Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Joanna Runge- Lissowska sędzia del. WSA Jacek Fronczyk Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Politechniki [...] i Ministra Budownictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 czerwca 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 75/06 w sprawie ze skargi A. Z. – N. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej 1. oddala skargi kasacyjne; 2. zasądza od Politechniki [...] i Ministra Infrastruktury na rzecz A. Z. – N. kwotę 120 /sto dwadzieścia/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 20 czerwca 2006r., sygn. akt I SA/Wa 75/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...], nr [...], oraz decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...], nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej.

W uzasadnieniu powyższego wyroku, Sąd wskazał na następujący stan faktyczny sprawy: orzeczeniem z dnia [...] marca 1953r., Nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w S. wywłaszczyło na rzecz Skarbu Państwa – Szkoły [...] (obecnie Politechnika [...]) za odszkodowaniem nieruchomość położoną w C. przy ul. [...], ozn. rep. hip. [...] o pow. [...] m2, stanowiącą własność A. i M. M.

Spadkobierczynią byłych właścicieli została A. Z. – N. (postanowienie Sądu Powiatowego C. z dnia [...], sygn. akt [...] o nabyciu spadku po A. M., postanowienie Sądu Powiatowego w C. z dnia [...], sygn. akt [...] o nabyciu spadku po M. M. i postanowienie Sądu Rejonowego w C. z dnia [...], sygn. akt [...] o nabyciu spadku po I. Z.).

A. Z.-N. zwróciła się z wnioskiem o stwierdzenie nieważności wskazanego orzeczenia z dnia [...] marca 1953r.

Decyzją z dnia [...], Nr [...], Prezes Urzędu Mieszkalnictwa odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w S. z dnia [...].

A. Z. – N. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Decyzją z dnia [...], Nr [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] w uzasadnieniu wskazując, że nie przedstawiono dowodów potwierdzających wadliwość orzeczenia, a ze zgromadzonego materiału nie wynika, aby przy wydawaniu decyzji o wywłaszczeniu dopuszczono się rażącego naruszenia prawa.

Na powyższą decyzję A. Z. – N. złożyła skargę.

Wyrokiem z dnia 30 kwietnia 2003r., sygn. akt I SA 2512/01, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił wyżej wymienioną decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w W. z dnia [...] i z dnia [...] uznając, że nie zebrano wystarczającego materiału dowodowego do dokonywania oceny legalności kwestionowanego orzeczenia wywłaszczeniowego.

Decyzją z dnia [...], Nr [...], Minister Infrastruktury odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w S. z dnia [...] Nr [...] w części dotyczącej nieruchomości oznaczonej rep. hip. [...].

A. Z.-N. wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...].

Decyzją z dnia [...], Nr [...], Minister Infrastruktury uznał, iż orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w S. z dnia [...] marca 1953r., Nr [...], w części dotyczącej wywłaszczenia za odszkodowaniem – na cele budowy Szkoły [...] – nieruchomości położonej w C. przy ul. [...], ozn. rep. hip. [...] o pow. [...] m2, stanowiącej własność A. i M. M., nie dopuściło się rażącego naruszenia prawa, a więc takiego naruszenia, które pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z przepisami prawa i miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

Według organu administracji spełniony został warunek określony w przepisie art. 5 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952r., Nr 4, poz. 31), który nakładał na wnioskodawcę wywłaszczenia obowiązek uzyskania zezwolenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego na nabycie nieruchomości.

W trakcie postępowania nadzorczego nie stwierdzono również, aby badane orzeczenie naruszyło pozostałe przesłanki art. 156 § 1 k.p.a., w związku z czym organ uznał, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności przedmiotowego orzeczenia.

