Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Marek Stojanowski, Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, Sędzia del. WSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Julia Chudzyńska, po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 września 2013 r. sygn. akt IV SAB/Wr 130/13 w sprawie ze skargi D. D. na bezczynność Burmistrza Gminy [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 10 września 2013 r., sygn. akt II SAB/Wr 130/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zobowiązał Burmistrza Gminy [...] do rozpatrzenia pkt 3 wniosku skarżącego D. D. z 15 kwietnia 2013 r., w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi prawomocnego wyroku; stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; zasądził od Burmistrza Gminy [...] na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

D. D. – Redaktor Naczelny [...], (dalej jako skarżący), wnioskiem z 15 kwietnia 2013 r. wystąpił do Burmistrza Gminy [...] o udostępnienie informacji przez podanie:

1) czy pięć umów, z którymi zapoznał się 28 marca 2013 r. w związku z jego wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej z 6 lutego 2013 r., to wszystkie umowy, jakie Gmina zawarła z prawnikami w latach 2011 i 2012;

2) czy do spraw sądowych, które Gmina prowadzi z różnymi podmiotami zawierane są dodatkowe umowy, jeżeli tak, to wniósł o ich udostępnienie;

3) ile i jakie sprawy prowadziła kancelaria prawna [...], z którą zawarto umowę 20 listopada 2012 r., a która dotyczy spraw związanych z doradztwem w zakresie prawa prasowego i ustawy o dostępie do informacji publicznej, ile spraw, czy czynności prowadziła w okresie trwania umowy kancelaria; podanie, czego dotyczyły sprawy prowadzone przez kancelarię oraz podanie, do jakich podmiotów odnosiły się owe czynności prawne.

Pismem z 29 kwietnia 2013 r. organ udzielił odpowiedzi na pierwsze dwa pytania, natomiast na pytanie trzecie skarżący otrzymał wyjaśnienie, że Kancelaria pracuje zgodnie z umową. Organ podał, że stosownie do umowy zawartej 20 stycznia 2012 r. Kancelaria świadczyła usługi bieżącego doradztwa prawnego w zakresie wszelkich kwestii dotyczących ustawy prawo prasowe oraz ustawy o dostępie do informacji publicznej, wykonywała czynności objęte zleceniem na bieżąco w Urzędzie w godzinach pracy Urzędu oraz w siedzibie Kancelarii. Sprawy dotyczyły Gminy [...].

Po uzyskaniu powyższej informacji skarżący uznając, że uzyskana informacja nie stanowi odpowiedzi na postawione w pkt 3 wniosku z 15 kwietnia 2013 r. pytania, pismem z 29 kwietnia 2013 r. wystąpił do organu z żądaniem udostępnienia wnioskowanej w pkt 3 tego wniosku informacji pod rygorem skierowania sprawy do sądu administracyjnego. Wobec braku odpowiedzi na powyższe pismo, kolejnym pismem z 7 maja 2013 r. ponowił swoje żądanie. W odpowiedzi na to pismo, organ w piśmie z 13 maja 2013 r. podał, że informacja publiczna obejmująca zakres świadczonych przez Kancelarię usług doradztwa prawnego została skarżącemu udostępniona. Natomiast informacja, której skarżący domaga się we wniosku z 29 kwietnia 2013 r., stanowi przetworzoną informację publiczną, do której uzyskania niezbędne jest wykazanie przez wnioskodawcę szczególnie istotnego interesu publicznego, w związku z czym skarżący został wezwany do wykazania w terminie 7 dni od dnia otrzymania informacji, że zachodzi przesłanka warunkująca uzyskanie informacji publicznej przetworzonej. W odpowiedzi skarżący wystosował do organu pismo z 15 maja 2013 r., w którym podniósł, że to na organie ciąży obowiązek wykazania, iż żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej. W ocenie skarżącego wnioskowana informacja ma charakter informacji prostej. Niezależnie od tego podał, z jakich przyczyn domaga się udzielenia przedmiotowej informacji, które to przyczyny w jego ocenie stanowią szczególnie istotny interes publiczny.

