Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Banasiewicz sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant starszy asystent sędziego Kamil Buliński po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Zagranicznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lipca 2013 r. sygn. akt II SAB/Wa 188/13 w sprawie ze skargi F. na bezczynność Ministra Spraw Zagranicznych w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] października 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od F. na rzecz Ministra Spraw Zagranicznych kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Fundacja I. z siedzibą w K. wnioskiem z dnia [...] października 2012 r. zwróciła się do Ministra Spraw Zagranicznych na zasadzie art. 61 Konstytucji RP, w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej o udostępnienie następującej informacji publicznej:

1) czy opisane w artykule prasowym pt. P. ("D.") fakty po stronie Ministerstwa miały miejsce, to jest:

a) czy Ministerstwo faktycznie otrzymało wskazany raport, jeśli tak, to prosiła o udostępnienie go,

b) czy rozesłało go do innych organów władzy publicznej, jeśli tak, to do których?

c) czy rozesłanie raportu zostało opatrzone stanowiskiem Ministerstwa lub jakimkolwiek innym rodzajem pisma przewodniego, jeśli tak, to poproszono o udostępnienie tego pisma przewodniego/stanowiska.

W piśmie wskazano, iż żądanie dotyczy raportu przekazanego Ministerstwu przez podmiot zewnętrzny, a następnie rozesłanego przez Ministerstwo do innych organów władzy publicznej według doniesienia "D.".

W odpowiedzi na powyższy wniosek Rzecznik Prasowy MSZ potwierdził, że do Ministerstwa Spraw Zagranicznych wpłynęła informacja, nieformalny raport, na temat spotkania ws. gazu z łupków. Jednocześnie wskazano, że nie podlega on udostępnieniu, ponieważ jest to dokument prywatny.

Poinformowano, iż otrzymana informacja została przekazana do wiadomości instytucji odpowiedzialnych za zapewnienie bezpieczeństwa publicznego: Ministerstwu Spraw Wewnętrznych i Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, za pismem przewodnim Podsekretarza Stanu B. S. do Podsekretarza Stanu w Ministerstwie Środowiska, Głównego Geologa Kraju. Została wysłana także wiadomość do Kancelarii Rady Ministrów.

W załączeniu przekazano wnioskodawcy pismo przewodnie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2013 r. Fundacja I. zarzuciła Ministrowi Spraw Zagranicznych bezczynność w przedmiocie jej wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Podnosząc zarzuty naruszenia art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 i w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, Fundacja wniosła o zobowiązanie Ministra Spraw Zagranicznych do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej, zgodnie z wnioskiem z dnia 6 października 2012 r. i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi Fundacja zakwestionowała stanowisko organu, iż żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. Przywołując liczne orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, Fundacja wskazała, iż udostępnieniu podlega dokument znajdujący się w dyspozycji organu administracji, bez względu na to, czy stanowi on dokument urzędowy, czy prywatny.

Podała, że informacją publiczną są nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez organ administracji publicznej, ale także te, których organ używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań, nawet gdy prawa autorskie należą do innego podmiotu. Bez znaczenia jest zdaniem Fundacji to, w jaki sposób znalazły się one w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczą. Minister podejmując działania w oparciu o treść raportu, w tym przekazując raport innym podmiotom, niewątpliwie – w jej ocenie – używa przedmiotowego dokumentu do realizacji działań przewidzianych prawem.

Fundacja podniosła, iż błędnym wydaje się ograniczanie informacji publicznych jedynie do kategorii dokumentów urzędowych, gdyż istotne znaczenie ma to, czy zawiera on informację publiczną.

W odpowiedzi na skargę, Minister Spraw Zagranicznych wniósł o jej oddalenie twierdząc, iż nie pozostaje w bezczynności. Organ udzielił bowiem odpowiedzi na zadane pytania zgodnie ze stanem posiadanej wiedzy w sprawie i udostępnił informacje które w jego ocenie stanowią informację publiczną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 lipca 2013 r. o sygn. akt II SAB/Wa 188/13 zobowiązał Ministra Spraw Zagranicznych do rozpatrzenia wniosku Fundacji I. z siedzibą w K. dnia [...] października 2012 r. o udzielenie informacji publicznej w zakresie żądania udostępnienia raportu na temat spotkania w sprawie gazu z łupków, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania – stwierdzając zarazem, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu wskazał, że istota przedmiotowej sprawy sprowadza się do oceny, czy otrzymany przez Ministerstwo Spraw Zagranicznych nieformalny raport na temat spotkania w sprawie gazu z łupków zawiera informację publiczną.

Po zapoznaniu się z tym dokumentem Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż raport zawiera informację publiczną, gdyż:

1) spotkanie miało publiczny charakter, dotyczyło szeroko rozumianych spraw publicznych, jak ochrona środowiska, wykorzystanie zasobów naturalnych, jak również bezpieczeństwa energetycznego Państwa,

2) jest on zapisem ze spotkania legalnie działających stowarzyszeń, w którym uczestniczyli przedstawiciele społeczności lokalnej i samorządowej,

3) spotkanie było komentowane na łamach prasy ogólnopolskiej ("D."),

4) działania jakie zostały podjęte przez MSZ jednoznacznie wskazują, że otrzymany raport został oceniony przez organ jako dotyczący spraw publicznych.