Wskazano, że z treści orzeczenia z dnia [...] marca 1953r. wynika, że zostało ono poprzedzone dwiema rozprawami w dniu [...] i [...] października 1952r., zostało zatem umożliwione stronom wypowiedzenie się w sprawie. Wskazano również, że jak wynika z uzasadnienia decyzji, odszkodowanie zostało ustalone przy udziale biegłych oraz były rozpatrywane zgłoszone w toku postępowania wnioski.

Na powyższą decyzję A. Z. – N. złożyła Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wskazując, że organ administracyjny nie wyjaśnił zarzutu naruszenia w trakcie postępowania wywłaszczeniowego art. 7 ust. 3 dekretu z dnia 24 kwietnia 1949 roku oraz zarzutu w sprawie udziału właścicieli wywłaszczanych nieruchomości w negocjacjach ceny (art. 28 dekretu).

Skarżąca podniosła, że ogólne wezwanie skierowane do właścicieli wywłaszczanych nieruchomości powinno być wyłożone w siedzibie urzędu, a o tym fakcie powinien być zawiadomiony właściciel wywłaszczanej nieruchomości.

Wskazano również, że zaskarżona decyzja opiera się na materiale dowodowym zgromadzonym w poprzednim postępowaniu, skutkiem którego było wydanie decyzji uchylonych przez Naczelny Sąd Administracyjny. W ocenie skarżącej, organ administracji, wydając zaskarżoną decyzję, bezprawnie przerzucił na nią ciężar dowodu wykazania, iż orzeczenie wywłaszczeniowe dotknięte było wadami wskazanymi przez skarżącą. Natomiast zdaniem skarżącej, fakt nie posiadania przez organ dowodów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy powinien obciążać ten organ a nie skarżącą.

Wyrokiem z dnia 20 czerwca 2006r., sygn. akt I SA/Wa 75/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...], nr [...], oraz decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...], nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej.

Sąd wskazał, że weryfikowane w trybie nadzoru orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w S. z dnia [...], Nr [...] zostało wydane na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 roku o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. 1952 nr 4 poz.31). Zgodnie z treścią dekretu przejmowanie nieruchomości mogło być dokonane z zachowaniem jego przepisów (art. 1), a to oznacza, że administracyjnoprawne czynności uprawnionych podmiotów w zakresie samodzielnego wykonywania zadań, wraz z pozostałymi uprawnieniami regulacyjnymi ze sfery stosowania prawa dla celów przejmowania nieruchomości, musiały być ściśle stosowane i literalnie interpretowane, z zakazem domniemań nieprzewidzianych prawem, ograniczających uprawnienia właściciela poddanego przymusowemu oddaniu nieruchomości niezbędnej dla realizacji celów określonych w art. 3.

Sąd podniósł, że z art. 8 ust. 1 dekretu wynika, iż jednym z koniecznych warunków przejęcia nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych było wezwanie przez wykonawcę narodowych planów gospodarczych, który uzyskał zezwolenie, przewidziane w art. 5, właściciela nieruchomości, by odstąpił mu tę nieruchomość za cenę, określoną na podstawie art. 28 przez wykonawcę, a zatwierdzoną przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej.

Wskazano, że w niniejszej sprawie organy administracji ograniczyły się wyłącznie do wyjaśnienia jednego z zarzutów podnoszonych przez skarżących, tj., że przepisy w dacie wydania decyzji z dnia [...] marca 1953 roku nie nakładały na organy administracji obowiązku indywidualnego zawiadamiania zainteresowanych, a jedynie w formie wezwania ogólnego, co ułatwiało procedurę, a jednocześnie było zgodne z prawem.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, fakt nieprzeprowadzenia do momentu wszczęcia procedury wywłaszczeniowej, postępowań spadkowych po A. i M. M., nie oznacza, że przedmiotowa nieruchomość nie miała właściciela. Poza tym Sąd zwrócił uwagę na fakt, że w trakcie postępowania wywłaszczeniowego Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w C. wiedziało kto jest właścicielem przedmiotowej nieruchomości, bowiem wynika to ze znajdującego się w aktach sprawy, wydanego przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w C., zaświadczenia z dnia [...], w którym podano, że w dniu [...] przedmiotowa nieruchomość, stanowiąca własność I. Z., została zabrana przez Szkołę [...] w C.