Organ nie zareagował na powyższe pismo.

Pismem z 6 czerwca 2013 r. D. D. wniósł skargę na bezczynność Burmistrza Gminy [...].

Powołując się na art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej jako "u.d.i.p."), skarżący domagał się zobowiązania Burmistrza Gminy [...] do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z 6 lutego 2013 r.

W uzasadnieniu skargi podał, że wnioskiem z 15 kwietnia 2013 r. wystąpił do Burmistrza Gminy [...] o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej umowy, jaką Gmina zawarła z Kancelarią [...]. We wniosku sformułował trzy punkty.

Skarżący podniósł, że organ ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że wnioskowana informacja ma charakter informacji przetworzonej, lecz nie wyjaśnił, na czym owo przetworzenie miałoby polegać. Taka konstatacja jest zdaniem skarżącego niewystarczająca dla przyjęcia tezy, że informacja ma przetworzony, a nie prosty charakter. Podniósł, że to na organie ciąży obowiązek wykazania, że żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej. W tej sytuacji wezwał organ do podjęcia działań zgodnych z prawem, polegających przede wszystkim na ustaleniu, czy żądana informacja faktycznie dotyczy informacji publicznej przetworzonej, a jeżeli organ uzna, że żądana informacja dotyczy informacji publicznej przetworzonej, powinien wskazać, na czym konkretnie będzie polegało przetworzenie żądanej informacji oraz, czy zdaniem organu zachodzi szczególnie istotny interes publiczny.

Konkludując skarżący podniósł, że do dnia wniesienia skargi nie otrzymał żadnej odpowiedzi od organu, który nie wykazał też i nie uzasadnił, z jakich względów uznał, że żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej. Nie wydał też decyzji administracyjnej odmawiającej udostępnienia informacji publicznej, co zdaniem skarżącego czyni skargę zasadną.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie zauważając, że żądana wnioskiem z 6 lutego 2013 r. informacja publiczna została skarżącemu udostępniona.

Odnosząc się do wniosku z 15 kwietnia 2013 r. organ podniósł, że wniosek ten jest pozbawiony jakichkolwiek podstaw faktycznych i prawnych, gdyż skarżącemu udzielono odpowiedzi na pytania zawarte w tym wniosku. Skarżący zaś niezasadnie uznał udzieloną informację za niewystarczającą przyjmując, że nie udzielono mu odpowiedzi na pytanie nr 3. Wobec braku podstaw do ponownego udzielania informacji organ 13 maja 2013 r. wezwał skarżącego do sprecyzowania żądania i wykazania szczególnego interesu prawnego, który dotyczy informacji przetworzonej. Organ wyjaśnił, że pismo to stanowiło wyłącznie odpowiedź na uporczywe pisma skarżącego, który pomimo uzyskania informacji składał coraz to większe żądania w zakresie udostępnianych informacji. Nie było ono jednak pismem rozstrzygającym sprawę, w związku z czym nie miał do niego zastosowania powołany przez skarżącego obowiązek przedstawienia ratio organu i wyjaśnienia, w jakim zakresie żądana informacja jest informacją przetworzoną.

Zdaniem organu, konieczność taka aktualizuje się dopiero w przypadku wydania decyzji odmownej, tj. decyzji rozstrzygającej, w której organ zobligowany jest wyczerpująco przedstawić swoje stanowisko i jego uzasadnienie. Nie została spełniona przesłanka ustawowa z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., albowiem skarżący nie wykazał istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu żądanej informacji. Ograniczył się wyłącznie do subiektywnych sformułowań, które w "jego ocenie" uzasadniają udostępnienie informacji dotyczącej umów zawieranych z Kancelarią. W ocenie organu, skarżący w żaden sposób obiektywnie nie wykazał interesu do udostępnienia informacji publicznej wnioskowanej przez niego w pismach z 29 kwietnia 2013 r. i 7 maja 2013 r.

