Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Anna Jarosz WSA Józef Maleszewski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 lutego 2018 r. sprawy ze skargi A. P. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki altany 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej A. P. kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Decyzją z [...] września 2017 r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] (dalej też jako "PINB" lub "organ I instancji") – na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332) i art. 104 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257; dalej w skrócie "k.p.a.") – nakazał inwestorowi, A. P., rozbiórkę altany o wymiarach w planie 4,81 x 7,32 m i wysokości 5,00 na ogrodzie działkowym nr [...], na działce nr ewid. [...] położonej w L., gm. T. Podgórne.

Od powyższej decyzji PINB odwołanie wnieśli: A. P. (dalej też jako "Skarżąca") reprezentowana przez r. K. i Stowarzyszenie [...] w P. (zwane też dalej "Stowarzyszeniem") reprezentowane przez tego samego pełnomocnika.

Postanowieniem z [...] listopada 2017 r. znak [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej też jako "WWINB" lub "organ II instancji"), na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdził uchybienie przez A. P. terminu do wniesienia odwołania.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że na gruncie niniejszej sprawy zastosowanie znajduje art. 129 § 2 k.p.a., zgodnie z którym "odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej doręczenia stronie". Strona została o sposobie wniesienia odwołania właściwie pouczona w treści zaskarżonej decyzji PINB z [...] września 2017 r. Dalej WWINB wskazał, że ww. decyzja, adresowana do Skarżącej, była dwukrotnie awizowana i w dniu [...] października 2017 r. została zwrócona do nadawcy. W takim przypadku przepisy k.p.a. przewidują fikcję doręczenia, w świetle której pismo uważa się za doręczone – z upływem okresu, na jaki zgodnie z art. 44 § 1 k.p.a. pozostawiono je w placówce pocztowej albo w urzędzie właściwej gminy – mimo że adresat faktycznie pisma nie odebrał. W związku z tym organ II instancji wyjaśnił, że w niniejszej sprawie ostatnim dniem okresu, na który pozostawiono decyzję PINB w placówce operatora pocztowego, był [...] października 2017 r. (a w rzeczywistości, jak zauważył organ, 14-dniowy termin, przewidziany w art. 44 k.p.a., upłynął [...] października 2017 r., niemniej jednak kwestia ta nie ma wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie). Licząc nawet termin na wniesienie odwołania od [...] października 2017 r., to upłynął on [...] października 2017 r. (środa), a od [...] października 2017 r., to upłynął on [...] października 2017 r. (wtorek). Natomiast odwołanie A. P. zostało nadanie w urzędzie pocztowym [...] września 2017 r. (wtorek), co oznacza – zdaniem WWINB – iż zostało ono złożone 7 dni przed dniem, od którego można było je składać. Organ podkreślił, że doręczenie decyzji ma zasadnicze znaczenie dla dalszego toku postępowania, gdyż od tego momentu decyzja wiąże organ, który ją wydał, natomiast dla strony rozpoczyna się bieg terminu do złożenia odwołania. W związku z tym wniesienie przez stronę odwołania przed rozpoczęciem biegu terminu do dokonania tej czynności, tj. przed doręczeniem decyzji, jest przedwczesne i nie może wywołać skutków prawnych, jakie ustawa wiąże z zaskarżeniem orzeczeń.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisane postanowienie WWINB, A. P., reprezentowana przez dotychczasowego pełnomocnika, zarzuciła:

- błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że Skarżąca wniosła odwołanie przed wydaniem decyzji, podczas gdy o treści decyzji dowiedziała się od Stowarzyszenia, którego jest członkiem i które również otrzymało decyzję wydaną przez organ;

- niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia, w tym sposobu i terminu powzięcia wiadomości o treści decyzji oraz sposobu i terminu, a także trybu złożenia odwołania;

- błąd subsumcji polegający na przyjęciu, że jedynym właściwym terminem do wniesienia odwołania jest termin ustalony w oparciu o dowód doręczenia decyzji, podczas gdy nie ma podstaw do wyłączenia możliwości złożenia odwołania przed doręczeniem, a po zapoznaniu się z treścią decyzji;

- naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 134 k.p.a., poprzez przyjęcie, iż w niniejszej sprawie zachodzi uchybienie terminu do wniesienia odwołania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy w orzecznictwie wskazuje się, iż uchybienie terminu odnosi się do sytuacji dokonania czynności po upływie terminu;

- naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a., poprzez pochopne potraktowanie złożonego przez stronę pisma, niewyjaśnienie stanu faktycznego konkretnej sprawy i pominięcie interesu Skarżącej, której intencją było wniesienie odwołania, w konsekwencji naruszenie art. 15 k.p.a. poprzez odmowę stronie prawa do dwukrotnego merytorycznego rozpatrzenia sprawy i odmowę nadania biegu złożonemu przez nią odwołaniu.

Z powołaniem się na te zarzuty Skarżąca wniosła o: (i) przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów – pełnomocnictwa udzielonego przez Skarżącą dla kancelarii do reprezentowania w niniejszej sprawie oraz oświadczenia Skarżącej na okoliczność powzięcia wiedzy o treści decyzji z [...] września 2017 r.; (ii) uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości; (iii) zasądzenie od organu, który wydal zaskarżone postanowienie, na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę, WWINB wniósł o jej oddalenie i w pełni podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

1. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.; w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym kończące postępowanie (a do tej kategorii należy niewątpliwie postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania, wydane na podstawie art. 134 k.p.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

2. Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonego postanowienia WWINB – w sądowym postępowaniu uproszczonym, wdrożonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. – Sąd stwierdził, że postanowienie to nie może się ostać w obrocie prawnym, jako wydane z naruszeniem przepisów postępowania – art. 134 w zw. z art. 129 § 2 k.p.a. – które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

3. W myśl przywołanego art. 134 k.p.a.: "Organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne." Z kolei zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie.