W związku z tym Sąd pierwszej instancji uznał, że organ administracji nie zbadał kwestii zachowania trybu określonego w art. 8 ust. 1 dekretu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podniósł również, że z akt niniejszej sprawy nie wynika, by skorzystano z instytucji odtworzenia akt, co stanowi istotną wadę postępowania administracyjnego mogącą wpływać na dalsze rozstrzygnięcie sprawy. Sąd wskazał bowiem, że w doktrynie oraz w orzecznictwie przyjęta jest zasada, że dopuszczalne, a nawet konieczne jest stosowanie w drodze analogii przepisów normujących określone kwestie procesowe, w związku z czym, w razie zniszczenia lub zaginięcia akt sprawy administracyjnej, w drodze analogii powinny być stosowane przepisy Kodeksu postępowania cywilnego dotyczące postępowania w razie zaginięcia lub zniszczenia akt, tj. art. 716-729 k.p.c.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożyła Politechnika C., wnosząc o jego uchylenie w całości, względnie o uchylenie tego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania które mogło mieć wpływ na wynik sprawy tj. art. 133 § 1 zdanie pierwsze ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 12 70 ze zm.).

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że uchylając zaskarżoną decyzję, Sąd pierwszej instancji wyszedł poza granice skargi.

Wskazano, że organ nadzoru wyjaśnił wszystkie istotne okoliczności przedmiotowej sprawy, mające zasadnicze znaczenie dla oceny legalności decyzji z dnia szereg [...] marca 1953 roku oraz dokonał prawidłowej ich analizy, co pozwoliło na wydanie decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności wskazanego aktu.

Podkreślono, że wydając skarżone decyzje organ nadzoru zwrócił się do szeregu instytucji (Archiwum Państwowe w K., Instytut Pamięci Narodowej w P., Archiwum Akt Nowych), które mogłyby być w posiadaniu dokumentów, mających związek z przedmiotowa sprawą, jednak czynności te, mimo starań ze strony organu nadzoru, nie przyniosły oczekiwanych rezultatów.

W ocenie Politechniki [...] wątpliwości budzi również stanowisko Sądu w zakresie zastosowania przez organ w postępowaniu administracyjnym w drodze analogii przepisów kodeksu postępowania cywilnego dotyczących odtworzenia zaginionych lub zniszczonych akt, bowiem zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym w doktrynie przepisy te mogą mieć zastosowanie jedynie do akt postępowania sądowoadministracyjnego, a nie administracyjnego.

Zwrócono również uwagę na nieodwracalne skutki, jakie wywarła decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w S. z dnia [...] marca 1953 roku. Bowiem od daty wydania tej decyzji Politechnika [...] poczyniła szereg nakładów na nieruchomość objętą wywłaszczeniem, a ich wartość wielokrotnie przewyższa wartość tej nieruchomości gruntowej według jej stanu z dnia wywłaszczenia.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożył także Minister Budownictwa, wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego przez:

a) niewłaściwe zastosowanie art. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 k.p.c., przez uznanie, że w niniejszej sprawie organ administracji może działać na podstawie przepisów postępowania cywilnego;

b) niewłaściwe zastosowanie art. 716 k.p.c., uznając, że

w przedmiotowej sprawie powinna mieć zastosowanie instytucja odtworzenia akt uregulowana w art. 716-729 k.p.c.;

c) błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie art. 1 pkt 1 w zw. z art. 6 k.p.a., pomijając ciążący na organie obowiązek postępowania w granicach i na podstawie obowiązujących go przepisów;

d) niezastosowanie art. 16 k.p.a., negując zasadę trwałości decyzji administracyjnych przez nałożenie obowiązku wyszukiwania wad decyzji i rozstrzygania o wadliwości decyzji przy braku wyraźnych na to dowodów.