W konsekwencji organ stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W rzeczywistości organ zajął stanowisko w sprawie wniosku skarżącego zarówno z 6 lutego 2013 r., jak i 15 kwietnia 2013 r., co jest okolicznością bezsporną i przyznaną przez skarżącego w treści skargi. Nie ma zatem wątpliwości, że organ nie pozostawał w bezczynności, skoro ustosunkował się do wniosku.

Na rozprawie 10 września 2013 r. skarżący sprecyzował skargę podając, że domaga się zobowiązania Burmistrza Gminy [...] do rozpoznania jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej sformułowanego w pkt 3 wniosku z 15 kwietnia 2013 r.

10 września 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wydał powołany na wstępie wyrok.

W uzasadnieniu Sąd I instancji stwierdził, że Burmistrz Gminy [...] jest organem władzy publicznej zobowiązanym z mocy art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. do udostępnienia informacji o sprawach publicznych. Wskazał, że stosownie do art. 11b ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 594) działalność organów gminy jest jawna. Ograniczenia jawności mogą wynikać wyłącznie z ustaw. Jawność działania organów gminy obejmuje w szczególności prawo obywateli do uzyskiwania informacji, wstępu na sesje rady gminy i posiedzenia jej komisji, a także dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych, w tym protokołów posiedzeń organów gminy i komisji rady gminy (ust. 2 art. 11b ustawy o samorządzie gminnym).

W ocenie Sądu przedmiot wniosku z 15 kwietnia 2013 r., sformułowany w jego pkt 3, jako dotyczący majątku publicznego i gospodarowania nim (art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.) jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Skoro żądana informacja stanowi informację publiczną, to Burmistrz Gminy [...] nie udzielając takiej informacji, ani nie wydając decyzji o odmowie jej udzielenia, pozostaje w bezczynności. Zdaniem Sądu I instancji z treści pisma organu z 29 kwietnia 2013 r. wynika, że organ nie udostępnił skarżącemu wnioskowanej informacji, co skarżący wykazał w skierowanym do organu piśmie z 29 kwietnia 2013 r., błędnie uznanym przez organ za nowy wniosek o udostępnienie informacji publicznej. W ocenie Sądu powyższe pismo skarżącego stanowi kontynuację jego wniosku z 15 kwietnia 2013 r. Wyjaśnia bowiem rozbieżności między żądaną informacją sformułowaną w pkt 3 wniosku z 15 kwietnia 2013 r. i informacją uzyskaną od organu w jego piśmie z 29 kwietnia 2013 r.

Zdaniem Sądu I instancji organ nie rozpoznał w sposób zgodny z przepisami prawa wniosku skarżącego sformułowanego w pkt 3 pisma skarżącego z 15 kwietnia 2013 r. Odpowiedź zawarta w pkt 3 pisma organu z 29 kwietnia 2013 r., mająca stanowić odpowiedź na wniosek sformułowany w pkt 3 pisma skarżącego z 15 kwietnia 2013 r., jest niepełna w związku z czym nie można przyjąć, że organ wywiązał się z obowiązku wynikającego z art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p.

Sąd I instancji stwierdził ponadto, że zgodnie z utrwalonym w tym względzie orzecznictwem sądów administracyjnych to na organie, a nie na wnioskodawcy, ciąży obowiązek wykazania, że objęte wnioskiem żądanie dotyczy informacji publicznej o charakterze przetworzonym. W takiej sytuacji organ może odmówić udostępnienia żądanej informacji tylko wtedy, gdy wnioskodawca nie wykaże występowania tej przesłanki.

W niniejszej sprawie z pisma z 13 maja 2013 r. wynika, że organ uznał, że żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej, jednak nie wykazał, że objęte pkt 3 wniosku z 15 kwietnia 201 3 r. żądanie dotyczy informacji publicznej o charakterze przetworzonym. Tymczasem, rolą organu jest należyte wyjaśnienie kwestii istnienia lub braku istnienia szczególnego interesu publicznego w jej uzyskaniu przez wnioskodawcę, który może swój wniosek o udostępnienie informacji publicznej traktować w sposób odmienny, jako pytanie o informację prostą. Brak ustawowej przesłanki udzielenia informacji publicznej przetworzonej, tj. istnienia po stronie wnioskodawcy "szczególnie uzasadnionego interesu publicznego", skutkuje decyzją o odmowie udzielenia tej informacji, opartą na przepisie art. 16 ust. 1 u.d.i.p.

