Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 16 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 września 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 674/16 w sprawie ze skargi A. A. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia postanawia: zawiesić postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Wyrokiem z dnia 29 września 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 674/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił w całości skargę A. A. (skarżący) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (w skrócie: GITD) z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...], w przedmiocie kary pieniężnej.

Z uzasadnienia Sądu I instancji wynika, że zaskarżoną decyzją GITD utrzymał w mocy decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2015 r., na mocy której nałożono na skarżącego karę pieniężną w kwocie 1500,00 złotych za przejazd pojazdem nienormatywnym, po drodze o dopuszczalnym nacisku do 8 ton z przekroczeniem dopuszczalnego nacisku na pojedynczej osi napędowej pojazdu członowego o 1,9 tony, bez zezwolenia kategorii I. Oddalając skargę na wyżej opisaną decyzję WSA w Warszawie podzielił stanowisko GITD, że kwestia dopuszczalnego nacisku na pojedynczej osi napędowej pojazdu została dostosowana do wymogów unijnych, tj. do treści Dyrektywy Rady 96/53/WE z 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym (Dz.U.UE L Dz.U.UE.L.1996.235.59) zmienionej Dyrektywą 2002/7/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 18 lutego 2002 r. (Dz.U.UE.L. 2002.67.47). Przepisy tej dyrektywy zostały wprowadzone do sytemu prawnego, czego efektem jest rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. z 2015 r. poz. 305).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący, zarzucając w niej, na podstawie art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecny tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; w skrócie: p.p.s.a.), naruszenie:

1. prawa materialnego, tj. art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 1 dyrektywy 96/53/WE poprzez brak jego zastosowania i nieuwzględnienie, iż dopuszczalny nacisk na każdą oś napędową na całej sieci dróg na terenie państw Unii Europejskiej powinien wynosić 11,5 t, skutkiem czego w sposób nieuprawniony nałożono na skarżącego karę pieniężną w kwocie 5000,00 złotych;

2. prawa materialnego, tj. art. 174 pkt 1 p.p.s.a w zw. z art. 140aa ust. 1 ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 1137., w skrócie: p.r.d.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż w niniejszej sprawie występują przesłanki do obciążenia skarżącego karą pieniężną;

3. prawa materialnego, tj. art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 140aa ust. 4 pkt 1 p.r.d. poprzez jego niezastosowanie i nieumorzenie postępowania w obliczu, gdy okoliczności sprawy i wykazane przez skarżącego dowody należycie wskazywały, iż nie miał on wpływu na powstanie naruszenia oraz dochował należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem;

4. przepisów postępowania, tj. art. 174 pkt 2 w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi skarżącego, co skutkowało utrzymaniem w mocy wadliwej decyzji GITD z dnia [...] maja 2015 r.;

5. przepisów postępowania, tj. art. 174 pkt 2 w zw. z art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a. przejawiające się tym, iż Sąd dokonując kontroli legalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo tego, że w sposób bezzasadny pominięto dowody przedstawione w odpowiedzi na zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia [...] stycznia 2015 r. oraz w odwołaniu z dnia [...] kwietnia 2015 r., wobec czego zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie oparte zostało na dowolnych ustaleniach, pomimo tego, że organ dysponował materiałem dowodowym przedstawionym przez skarżącego.

Podnosząc powyższe zarzuty, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Ponadto skarżący kasacyjnie wniósł o wystąpienie przez NSA do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z pytaniami prejudycjalnymi, dotyczącym wykładni prawa wspólnotowego, zgodnie z art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej:

1. Czy art. 3 ust. 1. Dyrektywy Rady 96/63/WE z 26 lipca 1996 r. w związku z Załącznikiem XII Traktatu o przystąpieniu Rzeczpospolitej Polskiej do Unii Europejskiej należy tak rozumieć, że stoi na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu, które prowadzi do obciążenia karą pieniężną właściciela pojazdu dwuosiowego wraz z trzyosiową naczepą, którego nacisk wynosi 10,75 t na oś napędowa pojazdu, poruszającego się po drodze krajowej.

2. Czy art. 3 ust. 1 ww. dyrektywy w związku z Załącznikiem XII Traktatu o przystąpieniu Rzeczpospolitej Polskiej do UE należy rozumieć w taki sposób, że stoi na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu, które wyróżnia drogi krajowe, po których zabroniony jest ruch pojazdów o nacisku przekraczającym 8 i 10 t. na oś napędową.

3. Czy art. 3 ust 1 ww. dyrektywy w związku z Załącznikiem XII Traktatu o przystąpieniu Rzeczpospolitej Polskiej do UE należy rozumieć w taki sposób, iż po dniu 1 stycznia 2011 r. wszystkie drogi krajowe Państw Członkowskich UE powinny być przystosowane do ruchu pojazdów o nacisku nieprzekraczającym 11,5 t nacisku na oś napędową.

GITD nie skorzystał z możliwości wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Obecny na rozprawie przed NSA pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Powołana regulacja dotyczy kwestii prejudycjalnej, czyli sytuacji, w której uprzednie rozstrzygnięcie określonego zagadnienia, będzie miało wpływ na wynik innego postępowania. Rozstrzygnięcie tego zagadnienia musi być istotne z punktu widzenia realizacji celu postępowania sądowoadministracyjnego oraz bezpośrednio wpływać na wynik tego postępowania. Natomiast zawieszenie postępowania powinno być uzasadnione względami celowości, sprawiedliwości oraz ekonomiki procesowej (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 301-303).