2. naruszenie przepisów postępowania, to jest:

a) art. 141 § 4 w zw. z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), poprzez sformułowanie w uzasadnieniu kwestionowanego orzeczenia nieuzasadnionych, a wiążących organ wskazań co do dalszego postępowania i których to organ nie może wykonać;

b) art. 133 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez podjęcie zaskarżonego rozstrzygnięcia z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy i zgromadzonego materiału dowodowego uwzględnionego w uzasadnieniu decyzji organu;

c) art. 145 §1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez przyjęcie, że organ naruszył przepisy postępowania, co miało wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że organ administracji przeprowadził kolejne postępowanie wyjaśniające występując ponownie do innych instytucji celem odnalezienia dodatkowego materiału dowodowego, jak również przeprowadził rozprawę administracyjną mającą na celu ustalenie, czy jest możliwe pełniejsze zebranie materiału dowodowego. W wyniku tych działań uzyskano dodatkową dokumentację archiwalną, jednak jednocześnie ustalono, że nie jest możliwe pozyskanie innych materiałów. Nie jest możliwe również przesłuchanie stron ani osób na okoliczności związane z kwestionowaną decyzją wywłaszczeniową, z uwagi na ponad 50-letni upływ czasu od jej wydania, jak również śmierci osób uczestniczących w tym postępowaniu.

Minister podniósł, że nie może się zgodzić z nakazem stosowania przepisów postępowania cywilnego bez wyraźnego upoważnienia ustawowego, bowiem byłoby to przekroczenie jego uprawnień i działaniem bez wyraźnej podstawy prawnej, a ponadto w niniejszej sprawie całkowicie bezzasadne.

Zwrócono uwagę, że również przepisy art. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 k.p.c. wskazują, że Kodeks postępowania cywilnego nie ma zastosowania do spraw administracyjnych i brak jest przepisów odsyłających do jego stosowania w drodze analogii, w związku z tym, zdaniem organu, Sąd niewłaściwie zastosował wskazane przepisy co skutkuje naruszeniem prawa materialnego.

Wskazano, że skoro postępowanie w zakresie odtwarzania akt jest kompleksowo uregulowane dla postępowań przed sądami powszechnymi w Kodeksie postępowania cywilnego, a dla postępowań przed sądami administracyjnymi w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a brak jest takiego uregulowania w kodeksie postępowania administracyjnego dla organów administracji, to w ocenie Ministra Budownictwa, nie jest możliwe stosowanie przez niego takiego trybu, a tym bardziej narzucanie go przez Sąd. Brak jest bowiem dla organów administracji odesłania zarówno do Kodeksu postępowania cywilnego, jak i do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Podkreślono, że w niniejszej sprawie organ próbował uzyskać dodatkowe materiały i rozpoczął możliwą w ramach Kodeksu postępowania administracyjnego. procedurę odtwarzania akt, jednak dokonane ustalenia doprowadziły do uznania, iż nie jest możliwe uzyskanie bardziej szczegółowego materiału dowodowego.

Zdaniem organu nie ustalono, jak również wnioskodawczyni postępowania nie wskazała dowodów wadliwości zarówno postępowania, jak i samej decyzji wywłaszczeniowej, które można by uznać za rażące naruszenie prawa skutkujące koniecznością stwierdzenia nieważności decyzji.

W ocenie autora skargi kasacyjnej, odtworzenie części dokumentów bez dokładnej ich treści, a jedynie przybliżonej, będzie narażać organ na ciągłe zarzuty naruszenia prawa pochodzące od różnych stron postępowania, podczas gdy organ musi kierować się zasadami ogólnymi w tym między innymi zasadą trwałości decyzji administracyjnych. Organ dokonał zatem oceny tylko tych dokumentów lub dowodów, które możliwe były do weryfikacji i z których można wyciągnąć jednoznaczne wnioski, natomiast nakaz odtwarzania innych dokumentów i wtórne dokonywanie ich oceny mógłby spowodować niewłaściwą ocenę legalności wydanej decyzji.

