Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Magdalena Bosakirska po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 19 stycznia 2011 r. sygn. akt I SA/Bd 1029/10 w sprawie ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. na informację Zarządu Województwa [...] z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie projektu z budżetu Unii Europejskiej postanawia uchylić zaskarżone postanowienie.

Postanowieniem z dnia 19 stycznia 2011 r., sygn. akt I SA/Bd 1029/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy pozostawił bez rozpatrzenia skargę P. Sp. z o.o. w Ł. na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa [...] z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...], w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie projektu z budżetu Unii Europejskiej.

We wskazanym rozstrzygnięciu organ administracji – po ponownym rozpatrzeniu sprawy – podzielił stanowisko zaprezentowane uprzednio w piśmie z dnia [...] sierpnia 2010 r., w którym poinformowano stronę, że jej wniosek o dofinansowanie projektu pt. "[...]", złożonego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007 – 2013, został odrzucony na etapie oceny merytorycznej.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, złożona przez spółkę skarga - mimo prawidłowego pouczenia zawartego w zaskarżonej informacji - była niekompletna. Z art. 30c ust. 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jednolity: Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712, ze zm.; dalej cytowana jako: u.z.p.p.r.) wyraźnie bowiem wynika, że dołączona do skargi kompletna dokumentacja obejmuje wniosek o dofinansowanie wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu, kopie wniesionych środków odwoławczych oraz informacji, o której mowa w art. 30b ust. 4 u.z.p.p.r. Oznacza to - w ocenie Sądu pierwszej instancji - że wniesiony środek odwoławczy (wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) oraz informacja o sposobie jego rozpatrzenia mogą być złożone w kopiach, natomiast wniosek o dofinansowanie oraz informacja w przedmiocie oceny projektu powinny być złożone w oryginale. Tymczasem, do przedmiotowej skargi została załączona kserokopia wniosku o dofinansowanie lub też wydruk tego wniosku z pliku komputerowego (bez podpisu wnioskodawcy), a także kserokopia informacji organu z dnia [...] sierpnia 2010 r. w przedmiocie oceny wniosku, kserokopia środka odwoławczego oraz kserokopia informacji organu z dnia [...] listopada 2010 r. (przy czym, trzy ostatnio wymienione dokumenty nie zawierają oryginalnych podpisów - podpisy są skserowane - i nie zawierają poświadczenia ich za zgodność z oryginałem). Złożenie skargi niekompletnej skutkowało pozostawieniem jej bez rozpatrzenia na podstawie art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r.

W skardze kasacyjnej P. Sp. z o.o. zaskarżyła postanowienie Sądu pierwszej instancji w całości i wniosła o jego uchylenie.

Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania:

a) art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r. wobec błędnego pozostawienia skargi bez rozpatrzenia w sytuacji, gdy skarga nie była skargą niekompletną, skoro zawierała wszelkie elementy przewidziane w art. 30c ust. 2 tej ustawy i została złożona zgodnie z pouczeniem zawartym w informacji organu administracyjnego;

b) art. 30c ust. 2 media parte u.z.p.p.r. poprzez błędną wykładnię w zakresie pojęcia "obejmującą wniosek o dofinansowanie wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu", które nie powinno być rozumiane w ten sposób, że chodzi o złożenie do sądu oryginału wniosku – wniesionego do instytucji zarządzającej lub pośredniczącej, bowiem taka wykładnia prowadzi do konsekwencji ad absurdum, gdyż oryginał wniosku inicjuje postępowanie administracyjne i wyłącznym jego dysponentem jest właściwa instytucja, która nie jest prawnie zobowiązana, by taki oryginał dokumentu wydać skarżącemu celem złożenia skutecznej skargi do sądu.

Uzasadniając podniesione zarzuty, strona wnosząca skargę kasacyjną stwierdziła, że skarga obejmowała treść wniosku o dofinansowanie wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu, treść wniesionych środków odwoławczych oraz informację o wynikach procedury odwoławczej. Skoro Sąd pierwszej instancji uznał, że postać tychże dokumentów miała przybrać inną (ale nie odmienną co do treści) formę, to obowiązkiem Sądu było wezwanie podmiotu działającego bez profesjonalnego pełnomocnika, aby usunął tego typu "braki" skargi poprzez przedstawienie innej postaci złożonych w komplecie dokumentów. Brak takiego wezwania może prowadzić do wniosku, że Sąd naruszył art. 49 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. − Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; dalej powoływana jako: p.p.s.a.) w związku z art. 30e u.z.p.p.r., a to z kolei było naruszeniem zasady prawa do sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, art. 6 ust. 1 Konwencji Europejskiej, art. 14 ust. 1 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych). Strona podkreśliła, że art. 30e u.z.p.p.r. nie wyłączył stosowania art. 48 p.p.s.a., który wyraźnie stanowi, że oryginały dokumentów składa się na żądanie sądu.

Zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną, skarżący ma obowiązek załączenia do skargi dokumentów (kopii, odpisów, wydruków), które odpowiadać będą w swej treści dokumentom złożonym do właściwej instytucji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Strona wnosząca skargę kasacyjną oparła złożony środek odwoławczy na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., to jest na naruszeniu przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Granice rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny strona wyznaczyła zarzucając naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 30c ust. 5 pkt 2 oraz art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r., przy czym naruszenie tych przepisów miało się sprowadzać do bezpodstawnego uznania skargi za niekompletną i pozostawienia jej bez rozpatrzenia w sytuacji, gdy strona załączyła do skargi kserokopie całej dokumentacji wymienionej w art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r., w tym kopię wniosku o dofinansowanie oraz kopię dwóch informacji organu w przedmiocie oceny wniosku, których treść odpowiadała treści oryginałów tychże dokumentów.

Z art. 30b ust. 4 i art. 30c ust. 1 w związku z art. 30c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r. wynika, że wolą ustawodawcy było poddać kontroli sądów administracyjnych ocenę projektów zgłaszanych do dofinansowania w trybie tej ustawy. Z uwagi na specyfikę materii, tj. konieczność sprawnego rozdziału środków na dofinansowanie, ustawodawca wprowadził liczne odrębności proceduralne regulujące postępowanie sądowoadministracyjne. Mają one zapewnić szybkość postępowania sądowego i sprawić, aby sądowa kontrola legalności działalności organów rozdzielających pomoc nie zablokowała tej działalności i nie osłabiała sprawności rozdziału środków. Jednocześnie przy interpretacji przepisów dotyczących odrębności proceduralnych zawartych w u.z.p.p.r. należy mieć na względzie, że kontrola sądowoadministracyjna ma być realna a przewidziane ustawą wymogi formalne mają na celu jedynie zapewnienie szybkości działania sądu, nie zaś ograniczenie prawa do sądu. Dodatkowe obowiązki nakładane na stronę muszą być zatem interpretowane ściśle, a wyłączenie przewidzianych w p.p.s.a. możliwości usunięcia uchybień, jakich dopuściła się strona nie może być interpretowane rozszerzająco, bowiem wszelkie takie zabiegi interpretacyjne niweczą możliwość sądowej kontroli rozdziału środków pomocowych przeznaczonych na rozwój.

Zgodnie z art. 30c ust. 2 zd. 1 u.z.p.p.r. skarga do sądu administracyjnego jest wnoszona przez wnioskodawcę w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego. Skarga ta jest wnoszona bezpośrednio do sądu wraz z kompletną dokumentacją w sprawie, obejmującą wniosek o dofinansowanie wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu, kopie wniesionych środków odwoławczych oraz informacji, o której mowa w art. 30b ust. 4.

Cytowana regulacja znacząco modyfikuje - w stosunku do postanowień p.p.s.a.- tryb wnoszenia skargi. Skrócony został termin do jej wniesienia (14 dni w u.z.p.p.r. zamiast 30 dni zgodnie z p.p.s.a.), skargę wnosi się bezpośrednio do wojewódzkiego sądu administracyjnego, a nie za pośrednictwem organu, który wydał zaskarżone rozstrzygnięcie i wreszcie – to wnioskodawca jest zobowiązany do dołączenia do skargi kompletnej dokumentacji sprawy, podczas gdy w procedurze "zwykłej", zgodnie z art. 54 § 2 p.p.s.a., to do organu należy dostarczenie sądowi skargi wraz z kompletem akt sprawy. Na stronę został zatem nałożony obowiązek dostarczenia sądowi materiałów koniecznych do rozpatrzenia skargi, tj. do skontrolowania, czy ocena projektu była przeprowadzona zgodnie z prawem.

Jak wskazano wyżej, celem ukształtowania omawianego trybu wnoszenia skargi było zapewnienie sądowi możliwości szybkiego jej rozpatrzenia i zachowania przewidzianego ustawą bardzo krótkiego 30-dniowego terminu z art. 30c ust. 4 u.z.p.p.r. na wydanie rozstrzygnięcia.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w sprawie niniejszej podziela pogląd wyrażony we wcześniejszych orzeczeniach NSA (np. z dnia 6 stycznia 2010 r., sygn. akt II GSK 1057/09), że pojęcie dokumentacji kompletnej, o której mowa w art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. obejmuje tylko materiały wymienione w tym przepisie, co oznacza, że skutek w postaci pozostawienia skargi bez rozpoznania wywołuje tylko niezłożenie w całości (w komplecie) wszystkich dokumentów wymienionych w art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. Inne braki skargi podlegają uzupełnieniu w trybie art. 49 § 1 p.p.s.a.

Wskazać należy, że w art. 30e u.z.p.p.r. ustawodawca nakazuje, w zakresie w niej nieuregulowanym, odpowiednie stosowanie do postępowania przed sądami administracyjnymi przepisów p.p.s.a., określonych dla aktów i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., wskazując jednocześnie te przepisy p.p.s.a., których stosowanie jest wyłączone. Wyłączenia nie obejmują przepisów p.p.s.a. dotyczących usuwania braków formalnych pism procesowych. Nie może być jednak uzupełniony brak w postaci niedołączenia w całości wymienionych w ustawie dokumentów, bowiem jak wynika z ustawy, jest to wymóg konieczny do rozpatrzenia skargi, a jego niespełnienie powoduje pozostawienie skargi bez rozpatrzenia.

