Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie WSA Emilia Lewandowska Asesor WSA Joanna Skiba /spr./ Protokolant Michał Samoraj po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2005 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.

Decyzją z dnia [...] października 2005 roku nr [...] Minister Infrastruktury, po rozpatrzeniu wniosku A. Z. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2005r. Nr [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w S. z dnia [...] marca 1953r. Nr [...], w części dotyczącej wywłaszczenia za odszkodowaniem - na cele budowy Szkoły [...] - nieruchomości położonej w C. przy ul. [...], ozn. rep. hip. [...] o pow. [...] m2 , stanowiącej własność A. i M. M. - utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca .2005r. Nr [...].

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ przedstawił następujący przebieg postępowania i argumentację.

Orzeczeniem z dnia [...] marca 1953r. Nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w S. wywłaszczyło na rzecz Skarbu Państwa - Szkoły [...] (obecnie Politechnika [...]) za odszkodowaniem nieruchomość położoną w C. przy ul. [...], ozn. rep. hip. [...] o pow. [...] m2, stanowiącą własność A. i M. M..

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia z dnia [...] marca 1953r. zwróciła się A. Z., spadkobierczyni byłych właścicieli (postanowienie Sądu Powiatowego C. z dnia [...] grudnia 1955r., sygn. akt [...] o nabyciu spadku po A. M., postanowienie Sądu Powiatowego w C. z dnia [...] sierpnia 1966r., sygn. akt [...] o nabyciu spadku po M. M. i postanowienie Sądu Rejonowego w C. z dnia [...] stycznia 1985r., sygn. akt [...] o nabyciu spadku po I. Z.)

Decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] lipca 2001 r. Nr [...] utrzymującą w mocy wcześniejszą decyzję z dnia [...].03.2001r. Nr [...] odmówiono stwierdzenia nieważności kwestionowanego orzeczenia z dnia [...] marca 1953r.

W uzasadnieniu decyzji podniesiono, iż nie przedstawiono dowodów potwierdzających wadliwość orzeczenia, a ze zgromadzonego materiału nie wynika, aby przy wydawaniu decyzji o wywłaszczeniu dopuszczono się rażącego naruszenia prawa.

Wyrokiem z dnia 30 kwietnia 2003r., sygn. akt I SA 2512/01 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił wyżej wymienioną decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w Warszawie z dnia [...] marca 2001r. i z dnia [...] lipca 2001r. uznając, że nie zebrano wystarczającego materiału dowodowego do dokonywania oceny legalności kwestionowanego orzeczenia wywłaszczeniowego.

Decyzją z dnia [...] lipca 2005r. Nr [...] Minister Infrastruktury odmówił ponownie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w S. z dnia [...] marca 1953r. Nr [...] w części dotyczącej nieruchomości oznaczonej rep. hip. [...].

A. Z. wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ww. decyzją Ministra Infrastruktury z [...] lipca 2005r.

Organ administracji podał, że w przedmiotowej sprawie przeprowadzono poszukiwania dokumentów w Archiwum Państwowym w K., Instytucie Pamięci Narodowej P. oraz Archiwum Akt Nowych. W dniu [...] grudnia 2002r. została przeprowadzona rozprawa administracyjna , nie doprowadziło to jednak do wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności. Ze tego względu, iż żadna z uczestniczących w rozprawie stron nie uczestniczyła bezpośrednio w postępowaniu wywłaszczeniowym oraz braku innych dokumentów na podstawie których możliwe byłoby uzyskanie pozostałej dokumentacji, organ administracji uznał, iż nie jest możliwe odtworzenie brakującego materiału dowodowego. Ocena legalności kwestionowanego orzeczenia została zatem dokonana na podstawie niepełnego materiału archiwalnego, jaki został uzyskany w toku postępowania.

Dokonując na tej podstawie kontroli legalności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w S. z dnia [...] marca 1953r. Nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia za odszkodowaniem nieruchomości położonej w C. przy ul. [...], ozn. rep. hip. [...] o pow. [...] m2, Minister Infrastruktury podkreślił, że wywłaszczenia dokonano na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952r. Nr 4, poz. 31).