Wskazano ponadto, że ustalenia Sądu prowadzące do wniosku o konieczności odtwarzania akt pomijają dokonania organu i jego wnioski, które zostały zawarte zarówno w zaskarżonej decyzji, jak i wynikają z materiału zgromadzonego w sprawie.

Zdaniem organu, Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku nie wyjaśnił również, dlaczego ustalenia organu są dla Sądu niewystarczające.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skargi kasacyjne nie zasługują na uwzględnienie.

Przed rozpoczęciem merytorycznych rozważań w niniejszej sprawie wskazać należy, że postanowieniem z dnia 20 lutego 2008 r., Naczelny Sąd Administracyjny zawiesił postępowanie w sprawie, uznał bowiem, że jej rozstrzygnięcie zależy od wydania orzeczenia przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie sygn. akt I OSK 1627/06 w zakresie pytania:

1) "Czy przepis art. 8 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. z 1952 r. nr 4 poz. 31) nakładał na wykonawcę narodowych planów gospodarczych obowiązek zaproponowania, przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, konkretnie ustalonej i zatwierdzonej przez wojewódzką radę narodową ceny nieruchomości czy też wystarczało – w ówczesnym stanie prawnym – jedynie wyrażenie gotowości nabycia nieruchomości za cenę określoną na podstawie art. 28 powołanego dekretu?";

2) "Czy poprzestanie na określeniu ceny w nawiązaniu do art. 28 powołanego dekretu, w późniejszym postępowaniu wywłaszczeniowym należy uznać za rażące naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej?"

Przestawione do rozstrzygnięcia zagadnienie nastręczało trudności w związku z niejednolitą wykładnią art. 8 ust. 1 powołanego dekretu.

Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 21 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OPS 2/08, w składzie 7 sędziów, podjął uchwałę następującej treści:

i. "W wezwaniu właściciela do odstąpienia nieruchomości, o którym mowa w art. 8 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r., Nr 4, poz. 31), wykonawca narodowych planów gospodarczych był zobowiązany wskazać cenę konkretnie określoną, zatwierdzoną przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej".

ii. "Określenie ceny w wezwaniu, o którym mowa w art. 8 ust. 1 powołanego dekretu, poprzez odesłanie do art. 28 tego dekretu, nie stanowiło naruszenia art. 8 ust. 1 dekretu, uzasadniającego z tego tylko powodu stwierdzenie nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości".

W związku z podjętą uchwałą, o której mowa, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 6 maja 2008 r. podjął zawieszone postępowanie.

Wskazać należy, że w uzasadnieniu powołanej uchwały składu siedmiu sędziów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że okoliczność, iż wykonawca narodowych planów gospodarczych, na podstawie art. 8 ust. 1 powołanego dekretu, był obowiązany do zaproponowania przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego konkretnie ustalonej ceny, to poprzestanie na określeniu ceny w nawiązaniu do art. 28 dekretu, nie stanowi okoliczności uzasadniającej przyjęcie tylko z tego względu stanowiska, że decyzja wydana w postępowaniu wywłaszczeniowym rażąco narusza prawo.

Zauważyć również należy, że stanowisko przyjęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej uchwale potwierdza stanowisko wyrażone w niniejszej sprawie w przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku.