Mając na względzie, że organ niezwłocznie reagował na wniosek skarżącego Sąd meriti przyjął, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Powyższy wyrok stał się przedmiotem skargi kasacyjnej Burmistrza Gminy [...].

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wskutek przyjęcia, że organ nie wywiązał się z obowiązku wynikającego z tego przepisu albowiem w ocenie Sądu informacja udzielona skarżącemu w odpowiedzi na wniosek z 15 kwietnia 2013 r. jest niepełna, podczas gdy właściwe zastosowanie ww. przepisu w zaistniałym w sprawie stanie faktycznym prowadzi do wniosku, że pismem z 29 kwietnia 2013 r. zastosował ww. przepis i udzielił informacji publicznej skarżącemu;

- art. 16 ust. 1 u.d.i.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wskutek przyjęcia, że organ winien był wydać decyzję odmowną w oparciu o ww. przepis, podczas gdy brak było podstaw do zastosowania tego przepisu w sytuacji udzielenia informacji publicznej w odpowiedzi na wniosek skarżącego z 15 kwietnia 2013 r.;

2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm., dalej jako P.p.s.a.). w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez przyjęcie, że organ pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej z 15 kwietnia 2013 r. (w zakresie jego punktu 3) i w następstwie tego uznanie, że skarga skarżącego zasługuje na uwzględnienie, podczas gdy okoliczności faktyczne przedmiotowej sprawy dowodzą, że przyjęcie takie było niedopuszczalne, albowiem bezczynność w zakresie dostępu do informacji publicznej istnieje wtedy gdy organ milczy lub w ogóle nie zajmuje żadnego stanowiska – a nie kiedy organ udziela informacji czy podejmuje wszystkie wymagane czynności, zachowując przy tym ustawowe terminy;

- art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieumorzenie postępowania, w sytuacji gdy winno ono zostać umorzone jako bezprzedmiotowe z uwagi na udzielenie informacji publicznej skarżącemu.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych,

W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie podniósł, że Sąd I instancji niewłaściwie zastosował art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Błędne jest stanowisko Sądu, iż organ nie wywiązał się z obowiązku wynikającego z tego przepisu, albowiem informacja udzielona skarżącemu w odpowiedzi na wniosek z 15 kwietnia 2013 r. jest niepełna. Skarżący kasacyjnie wskazał, że w punkcie 3 wniosku z 15 kwietnia 2013 r. skarżący domagał się podania spraw, którymi zajmowała się Kancelaria [...] oraz wskazania czego dotyczyły te sprawy. W odpowiedzi na ten wniosek organ podał, że ww. kancelaria świadczyła usługi bieżącego doradztwa prawnego w zakresie ustawy – Prawo prasowe oraz ustawy o dostępie do informacji publicznej, a to oznacza, że skarżącemu została udzielona informacja publiczna w zakresie podania czego dotyczyły te czynności.

Z tego powodu, zdaniem skarżącego kasacyjnie, nie było podstaw do zastosowania art. 16 ust. 1 u.d.i.p. i wydania przez organ decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

Ponadto kasator podtrzymał swoje stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę, iż uznanie udzielonej informacji za niewystarczającą jest całkowicie dowolne i bezpodstawne. Wskazał, że skarżący wnioskował o kolejne dane dotyczące działalności Kancelarii [...] pomimo tego, że zostały mu udostępnione wszystkie umowy łączące z Gminą oraz wszystkie dokumenty z niej wynikające. Zdaniem skarżącego kasacyjnie skarżący miał pełną wiedzę, co do zakresu świadczonych usług na rzecz Gminy, w oparciu o udostępnione dokumenty dysponował pełną informacją publiczną czego dotyczyły czynności wykonywane przez ww. Kancelarię. Fakt ten całkowicie umknął uwadze Sądu I instancji.