Z akt sprawy wynika, że przedmiotową nieruchomość wywłaszczono na cel budowy gmachu głównej uczelni, budynków laboratoryjnych i warsztatowych, biblioteki oraz domów akademickich i profesorskich Szkoły [...].

Przepis art. 5 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949r. nakładał na wnioskodawcę wywłaszczenia obowiązek uzyskania zezwolenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego na nabycie nieruchomości, które to zezwolenie w myśl art. 5 ust. 2 dekretu miało być poprzedzone stosowną opinią prezydium właściwej wojewódzkiej rady narodowej -jeżeli uzna, że nieruchomość jest niezbędna dla realizacji narodowych planów gospodarczych oraz że przewidziane będą środki na jej nabycie.

Ponadto podniesiono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że ubiegający się o wywłaszczenie uzyskał zezwolenie Zastępcy Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego w dniu [...] sierpnia 1950r. Nr [...], zgodnie z którym przedmiotowa nieruchomość wchodząca w większy kompleks nieruchomości została przeznaczona na realizację planu gospodarczego jakim była budowa domów profesorskich i akademickich oraz dzielnicy szkolnej. Wyższa Szkoła [...] jako wykonawca Narodowych Planów Gospodarczych uzyskała również zezwolenie na zbiorowe wezwanie właścicieli do sprzedaży nieruchomości. A zatem- według organu administracji- spełniony został warunek określony w wyżej wymienionym przepisie art. 5 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949r. Z treści orzeczenia z dnia [...] marca 1953r. wynika, że zostało ono poprzedzone dwiema rozprawami w dniu [...] i [...] października 1952r. Zatem zostało umożliwione stronom wypowiedzenie się w sprawie. Również, jak wynika z uzasadnienia decyzji, odszkodowanie zostało ustalone przy udziale biegłych oraz, że były rozpatrywane zgłoszone w toku postępowania wnioski, w tym również wnioski I. Z. Jednocześnie odnosząc się do zarzutu skarżącej, iż właściciele nie zostali poinformowani o wydanym orzeczeniu, organ wskazał, że wnioskodawca wywłaszczenia uzyskał zezwolenie PKPG na zbiorowe wezwanie oraz stosownie do art. 18 ust. 1 i art. 24 ust. 1 ww. dekretu dopuszczalne było zawiadomienie w formie obwieszczenia. Natomiast jeżeli skarżąca uważa, że właściciele bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu zakończonym zaskarżonym orzeczeniem to okoliczność ta wypełnia przesłanki art. 145 § 1 Kpa, a nie art. 156 § 1 Kpa.

Z tych względów Minister Infrastruktury uznał, iż orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w S. z dnia [...] marca 1953r. Nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia za odszkodowaniem - na cele budowy Szkoły [...] -nieruchomości położonej w C. przy ul. [...], ozn. rep. hip. [...] o pow. [...] m2, stanowiącej własność A. i M. M., nie dopuściło się rażącego naruszenia prawa, a więc takiego naruszenia, które pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z przepisami prawa i miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

W trakcie postępowania nadzorczego nie stwierdzono również, aby badane orzeczenie naruszyło pozostałe przesłanki art. 156 § 1 kpa. W związku z tym, rozpoznając wniosek A. Z. uznano, że brak podstaw do stwierdzenia nieważności przedmiotowego orzeczenia.

Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. Z. wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi zarzuciła organowi administracji naruszenie art. 86, 87 i 89§2 kpa a ponadto art. 21 i 28 dekretu z dnia 28 kwietnia 1949 roku, co powoduje, wg skarżącej, w myśl art. 156§1 pkt 2 kpa nieważność orzeczenia wywłaszczeniowego z dnia [...] marca 1953r. Nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w S.

Powoływanie się na ustalenia z rozprawy administracyjnej z dnia [...] grudnia 2000 roku, w sytuacji naruszenia przez organ przepisów kpa o przesłuchaniu strony, nie mogą stanowić dowodu zwalniającego organ od wykazania naruszenia prawa przy czynnościach wywłaszczeniowych. Organ wydający zaskarżoną decyzję nie wyjaśnił zarzutu naruszenia w trakcie postępowania wywłaszczeniowego art. 7 ust. 3 dekretu z dnia 24 kwietnia 1949 roku oraz zarzutu w sprawie udziału właścicieli wywłaszczanych nieruchomości w negocjacjach ceny (art. 28 dekretu).