Omawiane rozwiązanie odpowiada przedstawionym wyżej celom ustawy. Niekompletność podstawowej dokumentacji z art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. nie pozwala sądowi na jakąkolwiek, nawet wstępną ocenę sprawy, a to zgodnie z wolą ustawodawcy uzasadnia pozostawienie skargi bez rozpatrzenia. Natomiast w sytuacji, kiedy w dyspozycji sądu są wszystkie dokumenty wymagane ustawą i są one kompletne (w tym znaczeniu, że każdy dokument dołączony jest w całości i żadnego nie brak) nie ma uzasadnienia dla pozostawienia skargi bez rozpatrzenia. Brak też uzasadnienia prawnego dla żądania, aby część dokumentów przedłożona była sądowi wyłącznie w oryginale. W szczególności wniosków takich nie należy wyciągać a contrario z faktu, że zgodnie z art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. środki odwoławcze i informacja o ich rozpoznaniu mogą być składane w kopiach (por. postanowienie NSA z dnia 9 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 107/11). Skoro przepis nie stanowi wprost, że inne dokumenty muszą być w oryginale, pod rygorem pozostawienia skargi bez rozpatrzenia, to w myśl zasady, że istnienia obowiązków się nie domniemywa, uznać należy, iż obowiązek taki nie istnieje.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjąć trzeba, że składana przez stronę skarżącą kompletna dokumentacja ma mieć formę wiarygodną. Jeżeli Sąd poweźmie wątpliwości, co do wiarygodności dokumentów i uzna, że uniemożliwia to nadanie sprawie prawidłowego biegu, to może zastosować art. 48 p.p.s.a.

Dołączenie kompletnej dokumentacji sprawy w postaci kserokopii niepoświadczonych za zgodność jest brakiem formalnym, który może być uzupełniony, bowiem nie przeszkadza w opracowywaniu sprawy. Sąd powinien wezwać do jego niezwłocznego uzupełnienia, które powinno nastąpić najpóźniej przed wydaniem rozstrzygnięcia. Sąd w składzie orzekającym w sprawie niniejszej reprezentuje pogląd, że wszystkie składane dokumenty mogą mieć formę kopii, a w razie ich nieuwierzytelnienia, brak ten może być usunięty w toku postępowania sądowego. Sąd podziela pogląd wyrażony w orzeczeniu z dnia 11 stycznia 2011 r. (sygn. akt II GSK 1452/10), że kopie dokumentów pochodzące od strony, jak również pism organu kierowanych do strony, może uwierzytelnić sama strona, ze wszystkimi prawnymi konsekwencjami rzetelności takiego oświadczenia.

Należy podkreślić, że w sytuacji, kiedy cały ciężar przedstawienia sprawy sądowi został przeniesiony na stronę, nietrafny jest pogląd, że nieznajomość procedury sądowej (tj. art. 47 § 2 p.p.s.a. o konieczności uwierzytelnienia kopii) może szkodzić interesom strony w taki sposób, iż zostaje pozbawiona prawa do sądu. Przypomnieć trzeba, że jest to etap postępowania, na którym strona dopiero rozpoczyna sprawę sądową i nie została jeszcze o procedurze sądowej w żaden sposób pouczona.

W demokratycznym państwie prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (którym zgodnie z art. 2 Konstytucji RP jest Rzeczpospolita Polska) konieczne jest wykładanie i stosowanie przepisów regulujących postępowanie sądowe w sposób zapewniający realizację zasady prawa do sądu (art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, a także art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności). Przepisy regulujące instytucję pozostawienia skargi bez rozpatrzenia muszą być zatem interpretowane ściśle, gdyż jej zastosowanie pozbawia stronę możliwości sądowej kontroli kwestionowanego przez nią rozstrzygnięcia. Strona musi mieć więc pełną świadomość wymogów formalnych skargi i nie może być narażona na to, aby jakakolwiek niejasność była interpretowana na jej niekorzyść i pozbawiała ją prawa do sądowej kontroli jej skargi.

W sprawie niniejszej skarżąca złożyła dokumentację kompletną (wszystkie wymagane dokumenty), jednak jej forma (brak uwierzytelnienia dokumentów) wymagała usunięcia braku formalnego, do której to czynności strona powinna być wezwana przez sąd. Zauważyć należy, że Instytucja Zarządzająca w żaden sposób nie negowała treści złożonych dokumentów. W tym stanie rzeczy, brak mógł i powinien zostać uzupełniony, a skarga mogła być bez przeszkód rozpatrzona.

Pozostawiając skargę bez rozpatrzenia Sąd pierwszej instancji naruszył zatem art. 30c ust. 5 pkt 2 w związku z art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 30e u.z.p.p.r.