Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia NSA Jerzy Bujko /spr./ Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński Protokolant Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 października 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 521/08 w sprawie ze skargi W.T. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 października 2008 r. oddalił skargę W.T. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2008 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zaskarżoną decyzją, po rozpatrzeniu odwołania G.T. od decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2007 r. stwierdzającej nieważność decyzji Starosty Powiatowego w Limanowej z dnia [...] lutego 2001 r. udzielającej pozwolenia na użytkowanie kiosku handlowego w L. na działce nr ew. [...] obręb [...], przy ul. P., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ wskazał, że kiosk handlowy został wybudowany na podstawie ostatecznej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Limanowej z dnia [...] września 1991 r. nr [...]. Decyzją tą udzielono pozwolenia na budowę na okres trzech lat, tj. do 17 września 1994 r. kiosku handlowego na działce nr [...] przy ul. P. w L. Po upływie tego okresu inwestor G.T. zobowiązany był do rozebrania obiektu na własny koszt. Obowiązek ten wynikał wprost z decyzji.

Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 38 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego wniesionego na czas oznaczony powstaje z chwilą upływu terminu określonego w pozwoleniu na jego budowę. Natomiast kontrolowaną w postępowaniu nieważnościowym decyzją Starosty Powiatowego w Limanowej z dnia [...] lutego 2001 r. udzielono G.T. na podstawie art. 55 ust. 2 w zw. z art. 49 ust. 1 i art. 59 ustawy Prawo budowlane z 7 lipca 1994 r. pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego kiosku handlowego.

Jak wskazał organ, podstawy prawnej do wydania takiej decyzji nie mógł stanowić art. 49 ust. 1, gdyż dotyczy on wyłącznie obiektów wzniesionych bez pozwolenia na budowę. Brak było nadto podstawy do udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu, w stosunku do którego istniał obowiązek rozbiórki określony w decyzji o pozwoleniu na budowę. Oznacza to, że kontrolowana decyzja obarczona jest kwalifikowaną wadą rażącego naruszenia prawa określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosła W.T., zarzucając jej naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 62 k.p.a.

Oddalając skargę wymienionym na wstępie wyrokiem Sąd I instancji w pełni podzielił stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Przepisy stanowiące podstawę kontrolowanej decyzji - art. 55 ust. 2 pkt 1, art. 49 ust. 1 i art. 59 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, dotyczyły legalizacji samowolnie wybudowanych obiektów budowlanych. Przepis art. 49 ust. 1 formułował zakaz orzekania rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia - jeżeli upłynęło 5 lat od zakończenia budowy, a jego istnienie nie naruszało przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym. W takim wypadku inwestor miał obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie.

Jak słusznie wskazał organ, powyższe przepisy odnosiły się wyłącznie do obiektów zrealizowanych samowolnie i stanowiły podstawę ich legalizacji. W sytuacji, gdy obiekt budowlany zrealizowany został na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę brak było podstaw do ich zastosowania.

W niniejszej sprawie udzielono pozwolenia na użytkowanie obiektu wybudowanego na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzją z dnia [...] września 1991 r. udzielono pozwolenia na budowę kiosku handlowego na okres trzech lat, tj. do 17 września 1994 r. Zgodnie z art. 38 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 24 października 1974 r. obowiązującej w dacie wydania tej decyzji upływ czasu oznaczony w pozwoleniu na budowę obligował inwestora (właściciela lub zarządcę obiektu) do dokonania na własny koszt rozbiórki tego obiektu.

Obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego wzniesionego na czas oznaczony powstaje z chwilą upływu terminu określonego w decyzji o pozwoleniu na jego budowę, z mocy tej decyzji. Obowiązek wynikający bezpośrednio z przepisów prawa podlega wykonaniu w drodze egzekucji administracyjnej, stosownie do art. 5 pkt 2 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 24, poz. 151 ze zm.). Oznacza to, iż w odniesieniu do obiektu, o którym mowa w art. 38 ust. 2 Prawa budowlanego wydana decyzja o pozwoleniu na użytkowanie dotknięta jest wadą nieważności z przyczyn określonych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła W.T. zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 49 ust. 1 i art. 59 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez bezzasadne uznanie, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego słusznie stwierdził, że Starosta Powiatowy w Limanowej wydając decyzję z dnia [...] lutego 2001 r. rażąco naruszył przepis art. 49 ust. 1 i art. 59 ustawy Prawo budowlane. Zarzucono także naruszenie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 49 ust. 1 oraz art. 59 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Jako prawną podstawę zaskarżonych w niniejszej sprawie decyzji organy wskazały przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowiący, iż organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie NSA dominuje pogląd (podzielony również przez skład orzekający w niniejszej sprawie), że do uznania naruszenia prawa za rażące niezbędne jest łączne spełnienie następujących przesłanek: po pierwsze, treść decyzji musi pozostawać w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa; po drugie, charakter tego naruszenia ma być tego rodzaju, że prowadzi do niemożności zaakceptowania owej decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa (por. wyrok NSA z 21 października 1992 r., V SA 86/92 i 436-466/92, publ. ONSA 1993, nr 1, poz. 23). Nadto należy podkreślić, że jednym ze wstępnych warunków uznania, że decyzja pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa będącego jej podstawą jest stwierdzenie, że w zakresie objętym tą decyzją obowiązywał niewątpliwy stan prawny (wyrok NSA z 18 lipca 1994 r. V SA 535/94, ONSA 1995 r. nr 2, poz. 91). Sytuacja taka – wbrew zarzutom skargi kasacyjnej – zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Należący do skarżącej kiosk handlowy został pobudowany w 1991 r. na podstawie pozwolenia na budowę udzielonego na okres trzech lat i po upływie tego terminu podlegał obowiązkowi rozbiórki, zgodnie z art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229). Jak bowiem wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 września 1988 r., IV SA 644/88 (publ. ONSA 1989, nr 2, poz. 62) obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego wzniesionego na czas oznaczony powstaje z chwilą upływu terminu określonego w pozwoleniu na budowę, z mocy tego pozwolenia. Udzielenie więc w stosunku do takiego obiektu pozwolenia na użytkowanie na podstawie przepisów art. 55 ust. 2 w zw. z art. 49 ust. 1 i 59 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) nastąpiło z rażącą i oczywistą sprzecznością decyzji z tymi jasnymi i niebudzącymi wątpliwości interpretacyjnych przepisami. Powołane w decyzji z dnia [...] lutego 2001 r. przepisy dotyczą obiektów budowlanych wybudowanych bez koniecznego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Przepis art. 49 wymienionej ustawy, do którego odwołuje się art. 55 ust. 2 pkt 1, nawiązuje wprost do art. 48 przewidującego – jako zasadę – rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. Przepisy te w żadnym razie nie mogły być zastosowane do obiektu wybudowanego pod rządami prawa budowlanego z 24 października 1974 r. na podstawie pozwolenia na budowę udzielonego na ściśle wskazany w decyzji okres. Nadto decyzja z dnia 17 września 1994 r. zawierająca to pozwolenie wiąże stronę zgodnie z zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 k.p.a.), do czasu jej zmiany lub uchylenia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podała, że wydając pozwolenie na użytkowanie przedmiotowego obiektu budowlanego Starosta Powiatu Limanowskiego prawidłowo zastosował powołane przepisy, bowiem obiekt ten – mimo pozwolenia na budowę – powstał w warunkach samowoli budowlanej. Inwestor zignorował bowiem warunki tego pozwolenia i w istocie zrealizował inny obiekt, bez koniecznego pozwolenia na budowę.

Przyjmując, iż powyższe twierdzenie odpowiada prawdzie należy zauważyć, że budowa obiektu budowlanego bez koniecznego pozwolenia na budowę skutkowała – w zasadzie – nałożeniem obowiązku rozbiórki takiego obiektu (art. 37 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z 24 października 1974 r. – Prawo budowlane). Zgodnie zaś z art. 103 ust. 2 obecnie obowiązującej ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane przepisu art. 48 tej ustawy, przewidującego zasady postępowania organów w wypadkach samowoli budowlanych, nie stosuje się, między innymi do obiektów, których budowa została ukończona przed wejściem w życie tej ustawy. Zawarte w tym przepisie odesłanie do przepisów dotychczasowych powoduje, że skutki samowoli budowlanej, polegające na wybudowaniu obiektu budowlanego przed dniem 1 stycznia 1995 r., należy likwidować używając środków prawnych przewidzianych w przepisach prawa budowlanego obowiązującego przed tą datą, to jest w ustawie z dnia 24 października 1974 r. Przepisy tej ustawy stwarzały również możliwość legalizacji samowoli budowlanej, lecz po stwierdzeniu istnienia szeregu przesłanek lub wykonaniu określonych czynności przez inwestora (por. art. 37, 40 i 42 tej ustawy). Jest oczywistym, iż w rozpoznawanej sprawie taka procedura legalizacyjna nie została przeprowadzona.

Skoro więc decyzja z dnia [...] lutego 2001 r. została wydana z oczywistą obrazą przepisów podanych w jej podstawie prawnej i z rażącym naruszeniem prawa materialnego oraz procesowego wydane zostało pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego, który powinien był już w 1994 r. być rozebrany, to orzeczenie takie nie może pozostawać w obrocie prawnym w praworządnym państwie. Skarga kasacyjna nie wykazała więc żadnego naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ani wymienionych w niej przepisów ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z 30 sierpnia 2002 r. (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Dlatego na mocy art. 184 wymienionej ustawy orzeczono, jak w sentencji.