Ponadto skarżący kasacyjnie stwierdził, że wydając zaskarżony wyrok Sąd I instancji naruszył także przepisy postępowania, tj. art. 149 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Podniósł, iż powszechnie przyjmuje się, że samo wydanie przez organ decyzji lub innego aktu wyłącza możliwość uwzględnienia skargi na bezczynność. Okoliczności faktyczne przedmiotowej sprawy dowodzą, że uznanie bezczynności organu było niedopuszczalne, albowiem bezczynność w zakresie dostępu do informacji publicznej istnieje wtedy gdy organ milczy lub w ogóle nie zajmuje żadnego stanowiska – a nie kiedy organ udziela informacji czy podejmuje wszystkie wymagane czynności, zachowując przy tym ustawowe terminy.

W konsekwencji skarżący kasacyjnie stwierdził, że na dzień wydania wyroku skarżącemu została udostępniona informacja publiczna, zatem Sąd winien był zastosować art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. i umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe.

Pismem z 30 czerwca 2014 r. kasator w uzupełnieniu dotychczasowej argumentacji podniósł, że niemożliwe było wskazanie wszystkich czynności, jakie wykonywała Kancelaria obsługując Urząd Miejski w [...]. Bieżące doradztwo polegało bowiem na udzielaniu wielu porad w zakresie prawa prasowego oraz prawa o dostępie do informacji publicznej, stosownie do potrzeb organu, a to oznacza, że nie można było udzielić odpowiedzi w sposób, który satysfakcjonowałby skarżącego.

Wskazał, że w wyroku z 21 listopada 2013 r., sygn. akt IV SAB/Wr 182/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że bezczynność ma miejsce wówczas, gdy wniosek informacji publicznej jest skierowany do adresata zobowiązanego do jej udzielenia, a zobowiązany organ milczy lub odmawia udzielenia informacji w nieprzewidzianej do tej czynności podstawie prawnej. Uwzględniając powyższe stanowisko, skarżący kasacyjnie stwierdził, że niezrozumiałe jest dla niego stanowisko Sądu wyrażone w przedmiotowej sprawie, który w tożsamym składzie wydał orzeczenie, w uzasadnieniu którego stwierdził, że organ pozostawał w bezczynności mimo udostepnienia informacji zgodnie z żądaniem wniosku z 15 kwietnia 2013 r., skoro w analogicznej sprawie dokonał odmiennej wykładni prawnej "bezczynności" organu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 P.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polega ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Ponieważ skarga kasacyjna opiera się na obu podstawach, to generalnie w pierwszej kolejności podlegają rozpoznaniu zarzuty naruszenia przepisów postepowania.

Jednakże w niniejszej sprawie przedmiot obu rodzajów zarzutów, jak i kierunek argumentacji, pozostaje w ścisłym związku, koncentrując się wokół zagadnienia czy organ – stosownie do art. 13 u.d.i.p. – udzielił wnioskującej stronie informacji publicznej odpowiadającej zakresowi jej wniosku i czy, w związku z tym, można mu skutecznie postawić zarzut bezczynności. Mając na uwadze powyższy związek treściowy, sformułowane w niniejszej skardze kasacyjnej zarzuty poddane winny zostać kontroli kasacyjnej łącznie, w kontekście naruszenia prawa materialnego. Dopiero wynik tego aspektu kontroli kasacyjnej może zostać nałożony na ocenę zarzutu naruszenia art. 149 § 1 P.p.s.a. i, w dalszej kolejności, art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a.