1. Prawidłowe sposoby doręczenia decyzji i innych pism w postępowaniu administracyjnym regulują przepisy rozdziału 8 w dziale I k.p.a. (art. 39–art. 49b), w tym przywołane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia przepisy art. 44 k.p.a., statuujące tryb tzw. doręczenia zastępczego i ustanawiające fikcję doręczenia (art. 44 § 4 k.p.a.).

2. Należy podkreślić, że przepisy o doręczeniach (w ramach każdej z procedur: administracyjnej, cywilnej, karnej, etc.) mają charakter norm gwarancyjnych, służących ochronie praw strony-adresata orzeczenia lub innego pisma procesowego. Jak bowiem trafnie podnosi się w orzecznictwie sądowym, podstawowy cel każdego dokonywanego doręczenia, jego istota, sprowadza się do przekazania treści orzeczenia (innego pisma) do świadomości strony. Sformalizowany, przewidziany w przepisach proceduralnych, tryb dokonywania doręczeń podporządkowany jest temu właśnie celowi i służyć ma zabezpieczeniu gwarancji procesowych każdej ze stron, tj. zagwarantowaniu dotarcia treści orzeczenia (innego pisma) do świadomości strony. W konsekwencji zachowanie sformalizowanego trybu bynajmniej nie jest konieczne, jeśli tylko strona, dla której pismo było przeznaczone, oświadczy, że pismo to otrzymała. Takie oświadczenie strony zastępuje pokwitowanie, uważane jest za dostateczny dowód dotarcia do świadomości strony treści pisma (por. wyrok SN z 11.12.1991 r., V KRN 304/90, OSNKW 1992, nr 5–6, poz. 44; por. też wyrok NSA z 04.04.2017 r., II OSK 256/16, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie "CBOSA").

4. Sąd w niniejszym składzie co do zasady podziela stanowisko WWINB, że gdy środek zaskarżenia zostanie wniesiony przedwcześnie, to organ odwoławczy powinien stwierdzić niedopuszczalność tego środka na podstawie art. 134 k.p.a. Jednakże, w ocenie Sądu, ową "przedwczesność" należy odnosić nie do daty sformalizowanego doręczenia decyzji danej stronie, lecz do daty wejścia tej decyzji do obrotu prawnego, co następuje zasadniczo z dniem dokonania pierwszego skutecznego doręczenia decyzji którejkolwiek ze stron postępowania. Innymi słowy, za "przedwczesne", w powyższym rozumieniu, należy uznać odwołanie wniesione od decyzji, która nie weszła jeszcze do obrotu prawnego. Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd, że z punktu widzenia możliwości wniesienia środka prawnego z uwagi na wejście aktu administracyjnego do obrotu prawnego w rozumieniu art. 110 k.p.a. kluczowe jest, że akt administracyjny znalazł się w posiadaniu strony, chociażby naruszono przepisy regulujące procedurę doręczeń (por. np. wyrok NSA z 26.04.2016 r., I OSK 3095/15, CBOSA). Wyrok ten koresponduje z wyżej przywołaną zasadą, że przepisy dotyczące doręczeń mają przede wszystkim charakter gwarancyjny dla strony. Zatem nie mogą być interpretowane niejako "na szkodę" strony, w sytuacji gdy ta podejmuje wszelkie starania mające zapewnić jej prawo do wniesienia skutecznego odwołania od wydanej decyzji. Innymi słowy, nawet jeżeli doręczenie decyzji było w okolicznościach sprawy wadliwe, to brak podstaw do przyjęcia, że wniesienie odwołania było przedwczesne (por. np. wyroki NSA: z 04.04.2008 r., II GSK 3/08; z 19.05.2016 r., II GSK 2734/14 – CBOSA).

5. W kontekście powyższych uwag rozpatrywane być musi prawo strony do wniesienia odwołania od decyzji, o treści której dowiedziała się ona – tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie w przypadku Skarżącej – od innego uczestnika postępowania (tu: Stowarzyszenia [...] w P.), któremu dana decyzja (tu: decyzja PINB) została wcześniej w sposób skuteczny doręczona (tu: [...] września 2017 r.; k. 69 akt adm. I inst.). Jak to już wyżej wskazano, doręczenie decyzji jednemu z zainteresowanych w sprawie skutkuje jej wejściem do obrotu prawnego. Nie ma zatem dostatecznie racjonalnego uzasadnienia rozstrzygnięcie, jakie zapadło w niniejszej sprawie, które pozbawiło Skarżącą uprawnienia do złożenia odwołania tylko z tego powodu, że wniosła je w dniu [...] września 2017 r. (data stempla pocztowego; k. 7a akt adm. II inst.) bez uprzedniego podjęcia skierowanej doń przesyłki zawierającej decyzję i przed formalnym upływem, zakreślonego w art. 44 § 1 i 4 k.p.a., 14-dniowego terminu do jej podjęcia (który upływał z dniem [...] października 2017 r.). Oznaczałoby to bowiem w istocie "łapanie strony w pułapkę", w ramach której wniesione odwołanie byłoby przedwczesne, a pozyskanie wiedzy o niedopuszczalności odwołania uniemożliwiałoby jego wniesienie z powodu upływu terminu (por. wyrok WSA z 09.02.2017 r., IV SA/Wa 3121/16, CBOSA).

6. Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie WWINB (pkt 1 sentencji wyroku). O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez Skarżącą koszt wpisu (100 zł), wynagrodzenie reprezentującego ją radcy prawnego ustalone zgodnie z § 15 ust. 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265), w wysokości [...] zł, oraz koszt opłaty skarbowej od złożonego pełnomocnictwa (17 zł) – łącznie [...] zł.