Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Czajecka-Szpringer (spr.), Sędziowie WSA Wojciech Kręcisz,, NSA Anna Kwiatek, Protokolant Referent stażysta Kamil Rutkowski, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie płatności do gruntów rolnych na 2007 r. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz stwierdza nieważność poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...]; II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz M. K. kwotę [...] tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie.

Zaskarżoną decyzją z dnia 11 kwietnia 2008r., Nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, zwanej dalej "Agencją", po rozpatrzeniu odwołania M. K., utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 28 lutego 2008r., Nr [...], w sprawie płatności do gruntów rolnych za 2007r.

Z akt sprawy wynika, iż wnioskiem z dnia 24 maja 2007 r. M. K. osobiście złożyła wniosek o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2007. We wniosku zadeklarowała działkę rolną położoną na siedmiu działkach ewidencyjnych o numerach: [...], [...], [...], [...], [....], [...] oraz [...] znajdujących się w województwie l., powiat l., gmina J., nazwa obrębu ewidencyjnego J. o łącznej pow. 4,96 ha do Jednolitej Płatności Obszarowej (JPO) oraz 4,96 ha do Uzupełniającej Płatności Obszarowej (UPO).

W dniu 24 października 2007r., M. K. udzieliła pełnomocnictwa mężowi G. K. do reprezentowania przed organem Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.

W wyniku przeprowadzonego postępowania w dniu 28 lutego 2008 r. decyzją Kierownika Biura Powiatowego Agencji odmówiono G. K. (wskazanemu jako adresat decyzji) płatności do gruntów rolnych na 2007r. i nałożono sankcje. Z treści przedmiotowej decyzji wynika, iż została ona wydana po rozpatrzeniu wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych z dnia 24 maja 2007r. złożonego przez M. K.

Nie zgadzając się z powyższą decyzją w dniu 18 marca 2008 r. pełnomocnik wnioskodawczyni G. K. wniósł w ustawowym terminie odwołanie.

Rozpatrując sprawę na skutek złożonego odwołania Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji wydał wymienioną na wstępie decyzję z dnia 11 kwietnia 2008r. wskazując jako jej adresata M. K. reprezentowaną przez G. K. Z jej treści wynika, iż przedmiotem rozpoznania jest decyzja I instancji wydana w przedmiocie wniosku złożonego przez M. K.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, iż stosownie do art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2007 r., Nr 35, poz. 217, ze zm.) rolnikowi przysługuje płatność bezpośrednia na będące w jego posiadaniu grunty rolne, wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujące się do objęcia płatnościami bezpośrednimi zgodnie z art. 143b ust. 4 zdanie drugie rozporządzenia nr 1782/2003, jeżeli: 1) posiada działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku XX do rozporządzenia m 1973/2004;" W załączniku XX do Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) m 1782/2003 w odniesieniu do systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych gruntów do produkcji surowców (Dz. U. L 345 z 20.11.2004, str. l, ze zm.) minimalna powierzchnia zakwalifikowanego obszaru na gospodarstwo w ramach planu jednolitych dopłat obszarowych dla Rzeczpospolitej Polski wynosi -1 ha.

W związku z powyższym organ odwoławczy podniósł, iż płatności do gruntów rolnych przysługują podmiotowi, który m.in. posiada gospodarstwo rolne. Posiadanie gruntów rolnych jest jedną z obligatoryjnych przesłanek uzyskania dopłat z tychże gruntów. Definicja posiadania, została uregulowana w ustawie z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks Cywilny ( Dz. U. Nr. 16, poz. 93 ze zm. dalej "kc" ) w art. 336 i 337, zgodnie z którą o uznaniu za posiadanie decyduje faktyczne władztwo nad rzeczą sprawowane przez właściciela, jej użytkownika, zastawnika, najemcę, dzierżawcę lub mającego inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad rzeczą. Nadto dodano, iż jeżeli władztwo faktyczne nad rzeczą przynależy do właściciela, będzie on jej posiadaczem samoistnym. W świetle art. 336 kc zakres władztwa nad rzeczą może odpowiadać uprawnieniom użytkownika, zastawnika, najemcy - jest to posiadanie zależne. Posiadacz zależny włada rzeczą jedynie jako użytkownik, dopuszczalne jest także posiadanie zależne sprawowane przez podmiot, który faktycznie włada rzeczą bez konieczności przedstawiania tytułu prawnego.

Organ odwoławczy wskazał, iż po rozpatrzeniu wniosku M. i K. o przyznanie płatności na 2007r. w wyniku przeprowadzonego postępowania, mając na uwadze zgromadzony w sprawie cały materiał dowodowy oraz informacje uzyskane w wyniku przeprowadzonych czynności wyjaśniających (zeznania M. i K. złożone dnia 24 października 2007 roku podczas rozprawy administracyjnej) Kierownik Biura Powiatowego uznał, iż wnioskodawczyni nie pozostawała w posiadaniu 7 działek inwestycyjnych przez okres, co najmniej 10 miesięcy.

Organ II instancji wskazał, iż zgodnie z art. 44 ust. 3 Rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 roku ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (Dz. U. WE nr L 270 z 21.10.2003 r., str. I) "Rolnik zgłasza działki odpowiadające kwalifikującemu się hektarowi powiązanemu z uprawnieniem do płatności. Za wyjątkiem przypadku działania siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych, działki takie powinny pozostawać w dyspozycji rolnika przez okres co najmniej 10 miesięcy, począwszy od daty, która zostanie określona przez dane Państwo Członkowskie, przy czym data ta nie może być wcześniejsza niż 1 września roku kalendarzowego poprzedzającego rok złożenia wniosku dotyczącego uczestnictwa w systemie płatności jednolitych".