W kontrolowanej sprawie poza sporem pozostaje, że został spełniony zakres podmiotowy i przedmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Burmistrz Gminy [...] jest bowiem podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu, a żądane informacje dotyczące spraw prowadzonych przez wynajętą przez Gminę [...] kancelarię prawną [...] są informacjami publicznymi. Istota sporu sprowadza się natomiast do oceny czy organ udzielił stronie wnioskującej informacji stanowiącej wyczerpującą odpowiedź na pytania zawarte w pkt 3 wniosku z 15 kwietnia 2013 r.

Zarówno w orzecznictwie, jak i literaturze przedmiotu, prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym organ udzielając informacji publicznej powinien czynić to dokładnie i precyzyjnie, tak aby podmiot wnioskujący nie miał jakichkolwiek wątpliwości, że uzyskana odpowiedź stanowi realizację jego żądania. Przedstawienie informacji innej niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub wymijającej, czy wręcz nieadekwatnej do treści wniosku, i tym samym niewyczerpującej żądania wniosku, świadczy o bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, do którego skierowano wniosek o jej udostępnienie, co niewątpliwie narusza regulację zawartą w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Komentarz, Wydanie 2 Lexis Nexis).

W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że odpowiedź udzielona stronie w piśmie z 29 kwietnia 2013 r. nie może zostać uznana za odpowiedź pełną.

Pytania ujęte przez D. D. w pkt 3 jego wniosku z 15 kwietnia 2013 r. były sformułowane w sposób konkretny i precyzyjny. Strona chciała uzyskać informacje o sprawach prowadzonych przez kancelarię prawną [...], a związanych z doradztwem udzielanym Gminie [...] w zakresie prawa prasowego i ustawy o dostępie do informacji publicznej tj. ile spraw było prowadzonych, czego sprawy te dotyczyły i kto był ich stroną.

Nieuprawnione są przy tym twierdzenia organu, że skarżący w kolejnych pismach modyfikował zakres żądanej informacji. W piśmie z 29 kwietnia 2013 r. skarżący w istocie powtórzył pytania ujęte w pkt 3 przedmiotowego wniosku, natomiast w piśmie z 15 maja 2013 r. w ogóle nie odnosił się do treści zadanych pytań.

Odpowiedź, jaką udzielił stronie organ, charakteryzuje się dużym stopniem ogólności, w istocie nie zawierając żadnych wnioskowanych danych. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, odpowiedź Burmistrza Gminy [...] podająca, że ww. kancelaria świadczyła usługi bieżącego doradztwa prawnego w zakresie ustawy Prawo prasowe i ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie może zostać uznana za prawidłową realizację wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Jest to bowiem informacja inna niż zwerbalizowana we wniosku z 15 kwietnia 2013 r. Nie można też podzielić przekonania kasatora, że skarżący dysponował pełną informacją publiczną, gdyż została udostępniona mu umowa łącząca Gminę [...] z Kancelarią [...].

Co oczywiste, treść umowy nie może odnosić się do zakresu żądania skarżącego sprecyzowanego w pkt 3 ww. wniosku. Skarżącemu chodzi bowiem de facto o realizację tej umowy, a nie o dane z niej wynikające.

W tak zarysowanych okolicznościach faktycznych Sąd był uprawniony do oceny, że organ – mimo istniejącego obowiązku wynikającego z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. – nie udostępnił żądanej informacji publicznej, co oznacza, że Burmistrz Gminy [...], nie czyniąc zadość w całości wnioskowi skarżącego z 15 kwietnia 2013 r., pozostawał w bezczynności w zakresie określonym w wyroku.

Podkreślenia wymaga, że stanowisko Sądu jest zgodne z linią orzeczniczą, zgodnie z którą zarzutu bezczynności nie wyklucza jakikolwiek przejaw działania ze strony podmiotu zobowiązanego w sprawie o udostępnienie informacji publicznej. Przestawienie informacji innej niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca, należy bowiem traktować jako nieudzielenie żądanej informacji. Nie można zatem uznać – na co wskazuje kasator – że Sąd I instancji w analogicznej sprawie dokonał odmiennej wykładni pojęcia bezczynności organu.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji w uzasadnieniu skarżonego wyroku nie orzekł o obowiązku wydania przez organ decyzji, nie twierdził też, że pismo organu z 13 maja 2013 r. zawiera rozstrzygnięcie w przedmiocie wniosku strony.

