Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 września 2025 r., sygn. akt III SAB/Gd 318/25 w sprawie ze skargi J. K. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wyrokiem z 25 września 2025 r., sygn. akt III SAB/Gd 318/25, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. K. na bezczynność Wójta Gminy [...] w sprawie udostępnienia informacji publicznej, zobowiązał Wójta do rozpatrzenia wniosku w terminie 14 dni od doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi (pkt 1), stwierdził, że Wójt dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), w pozostałej części oddalił skargę (pkt 3) oraz zasądził od Wójta na rzecz wnioskodawcy zwrot kosztów postępowania (pkt 4).

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:

J. K., wnioskiem z 24 czerwca 2025 r., wystąpił do Urzędu Gminy [...] z wnioskiem o udostępnienie listy podmiotów, któremu Gmina powierzyła lub zleciła realizację zadania publicznego wraz z adresami e-PUAP tych podmiotów.

Wójt, w piśmie z 26 czerwca 2025 r., wskazał, że złożony wniosek nie zawiera precyzyjnego określenia zakresu żądanych informacji, tj.: jakich konkretnie zadań publicznych, za jaki okres, jakie konkretnie dokumenty. Organ uznał zatem, że wniosek jest sformułowany bardzo ogólnie i nie pozwala na udostępnienie żądanej informacji.

Wnioskodawca, w odpowiedzi, pismem z 26 czerwca 2025 r., wezwał organ do udostępnienia żądanej informacji publicznej lub wydania decyzji administracyjnej o odmowie jej udostępnienia. Wskazał, że odmowa udostępnienia informacji publicznej wymaga formy decyzji administracyjnej, tymczasem pismo organu nie zawiera wszystkich wymaganych elementów decyzji. W odpowiedzi z 3 lipca 2025 r. Wójt podtrzymał w całości stanowisko zawarte w piśmie z 26 czerwca 2026 r.

Wnioskodawca wniósł więc skargę do WSA w Gdańsku na bezczynność Wójta, żądając ponadto przyznania od organu sumy pieniężnej w wysokości 34.000, ewentualnie ‒ przypadku nieuwzględnienia tego żądania ‒ nałożenia na organ grzywny.

W odpowiedzi na skargę Wójt wniósł o jej oddalenie.

Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. − Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143, dalej: P.p.s.a.) zobowiązał organ do rozpoznania wniosku z 24 czerwca 2025 r. oraz na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę w pozostałej części.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji podniósł, że podmiotem właściwym do udzielenia informacji publicznej pozostaje odpowiedni organ władzy publicznej, w tym organ samorządu terytorialnego, a zatem w rozpoznawanej sprawie Wójt Gminy. Ponadto sformułowane we wniosku żądanie podania listy podmiotów, któremu Gmina powierzyła lub zleciła realizację zadania publicznego oraz listy adresów e-PUAP tych podmiotów, posiada charakter informacji publicznej.

W ocenie WSA w Gdańsku wnioskodawca zażądał niewątpliwie udostępnienia informacji o charakterze publicznym, odnoszących się do wykonywania przez Gminę zadań publicznych poprzez wskazanie podmiotów realizujących te zadania na rzecz Gminy oraz sposobu komunikacji elektronicznej z tymi podmiotami za pomocą platformy e-PUAP. W sytuacji, w której wnioskodawca nie skonkretyzował ram przedmiotowych i czasowych złożonego wniosku, tj. nie określił jakich zadań publicznych i za jaki okres ma dotyczyć udostępniona mu informacja (a co zatem idzie adresów e-PUAP odpowiednich podmiotów), to należało przyjąć, że przedmiotem żądania pozostają wszystkie, nieograniczone czasowo informacje dotyczące podmiotów, którym Gmina powierzyła i zleciła wykonywanie zadania publicznego. Sąd I instancji zauważył, że oznacza to, że rozmiar wnioskowanej informacji publicznej, a zatem nakłady i koszty jej sporządzenia i udostępnienia, byłyby po stronie organu na tyle znaczne, że uzasadniałoby to przyjęcie, że wnioskowana informacja publiczna ma charakter informacji przetworzonej, co z kolei musiałoby pociągać za sobą konieczność wykazania przez wnioskodawcę szczególnie istotnego dla interesu publicznego powodu ich uzyskania.

WSA w Gdańsku stwierdził, że organ prawidłowo rozpoznając złożony wniosek powinien był wezwać wnioskodawcę do wykazania szczególnie istotnego dla interesu publicznego powodu dla uzyskania żądanej informacji publicznej. Pisemna odmowa udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej przez Wójta wskazuje na to, że organ ten pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu wniosku z 24 czerwca 2025 r. Sąd I instancji podniósł też, że stwierdzona w sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ organ niezwłocznie odpowiedział na wniosek, trwając jednak w mylnym przeświadczeniu, że w zaistniałych okolicznościach rozpoznał przedmiotowy wniosek w sposób prawidłowy. WSA w Gdańsku nie przyznał wnioskodawcy żądanej sumy pieniężnej, a wniosek o wymierzenie organowi grzywny ocenił jako niezasadny.

