sfery działań i zachowań, które ogólnie są pojmowane jako osobiste lub prywatne, jeżeli działania te lub zachowania wiążą się ściśle z działalnością publiczną. Zatem argumentacja organu, że udostępnienie numerów służbowych telefonów komórkowych, po godzinach pracy, może doprowadzić do naruszenia sfery prywatności osób z nich korzystających, nie jest trafna.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę i uchylił obie wydane w sprawie decyzje. W uzasadnieniu Sąd I instancji stwierdził, że organ błędnie powołał się na ustawę z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz.U. z 2016 r. poz. 922, dalej: u.o.d.o.), ponieważ wniosek dotyczył udostępnienia danych w zakresie imienia i nazwiska osób, którym przydzielono telefony i urządzenia, a nie danych wrażliwych, o których mowa w art. 27 u.o.d.o. Niewłaściwie też organ zinterpretował przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i na jego podstawie odmówił udostępnienia żądanej informacji z uwagi na fakt, że udostępnienie numerów służbowych telefonów komórkowych, po godzinach pracy, może doprowadzić do naruszenia sfery prywatności osób z nich korzystających. WSA w Warszawie wskazał, że telefon komórkowy powinien być czynny w godzinach pracy pracownika, który nie musi odbierać połączeń telefonicznych w czasie wolnym od pracy. Sąd I instancji podkreślił, że prawidłowa realizacja wniosku powinna zmierzać do udostępnienia numerów telefonów komórkowych i stacjonarnych będących w dyspozycji ZUS oraz nazw i numerów komunikatorów internetowych i adresów poczty elektronicznej z przyporządkowaniem ich do konkretnych osób (imię, nazwisko, stanowisko służbowe), jeśli posiadają one status funkcjonariusza publicznego w rozumieniu art. 115 § 13 pkt 4 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. − Kodeks karny (Dz.U. z 2016 r. poz. 1137, ze zm. dalej: k.k.). Natomiast w odniesieniu do osób, które takiego statusu nie posiadają, organ powinien poprzestać na udostępnieniu numerów telefonów komórkowych i stacjonarnych oraz nazw i numerów komunikatorów oraz adresów poczty elektronicznej z przyporządkowaniem ich do konkretnych stanowisk służbowych i wydać decyzję o odmowie udzielenia informacji w zakresie danych personalnych osób, które nie mają statusu funkcjonariusza publicznego.

W skardze kasacyjnej Prezes ZUS zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez:

- błędną wykładnię art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i uznanie, że udostępnienie adresu poczty elektronicznej oraz nazw komunikatorów internetowych osób, które nie posiadają statusu funkcjonariusza publicznego w rozumieniu art. 115 § 13 pkt 4 k.k. nie narusza sfery prywatności osób z nich korzystających. Prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi jednak do wniosku, że udostępnienie adresu służbowego poczty elektronicznej oraz nazw komunikatorów internetowych pracowników ZUS jako składającego się z imienia i nazwiska pracownika, czyli zawierającego dane personalne, narusza sferę jego prywatności;