Wyjaśnić należy, że realizacja wniosku o udostępnienie informacji publicznej polega bądź na czynności materialno-technicznej udzielenia żądanej informacji, bądź też na wystosowaniu do strony wnioskującej pisma informującego, że wezwany podmiot nie jest zobowiązany do udzielenia informacji, gdyż nie ma ona przymiotu informacji publicznej, nie dysponuje tą informacją, że została ona udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, bądź też nie jest podmiotem, od którego można jej żądać, a nadto, że istnieje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji. Natomiast w sytuacji gdy zachodzą przesłanki do odmowy udostępnienia wnioskowanej informacji, organ zobligowany jest wydania decyzji. Konieczność wydania decyzji odmownej powstaje m.in. wówczas, gdy nie zostaną spełnione przesłanki określone w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. tzn. w sytuacji gdy nie zostanie wykazane, że informacja przetworzona jest szczególnie istotna dla interesu publicznego. Podkreślenia przy tym wymaga, że funkcjonalna wykładnia normy art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. bezspornie nie pozwala na obciążenie strony wnioskującej o informację obowiązkiem wykazania już na poziomie złożonego wniosku, że żądanie w nim zawarte dotyczy informacji szczególnie istotnej dla interesu publicznego. Obciążony takim obowiązkiem jest przede wszystkim podmiot dysponujący informacją i to on musi dokonać takiej kwalifikacji z chwilą otrzymania wniosku, ewentualnie po wezwaniu wnioskodawcy do uzupełnienia argumentacji w nim przedstawionej. Do organu należy nadto szczegółowe uzasadnienie braku istnienia tej przesłanki w decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (por. wyrok NSA z 11 września 2012 r., I OSK 1015/12, publ. https://cbois.nsa.gov.pl).

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, w sytuacji gdy organ ocenił, że żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej, powinien o swoim stanowisku powiadomić stronę, zobowiązując ją do podania powodów, dla których spełnienie jej żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek o udostępnienie informacji przetworzonej winien zostać rozpoznany zarówno, gdy brak w nim będzie jakiegokolwiek uzasadnienia "szczególnego interesu publicznego", jak również wówczas, kiedy wnioskodawca w ogóle nie zareaguje na wezwanie, by ten interes wykazał. W takiej sytuacji podmiot zobowiązany powinien samodzielnie zbadać przesłanki przemawiające za występowaniem szczególnej istotności dla interesu publicznego. Jego negatywna ocena będzie zawsze równoznaczna z odmową udostępnienia żądanej informacji. Wydanie decyzji odmownej pozwala na wdrożenie kontroli instancyjnej, a następnie sądowoadministracyjnej, podczas której sąd ocenia prawidłowość zakwalifikowania informacji jako informacji przetworzonej oraz wykazania niewystępowania przesłanki "szczególnego interesu publicznego".

Nie udostępniając żądanej informacji, ani też nie wydając decyzji odmownej opartej na przepisie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., Burmistrz Gminy [...] pozostaje w bezczynności. Zobowiązując organ do rozpatrzenia pkt 3 wniosku z 15 kwietnia 2013 r. Sąd I instancji nie przesądził, którą z omówionych powyżej form realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej winien zastosować organ.

Uwzględniając powyższe, zarzut naruszenia art. 13 ust. 1 oraz art. 16 ust. 1 u.d.i.p. i art. 149 § 1 P.p.s.a. uznać należy jako pozbawiony usprawiedliwionych podstaw. Konsekwencją takiej oceny jest brak możliwości uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. przewidującego umorzenie postępowania w sytuacji, gdy stało się ono bezprzedmiotowe. Skoro wniosek skarżącego nie został spełniony zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, to nie można uznać, że postępowanie sądowe zmierzające do oceny stopnia jego realizacji jest bezprzedmiotowe.

Mając wszystkie te względy na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.