Przechodząc zatem do merytorycznego rozpoznania skarg kasacyjnych w niniejszej sprawie, wskazać należy, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Stosownie do art. 174 pkt. 1 i 2 wskazanej ustawy, skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skuteczne natomiast zakwestionowanie prawidłowości sprawowanej kontroli przez sąd administracyjny pierwszej instancji jest możliwe w przypadku wskazania przepisów prawa, które naruszył sąd, a następnie powiązanie zarzutów z nimi związanych z odpowiednimi normami prawa procesowego bądź materialnego, które wadliwie zastosowano w postępowaniu administracyjnym, a nadto wykazanie, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch różnych formach, to jest w postaci błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu określonego przepisu. Błędna wykładnia prawa polega na nieprawidłowym odczytaniu treści prawa, bądź na zastosowaniu prawa uchylonego. Niewłaściwe zastosowanie prawa może polegać na błędnej subsumcji, to jest podciągnięciu stanu faktycznego pod niewłaściwy przepis.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna wniesiona przez Ministra Budownictwa zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów kodeksu postępowania cywilnego i kodeksu postępowania administracyjnego. Zarzuty te należy uznać za chybione, albowiem przy stawianiu takich zarzutów należy je powiązać z właściwymi przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co w rozpatrywanej sprawie nie miało miejsca. Sąd administracyjny stosuje bowiem przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W związku z tym, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że treść tych zarzutów uniemożliwia mu ocenę ich zasadności, zatem nie mógł poddać zaskarżonego wyroku kontroli instancyjnej pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego.

Odnośnie wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa procesowego, przypomnieć należy, że nie każde naruszenie przepisów postępowania sądowego może stanowić podstawę kasacyjną, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem stawiając taki zarzut, należy wskazać, że gdyby nie doszło do naruszenia przepisów, to wyrok tego Sądu byłby odmienny.

W niniejszej sprawie zarzucono zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 145 § 1 pkt lit. c, art. 133 § 1 (zarówno Politechnika [...] jak i Minister Budownictwa) i art. 141 § 4 w związku z art. 153 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Naczelny Sąd administracyjny pragnie zauważyć, że można zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt lit. c wskazanej ustawy tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdził naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to Sąd ten nie spełnił dyspozycji tej normy prawnej i nie uchylił zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Taka sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Wskazać bowiem należy, że art. 145 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest przepisem regulującym sposób rozstrzygnięcia sprawy, a więc wynik sprawy, a nie sposób postępowania Sądu przed określeniem wyniku tego postępowania.

Podstawą skargi kasacyjnej wymienioną w art. 174 pkt 2 tej ustawy mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie przepisy określające samo rozstrzygnięcie. W związku z tym zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 133 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uznać należy za nieusprawiedliwiony.

Wskazać należy, że w myśl art. 141 § 4 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Oznacza to, że nie wystarczy ograniczyć się do stwierdzenia, co ustalił sąd, lecz niezbędne jest wskazanie, które ustalenia zostały przyjęte przez sąd pierwszej instancji, a które nie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

W niniejszej sprawie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego motywy zaskarżonego wyroku odpowiadają wymogom określonym w powołanym przepisie, w związku z czym nie można podzielić poglądu, że przepis ten został naruszony przez Sąd pierwszej instancji.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można się jednak zgodzić z poglądem Sądu pierwszej instancji, że organ sam przed sobą miałby zastosować procedurę odtworzenia akt określoną w Kodeksie postępowania cywilnego, żadne bowiem przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie nakładają na organ takiego obowiązku. Zagadnienie odtwarzania akt uregulowane w księdze czwartej kodeksu postępowania cywilnego w art. 716-729, na co powołał się Sąd pierwszej instancji, dotyczy tylko sytuacji zaginięcia lub zniszczenia akt sądowych (Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz pod red. Z. Reische i W. Siedleckiego W-wa 1975 r. str. 1039). Taka natomiast sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Stwierdzić zatem należy, że w niniejszej sprawie organ przeprowadził właściwe postępowanie wyjaśniające występując do różnych instytucji celem odnalezienia dodatkowego materiału dowodowego, prowadzące do pozyskania dodatkowej archiwalnej dokumentacji, co w efekcie doprowadziło do ustalenia stanu faktycznego, który nie budzi wątpliwości.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.