Poza tym wezwanie ogólne skierowane do właścicieli wywłaszczanych nieruchomości powinno być wyłożone w siedzibie urzędu, a o tym fakcie powinien być zawiadomiony właściciel wywłaszczanej nieruchomości.

Skarżąca podniosła również , że zaskarżona decyzja opiera się na materiale dowodowym zgromadzonym w poprzednim postępowaniu, skutkiem którego było wydanie decyzji uchylonych przez Naczelny Sąd Administracyjny. Organ administracji, wydając zaskarżoną decyzję, bezprawnie przerzucił na skarżącą ciężar dowodu wykazania, iż orzeczenie wywłaszczeniowe dotknięte było wadami wskazanymi przez skarżącą. Fakt nie posiadania przez organ dowodów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy powinien obciążać ten organ a nie skarżącą.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie i podtrzymał swoje poprzednie stanowisko, stwierdzając, że zarzuty skargi stanowią polemikę z treścią uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Na podstawie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych dalej p.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, co oznacza, że ma obowiązek z urzędu badać zgodność z prawem zaskarżonych decyzji oraz postępowania poprzedzającego ich wydanie nie tylko w kontekście zarzutów skargi, ale także na tle wszystkich przepisów mających związek ze sprawą.

Zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2005 roku zostały wydane w postępowaniu nieważnościowym.

Postępowanie to jest jednym z trybów nadzwyczajnych, umożliwiających wzruszenie decyzji ostatecznej, wszczęte może być na żądanie strony bądź z urzędu. Wszczęcie postępowania na żądanie strony, nie zwalnia jednak organu od przeprowadzenia kontroli decyzji, w sprawie której wszczęto postępowanie, w pełnym zakresie pod względem występowania przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa. Weryfikowane w trybie nadzoru orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w S. z dnia [...] marca 1953r. Nr [...] wydane zostało na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 października 1949 roku o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. 1952 nr 4 poz.31). Zgodnie z treścią dekretu przejmowanie nieruchomości mogło być dokonane z zachowaniem jego przepisów (art. 1), a to oznacza, że administracyjnoprawne czynności uprawnionych podmiotów w zakresie samodzielnego wykonywania zadań, wraz z pozostałymi uprawnieniami regulacyjnymi ze sfery stosowania prawa dla celów przejmowania nieruchomości, musiały być ściśle stosowane i literalnie interpretowane, z zakazem domniemań nie przewidzianych prawem, ograniczających uprawnienia właściciela poddanego przymusowemu oddaniu nieruchomości niezbędnej dla realizacji celów określonych w art. 3. Nie należy przy tej ocenie pomijać zasad interpretacji przepisów prawa administracyjnego, w szczególności tego, iż przepisy powołanego dekretu były zestawem norm obowiązujących bezwzględnie - "ius cogens", zaś ich dyspozytywność mogła mieć miejsce tylko w wypadku wyraźnego dopuszczenia przez dekret (vide: wyrok NSA w Warszawie 2002.04.08 I SA 1159/00 LEX nr 81747). Z art. 8 ust. 1 dekretu wynika, że jednym z niezbędnych warunków przejęcia nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych było wezwanie przez wykonawcę narodowych planów gospodarczych, który uzyskał zezwolenie, przewidziane w art. 5, właściciela nieruchomości, by odstąpił mu tę nieruchomość za cenę, określoną na podstawie art. 28 przez wykonawcę, a zatwierdzoną przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej.