Z uwagi na powyższe odmówiono płatności w stosunku do przedmiotowych działek na rok 2007 z tytułu Jednolitej i Uzupełniającej Płatności Obszarowej oraz z uwagi na niezgodności (rozbieżności) pomiędzy zadeklarowaną, a stwierdzoną powierzchnią działek rolnych jako uprawnioną do uzyskania płatności nałożono na adresata decyzji sankcje stosownie do art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r., o w wysokości 1495,64 zł. W wyniku zastosowania sankcji z art. 51 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r., odmówiono przyznania Uzupełniającej Płatności Obszarowej oraz nałożono sankcje w wysokości 1462,75 zł.

W skardze na powyższą decyzję pełnomocnik skarżącej wniósł o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji I instancji w części dotyczącej nałożenia sankcji za okres 3 lat, w uzasadnieniu podnosząc, iż fakt użytkowania, a następnie pełnoprawnego posiadania przez skarżącą działek będących przedmiotem decyzji oraz związane z tym daty jednoznacznie wynikają z aktów notarialnych nr [...] i [...]. Nadto wskazał, iż wniosek poprzednich właścicieli spornych działek o dopłaty ma znaczenie wyłącznie formalne. Łączenie wniosku poprzednich właścicieli z przedmiotowym wnioskiem, jest niesłuszne i niesprawiedliwe. Dodatkowa sprzeciwiano się nałożonym sankcjom i obowiązkowi posiadania przez 10 miesięcy gruntów rolnych wskazanych we wniosku.

Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta dokonywana jest pod względem zgodności z prawem na podstawie art.1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 ze zmianami) oraz art.3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zmianami) zwanej dalej "ppsa".

Sprawując tę kontrolę i stosując środki określone ppsa, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie może jednak wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art.134 § 1 i 2 ppsa).

Na wstępie należy zaznaczyć, iż zaskarżona decyzja podlega uchyleniu, chociaż z innych powodów, niż zarzuty wskazane przez pełnomocnika skarżącej w skardze.

Zgodnie z dyspozycją art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r., Kodeks postępowania administracyjnego /Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zmianami/ - zwanej dalej "kpa" stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto zażąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Nadto wskazać należy, iż w art. 107 § 1 kpa wskazane zostały składniki decyzji, które służą pełnemu określeniu elementów stosunku prawnego zarówno materialnego, jak też procesowego. Jednak nie wszystkie mają takie same znaczenie. Do istotnych elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji publicznej wydającego akt, wskazanie adresata aktu – strony postępowania, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (zob. wyrok NSA z dnia 20 lipca 1981r., SA 1163/81, OSPiKA 1982, z. 9-10, poz. 169). Oznaczenie strony w decyzji powinno zostać zawarte w decyzji w sposób zupełny tzn. w stosunku do osób fizycznych z podaniem imienia i nazwiska, miejsca zamieszkania lub pobytu, natomiast przy osobach prawnych, organizacjach społecznych lub jednostkach organizacyjnych niemających osobowości prawnej – ze wskazaniem pełnej nazwy, siedziby, miejsca prowadzenia działalności gospodarczej. Oznaczenie strony jest niezwykle ważnym elementem decyzji, kreuje on bowiem podmiot jej praw i obowiązków. O tym jak istotne jest prawidłowe oznaczenie adresata decyzji świadczy chociażby to, iż skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie, stanowi wadę skutkującą stwierdzeniem nieważności decyzji.

Sąd stwierdza nieważności decyzji, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art.156 kpa lub w innych przepisach (art.145 § 1 pkt 2 ppsa). Stosownie do art.156 § 1 pkt 4 kpa jedną z przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji jest jej wydanie w stosunku do osoby nie będącej stroną w sprawie.

Z ustalonego w sprawie stanu faktycznego wynika, iż wnioskiem z dnia 24 maja 2007r., o przyznanie płatności do gruntów rolnych na 2007r., wystąpiła osobiście M. K. i to ona jest stroną postępowania, stosownie do art. 28 kpa. Pełnomocnictwem z dnia 24 października 2007 r. upoważniła ona męża G. K. do reprezentowania jej "przed organem Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa". Okoliczność, iż M. K. ustanowiła pełnomocnika w postępowaniu administracyjnym jest o tyle istotna, iż to pełnomocnikowi należy doręczyć wydaną w sprawie decyzję, zgodnie z art. 40 § 2 kpa, jednak adresatem decyzji powinna być strona postępowania, tj. w niniejszej sprawie M. K., a nie jej pełnomocnik. Analiza treści decyzji pierwszej instancji wskazuje, iż została ona skierowana nie do strony – M. i K., ale do jej pełnomocnika G. K.

Z uwagi na powyższe należy stwierdzić, iż decyzja wydana przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 28 lutego 2008r., jest dotknięta wadą nieważności określoną w art. 156 §1 pkt 4 kpa.

Ponadto należy zważyć, iż organ odwoławczy wydaje decyzję o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji, stosownie do art. 138 § 1 pkt 1 kpa, gdy stwierdzi, iż zaskarżona decyzja jest prawidłowa. Ocena prawidłowości zaskarżonej decyzji powinna być dokonana z uwzględnieniem wszystkich przepisów prawa materialnego i procesowego mających zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Dyrektor Oddziału Agencji utrzymując w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 23 stycznia 2008r. skierowaną nie do strony, tj. decyzję dotkniętą wadą nieważności, naruszył dyspozycję art. 138 §1 pkt 1 kpa.

Stwierdzone uchybienia zwalniają Sąd od ustosunkowania się do merytorycznych zarzutów skargi.

Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c, art. 145 § 1 pkt 2 ppsa Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I i II wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania sądowego uzasadnia art. 200 ppsa.