Jak wskazał WSA, wnioskodawca nie ma prawa, wynikającego z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. "a", do żądania treści i postaci dokumentu prywatnego, może natomiast domagać się zawartej w nim informacji, jeżeli jest to – jak w niniejszej sprawie – informacja publiczna. Z tych względów zobowiązał organ do jej udostępnienia.

Sąd pierwszej instancji stwierdził ponadto, że bezczynność organu w zakresie rozpatrzenia wniosku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wynikała ona bowiem z interpretacji prawa regulującego problematykę dostępu do informacji publicznej.

Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wywiódł Minister Spraw Zagranicznych, zarzucając wyrokowi naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, poprzez uznanie, iż treść raportu z przebiegu spotkania stowarzyszeń "antyłupkowych" stanowi informację publiczną, a tym samym, doszło do bezczynności MSZ w zakresie realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej w rozumieniu art. 13 ust. 1 cyt. ustawy.

W związku z powyższym Minister wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Wystąpił także o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację mającą przemawiać za jej uwzględnieniem. Minister podniósł m.in., że raport pochodzi od osoby trzeciej i stanowi jedynie subiektywny zapis co do przebiegu spotkania, zaś fakt komentowania wydarzenia na łamach prasy ogólnopolskiej nie może prowadzić do uznania raportu za informację publiczną. Dokument ów nie powstał na zlecenie czy zamówienie Ministerstwa. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, fakt, iż dokument prywatny trafia do organu nie może oznaczać, że przez to nabiera cech dokumentu urzędowego. Przeciwnie, pozostaje materiałem prywatnym, wyjętym z normowania przez ustawę o dostępie do informacji publicznej.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została złożona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Stosownie do art. 174 pkt. 1 i 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Analizowana pod tym kątem skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Skarżący zarzuca naruszenie art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez uznanie, że treść raportu z przebiegu spotkania przedstawicieli stowarzyszeń "antyłupkowych" stanowi informację publiczną. Trzeba przede wszystkim wskazać, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. – Prawo o stowarzyszeniach (Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 855 ze zm.) stowarzyszenie jest dobrowolnym, praworządnym, trwałym zrzeszeniem obywateli, którzy realizują swoje prawo zrzeszenia się w stowarzyszeniach, zgodnie z przepisami Konstytucji oraz porządkiem prawnym, określonym w ustawach. Stowarzyszenie samodzielnie określa swoje cele, programy działania i struktury organizacyjne oraz uchwala akty wewnętrzne dotyczące jego działalności (art. 2 ust. 2 ww. ustawy). Tak więc stowarzyszenia korzystają z daleko posuniętej autonomii zarówno w zakresie form działania jak i celów, które mają być realizowane. Autonomia ta może podlegać ograniczeniom przewidzianym jedynie przez ustawy, niezbędnym do zapewnienia interesów bezpieczeństwa państwowego lub porządku publicznego oraz zdrowia lub moralności publicznej albo ochrony praw i wolności innych osób (art. 1 ust. 2 ustawy – Prawo o stowarzyszeniach). Stowarzyszenia mają wprawdzie prawo wypowiadania się w sprawach publicznych (art. 1 ust. 3 ww. ustawy), ale wypowiedź taka powinna być dokonana przez osoby do tego upoważnione na mocy wewnętrznego aktu jakim jest statut stowarzyszenia.

Taka wypowiedź jeżeli dotyczy "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ustawy u.d.i.p zyskuje walor informacji publicznej. Jednak waloru takiego nie mają wypowiedzi członków stowarzyszenia wygłaszane na zebraniu. Wolność stowarzyszania się o której mowa w art. 58 Konstytucji i wspomniana wcześniej autonomia stowarzyszeń polegają między innymi na tym, że dostęp do informacji dotyczących metod działania i planowanych celów nie jest powszechny, a informacje takie nie są informacjami publicznymi.

Wszelkie wypowiedzi członków jakichkolwiek stowarzyszeń, którzy nie zostali upoważnieni do wypowiadania się w imieniu konkretnego stowarzyszenia są wypowiedziami konkretnych, indywidualnych osób fizycznych, które korzystają z konstytucyjnego prawa do swobody wypowiedzi zagwarantowanego w art. 54 ust. 1 Konstytucji RP.

Wypowiedzi indywidualnych osób fizycznych bez względu na materię, której dotyczą nie są "sprawą publiczną" w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Tak więc informacja o wypowiedziach czy też poglądach konkretnych osób fizycznych nie jest "informacją publiczną", o której mowa w powołanym przepisie. Zebrania członków stowarzyszeń mają ze względu na przysługującą im autonomię charakter zamknięty, mogą być na nich obecni członkowie stowarzyszenia i osoby przez nie zaproszone. Taki sam charakter ma zebranie przedstawicieli kilku stowarzyszeń, a osoby na zebraniu takim obecne nie reprezentują, w trybie art. 1 ust. 3 Prawa o stowarzyszeniach, oficjalnego stanowiska swojego stowarzyszenia w sprawie publicznej. Dyskusja, jaka odbyła się na zebraniu w dniu [...] sierpnia 2012 r. jest zatem wymianą poglądów między uczestnikami tego spotkania, i z powodów wcześniej przedstawionych nie jest "sprawą publiczną" w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ, w którego posiadaniu był raport o przebiegu spotkania, nie był wobec tego zobowiązany do jego udostępnienia. Nie pozostawał w związku z tym w bezczynności.

Mając wszystko to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.