W niniejszej sprawie organy administracji, co wynika z uzasadnień wydanych decyzji, ograniczyły się wyłącznie do wyjaśnienia jednego z zarzutów podnoszonych przez skarżących, a mianowicie, że przepisy w dacie wydania decyzji z dnia [...] marca 1953 roku nie nakładały na organy administracji obowiązku indywidualnego zawiadamiania zainteresowanych, a jedynie w formie wezwania ogólnego, co ułatwiało procedurę, a jednocześnie było zgodne z prawem. Organ administracji w uzasadnieniu podniósł również fakt, że do 1955 roku nie zostało przeprowadzone postępowanie spadkowe po zmarłych właścicielach, a więc niemożliwe było zawarcie w trakcie postępowania wywłaszczeniowego ewentualnej umowy sprzedaży lub zamiany nieruchomości. Nie oznacza to jednak, że nie było możliwe spełnienie warunku określonego w art. 8 ust. 1 dekretu. Fakt nie przeprowadzenia do momentu wszczęcia procedury wywłaszczeniowej, postępowań spadkowych po A. i M. małż. M., nie oznacza, że przedmiotowa nieruchomość nie miała właściciela. Poza tym należy zauważyć, ż w trakcie postępowania wywłaszczeniowego Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w C. miało wiedzę , kto jest właścicielem nieruchomości położonej przy ul. [...] i [...] o pow. [...] m2. Wynika to ze znajdującego się w aktach sprawy, wydanego właśnie przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w C., zaświadczenia z dnia [...] marca 1953 roku, w którym podano, że w dniu [...] marca 1951 roku przedmiotowa nieruchomość -stanowiąca własność I. Z. - została zabrana przez Szkołę [...] w C.. Tym samym należy uznać, że organ administracji nie zbadał kwestii zachowania trybu określonego w art. 8 ust. 1 dekretu.

Minister Infrastruktury w swoich decyzjach opisał poszukiwania towarzyszące próbom odnalezienia dokumentów kwestionowanego postępowania wywłaszczeniowego, jednak poczynione próby, nie doprowadziły do odnalezienia ich w komplecie. Z akt niniejszej sprawy nie wynika jednak, by skorzystano z instytucji odtworzenia akt.

Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie zawierają wprawdzie norm regulujących postępowanie w razie zaginięcia lub zniszczenia akt, zgodnie jednak z przyjętą w doktrynie oraz w orzecznictwie zasadą, że dopuszczalne, a nawet konieczne jest stosowanie w drodze analogii przepisów normujących określone kwestie procesowe, w razie zniszczenia lub zaginięcia akt sprawy administracyjnej, w drodze analogii powinny być stosowane przepisy księgi czwartej Kodeksu postępowania cywilnego dotyczącej postępowania w razie zaginięcia lub zniszczenia akt, tj. art. 716-729 k.p.c. (por. wyrok NSA z 2 kwietnia 1998 r., sygn. akt IV SA 1438/96, niepublikowany, LEX nr 45944, wyrok NSA z 4 lutego 1998 r., sygn. akt IV SA 419/98, niepublikowany, LEX 47260 oraz wyrok NSA z 8 grudnia 2000 r. sygn. akt IV SA 2112/98, niepublikowany, LEX 54461).

Brak dysponowania przez organ nadzoru aktami postępowania zwykłego, jest zawsze problemem o charakterze wyłącznie faktycznym i nie może stanowić podstawy rozstrzygnięcia o odmowie stwierdzenie nieważności decyzji w sytuacji, gdy akta administracyjne, którymi dysponował organ przy wydawaniu zaskarżonej decyzji ,nie pozwalają przyjąć, że zachowane zostały wszystkie wymogi określone w dekrecie z dnia 26 kwietnia 1949 roku.

Niepodjęcie działań w celu odtworzenia zaginionych lub zniszczonych akt sprawy administracyjnej dotyczącej wywłaszczenia za odszkodowaniem -na cele budowy Szkoły [...] - nieruchomości położonej w C. przy ul. [...], ozn. rep. hip. [...] o pow. [...] m2 , stanowi, w ocenie Sądu, istotną wadę postępowania administracyjnego mogącą wpływać na dalsze rozstrzygnięcie sprawy. Powyższe poważne mankamenty postępowania uszły uwadze organu bądź zostały przez niego niewłaściwe ocenione. Prowadząc ponownie postępowanie nadzorcze, organ winien uwzględnić powyższe wskazania i po ich zrealizowaniu ponownie ocenić cały tok postępowania wywłaszczeniowego pod kątem wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 §1 kpa

Z uwagi na podniesione mankamenty postępowania sąd na postawie art. 145§1 pkt 1 lit . c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153 poz. 1271 z późń. zm. ) uchylił obie decyzje , orzekając w zakresie ich wykonalności na podstawie art. 152 ww. ustawy.