- niezastosowanie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w sytuacji gdy Sąd I instancji powinien był wziąć pod uwagę, że wskazany sposób udzielenia żądanej informacji publicznej oznacza konieczność jej przetworzenia, a więc wnioskodawca powinien wykazać, że informacje te są szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art.176 p.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Skargę oparto na zarzutach naruszenia prawa materialnego, które jakkolwiek w części zasadne, nie mogły odnieść skutku, albowiem mimo częściowo wadliwego uzasadnienia, wyrok Sądu I instancji odpowiada prawu. Należy mieć na względzie, że prawomocnym wyrokiem z 9 lipca 2013 r., sygn. II SAB/Wa 186/13 wydanym w sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przesądził, że informacje dotyczące numerów telefonów służbowych i adresów poczty elektronicznej wraz z przypisaniem ich do poszczególnych komórek organizacyjnych i do stanowisk, stanowią informację publiczną. Stanowisko to jest w sprawie wiążące na mocy art. 153 p.p.s.a. i w zakresie wyrażonej oceny prawnej wiąże organy i sądy, w tym Naczelny Sąd Administracyjny. Udzielenie informacji publicznej może przy tym podlegać ograniczeniom, w szczególności ze względu na prywatność osoby fizycznej, o czym stanowi art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Za zasadny zatem należy uznać zarzut skargi kasacyjnej dotyczący błędnej wykładni art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zakresie, w jakim Sąd I instancji przyjął, że udostępnienie przedmiotowych informacji nie narusza prywatności osób, które nie posiadają statusu funkcjonariusza publicznego w rozumieniu art. 115 § 13 pkt 4 k.k. Należy zgodzić się ze stanowiskiem, że co do zasady numery telefonów służbowych oraz spersonalizowane służbowe adresy poczty elektronicznej i komunikatorów internetowych są danymi, których ujawnienie w trybie dostępu do informacji publicznej ingeruje w sferę prywatności. Te środki łączności, jako służbowe, mają służyć do użytku zawodowego, a zatem każdorazowe wykorzystanie ich w innym celu niż zawodowy, nie przez pracodawcę czy współpracowników, jest wykorzystaniem poza sferą zawodową, w sferze prywatnej, i tę sferę prywatną narusza. W tym zakresie stanowisko Sądu I instancji jest zatem niewłaściwe. Nie jest też właściwe wskazanie przez Sąd I instancji, że ograniczenie dostępu do informacji ze względu na prywatność nie dotyczy osób będących funkcjonariuszami publicznymi w rozumieniu art. 115 § 13 pkt 4 k.k. Przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie posługuje się pojęciem "funkcjonariusza publicznego", ani nie odsyła do stosowania definicji z kodeksu karnego. Przepis ten posługuje się terminem "osoby pełniące funkcje publiczne", którego nie należy sprowadzać do zakresu wyznaczonego przez art. 115 § 13 pkt 4 k.k. Brak jest podstaw, aby definicję legalną przyjętą na potrzeby kodeksu karnego przenosić, bez wyraźnego w tym zakresie stanowiska prawodawcy, na sferę zupełnie odrębnej regulacji, nie mającej charakteru regulacji prawnokarnej. Nie jest zatem prawidłowe wskazanie przez Sąd I instancji, że rozstrzygając o ograniczeniach w dostępie do informacji ze względu na publicznoprawny status określonych osób, organ winien określić, czy osoba posiada status funkcjonariusza publicznego w rozumieniu art. 115 § 13 pkt 4 k.k.

Mimo wskazanych wad stanowiska Sądu I instancji, wyrok odpowiada jednak prawu, albowiem zebrany w sprawie materiał i uzasadnienie wydanych decyzji nie udzielają odpowiedzi na pytanie, czy wśród pracowników organu znajdują się osoby wyłączone z ochrony prywatności osób fizycznych. Zgodnie z art. 5 ust. 2 zdanie drugie u.d.i.p., ograniczenie prawa do informacji ze względu na prywatność nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji. Aby ocenić, czy odmowa udzielenie informacji we wskazanym zakresie jest uprawniona, organ winien odnieść się także do tej przesłanki. Jeżeli wśród osób dysponujących służbowymi telefonami i spersonalizowanymi adresami komunikatorów internetowych oraz poczty elektronicznej nie ma osób pełniących funkcję publiczną, z którą żądane informacje mają związek, to zasadne będzie wydanie decyzji o odmowie udostępnienia żądanych danych.

Nie jest natomiast skuteczny zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez niezastosowanie, albowiem ani powołana przez organ podstawa prawna decyzji, ani zakres poczynionych ustaleń i podana w uzasadnieniu argumentacja nie odwołują się do kategorii informacji przetworzonej i przesłanek jej udostępnienia. Przepis ten nie był przez organ stosowany i orzekając w granicach sprawy Sąd I instancji nie miał podstaw do rozważania okoliczności pozostawionych poza zakresem stanu faktycznego opisanego w decyzjach i wynikającego z akt sprawy.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.