Zastosowanie przez sąd art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. ma charakter fakultatywny. Ocena jego zasadności pozostawiona została do uznania sądu, który wydając postanowienie w tej kwestii powinien rozważyć, czy w danym przypadku celowe jest wstrzymanie biegu sprawy. Nie oznacza to jednak dowolności działania w tej mierze, bowiem dla sądu administracyjnego kwestią wstępną może być wyłącznie takie zagadnienie, którego rozstrzygnięcie jest niezbędne, aby stwierdzić czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 8 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 694/06, LEX nr 338509 i z 19 kwietnia 2006 r., sygn. akt I FSK 845/05, LEX nr 212145).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie zachodzi konieczność zawieszenia postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym ze względu na występującą w niej kwestię prejudycjalną.

Jak wynika z treści skargi kasacyjnej, istota sporu w rozpoznawanej sprawie dotyczy zagadnienia prawnego związanego z przestrzeganiem przez Rzeczpospolitą Polską prawa unijnego w zakresie zobowiązań ciążących na niej na podstawie przepisów art. 3 i 7 dyrektywy Rady 96/53/WE w związku z pkt 3.1 i 3.4 załącznika I do dyrektywy. W tej kwestii do Komisji Europejskiej wpłynęła skarga przedstawicieli Ogólnopolskiego Związku Pracodawców Transportu Drogowego (OZPTD), wniesiona w analogicznej – jak rozpoznawana – sprawie, dotyczącej nakładania na przewoźników kary pieniężnej w wysokości 5000,00 zł za przekroczenie dopuszczalnego nacisku osi napędowej samochodu ciężarowego.

W związku z powyższym w dniu 10 marca 2017 r. Komisja Europejska wniosła przeciwko Rzeczypospolitej Polskiej skargę do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (sprawa C-127/17), domagając się stwierdzenia, że nakładając na przedsiębiorstwa transportowe wymóg posiadania specjalnych zezwoleń na korzystanie z niektórych dróg publicznych, Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 3 i 7 dyrektywy Rady 96/53 w związku z pkt 3.1 i 3.4 załącznika I do tej dyrektywy. Według Komisji Europejskiej polskie ograniczenia prawne dyskryminują przewoźników w stosunku do podmiotów wykonujących przewóz towarów w innych krajach Unii Europejskiej, gdyż Rzeczpospolita Polska powinna od 1 stycznia 2011 r. bezwzględnie przestrzegać przepisów dyrektywy 96/53/WE w ramach całej sieci dróg. Zgodnie z art. 3 ust 1 dyrektywy dopuszczalny nacisk na każdą oś napędową wynosi 11,5 t i w związku z tym norma przewidziana w ustawie Prawo o ruchu drogowym powinna być interpretowana w duchu dyrektywy.

W toku postępowania przed Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej w dniu 19 września 2018 r. do sprawy C-127/17 została przedłożona opinia Rzecznika Generalnego, że skarga o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego jest zasadna. Rzecznik Generalny wskazał m.in., że: "skarga ta ma szczególne znaczenie ze względu, po pierwsze, na jej nowatorski charakter, podczas gdy dyrektywa 96/53 obowiązuje od ponad dwudziestu lat, i po drugie, na interesy gospodarcze, jakie wchodzą w grę w związku z obowiązkiem przestrzegania norm zharmonizowanych w Unii Europejskiej od 1985 r., zmierzającym do ułatwienia ruchu drogowego między państwami członkowskimi w kontekście szybkiego rozwoju transportu drogowego towarów w Europie. Zasadnicze znaczenie dla rozwoju handlu międzynarodowego i krajowego ma bowiem to, aby towary mogły być przewożone szybko, bezpiecznie i po kontrolowanych kosztach, szczególnie ze względu na niektóre praktyki gospodarcze, w tym offshoring. Tak więc wskazana jest szczególna czujność co do podstawy ograniczeń, jakim podlegają przewoźnicy, ponieważ nie powinny one utrudniać osiągnięcia europejskich celów, w szczególności w zakresie ochrony środowiska i konkurencji". Zdaniem Rzecznika Generalnego, dostęp do całej sieci dróg w Polsce jest ograniczony w warunkach sprzecznych z zasadą ustanowioną w art. 3 dyrektywy 96/53, gdyż istnieją wątpliwości co do konkretnego uzasadnienia ograniczeń ruchu na drogach wyznaczonych przez ministra transportu, zgodnie z art. 41 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, jeżeli można je znieść poprzez uzyskanie ogólnego zezwolenia, odpłatnego, zastrzeżonego dla ładunków niepodzielnych na drogach najbardziej uczęszczanych i ograniczonego wyłącznie pod względem okresu obowiązywania, a zatem bez związku ze stopniem uszkodzenia dróg ani z potrzebami finansowymi, na które powołuje się Rzeczpospolita Polska w celu uzasadnienia właściwości systemu. Innymi słowy, albo dana droga może przyjąć przejazdy, których liczba nie jest kontrolowana, przez okres mogący wynosić od jednego do 24 miesięcy, albo droga ta nie jest dostosowana do ruchu, a w takim przypadku opłata za zezwolenie, której kwota jest niewielka, nie jest w stanie temu zaradzić.

W ocenie Rzecznika Generalnego, ograniczając ruch pojazdów silnikowych, których nacisk osi napędowej wynosi 11,5 tony, do dróg stanowiących część transeuropejskiej sieci transportowej i do niektórych innych dróg krajowych oraz poddając ruch tych pojazdów na innych drogach publicznych systemowi specjalnych zezwoleń, Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy art. 3 i 7 dyrektywy 96/53 łącznie.

Mając na względzie powyższe, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozstrzygnięcie sprawy rozpoznawanej zależeć będzie od wyniku postępowania przed TSUE w sprawie C-127/17.

Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 w zw. z art. 193 p.p.s.a., postanowił zawiesić niniejsze postępowanie do czasu rozstrzygnięcia przez TSUE sprawy oznaczonej sygnaturą akt C-127/17.