Skargę kasacyjną wniósł Wójt, żądając uchylenia wyroku w zakresie punktów 1-2 i 4 oraz rozpoznania skargi, względnie uchylenia wyroku w zaskarżonej części oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów oraz zrzekł się rozpoznania sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

‒ naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 174 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902, dalej: u.d.i.p.), poprzez błędną jego wykładnię a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji, że żądanie wniosku stanowiło wniosek o udostępnienie informacji publicznej, podczas gdy prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie tego przepisu powinna Sąd I instancji doprowadzić do wniosku, że pismo strony nie stanowiło wniosku o informację w rozumieniu ustawy, w związku z czym wystarczającą formą odniesienia się do pisma z 24 czerwca 2025 r. było poinformowanie, że nie stanowi ono wniosku o udostępnienie informacji publicznej, co też organ uczynił w piśmie z 26 czerwca 2025 r.;

‒ naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., poprzez stwierdzenie, że w sprawie doszło do bezczynności organu, pomimo że organ podjął działania, do których był zobowiązany w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, co skutkowało uwzględnieniem skargi na bezczynność;

‒ naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 P.p.s.a., poprzez niezastosowanie przedmiotowego przepisu, w sytuacji gdy skarga nie była zasadna i należało ją oddalić, ponieważ organ nie pozostawał w bezczynności.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wnioskodawca w całości podtrzymał swoje wnioski złożone w skardze do Sądu I instancji oraz wskazał, że Wójt dopuścił się bezczynności z rażącym naruszenia prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., w sprawie nie występują.

W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że postępowanie w sprawie przebiegło w sposób prawidłowy, możliwe jest badanie zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Zarzut naruszenia 151 P.p.s.a. jest nieusprawiedliwiony. Przepis ten ma bowiem charakter wynikowy i jego zastosowanie jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie nie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego, bądź regulacji procesowej, które uzasadniałyby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego orzeczenia. Stanowi on, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Sama treść powołanego przepisu wskazuje na to, że nie może on stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej, bez powiązania z konkretnie wskazanym przepisem prawa materialnego lub procesowego naruszonym przez sąd I instancji w fazie kontroli zaskarżonej decyzji. Tego wymogu autor skargi kasacyjnej nie spełnił, ponieważ potraktował art. 151 P. p. s. a. jako samodzielną podstawę kasacyjną (por. wyroki NSA: z 20 października 2006 r., sygn. akt II FSK 1041/06, z 4 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 78/14, z 10 września 2018 r., sygn. akt II OSK 1950/18, z 19 września 2019 r., sygn. akt I OSK 823/18, z 25 października 2023 r., sygn. akt I OSK 2091/21). Ponadto art. 151 P.p.s.a., który reguluje sposób rozstrzygnięcia sprawy, nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ błąd w postaci uwzględnienia lub oddalenia skargi przez sąd I instancji, jest następstwem uchybienia innym przepisom procedury sądowoadministracyjnej, stosowanym w fazie wcześniejszej niż etap orzekania, tj. w fazie kontroli zaskarżonego aktu. Podstawą skargi kasacyjnej wymienioną w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie przepis określający samo rozstrzygnięcie. Dla skuteczności zarzutu naruszenia przepisu określającego sposób rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej przez sąd I instancji konieczne jest zatem powiązanie zarzutu naruszenia powyższego przepisu ze wskazanymi enumeratywnie przepisami postępowania, które były stosowane przez organ administracji publicznej, a sąd administracyjny – zdaniem skarżącego – dokonał błędnej oceny działań tego organu i w efekcie niesłusznie oddalił lub uwzględnił skargę (por. H. Knysiak-Molczyk, Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2009). W związku z brakiem odniesienia analizowanego zarzutu do naruszenia innych przepisów prawa zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. należało uznać za niezasadny i błędnie sformułowany.

Zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 149 § 1 pkt. 1 P.p.s.a. również należało uznać za niezasadny. W przedmiotowej sprawie brak było podstaw do oddalenia skargi, ponieważ sprawa z wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie została zakończona ani udzieleniem informacji publicznej, ani wydaniem decyzji o odmowie jej udzielenia ani ewentualnie umorzeniem postępowania. Żądana we wniosku z 24 czerwca 2025 r., informacja miała charakter informacji publicznej, ponieważ dotyczyła kwestii związanych z funkcjonowaniem organu, tj. odnosiła się do wykonywania przez Wójta zadań publicznych przez ich powierzenie określonym podmiotom. Słusznie Sąd I instancji uznał, że odmowa udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, zawarta w piśmie z 26 czerwca 2025 r., wskazuje na to, że Wójt pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku.

Zarzuty naruszenia prawa materialnego: art. 1 ust. 1 i art. 10 ust. 1 u.d.i.p. także należy uznać za niezasadne. Zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (por. wyroki NSA m.in: z 24 lipca 2020 r., sygn. akt I GSK 679/20, z 18 marca 2021 r., sygn. akt I FSK 1107/18, z 27 maja 2022 r., sygn. akt I OSK 967/21, z 10 lutego 2023 r., sygn. akt III OSK 6847/21, z 6 września 2024 r., sygn. akt III FSK 1523/23, z 22 stycznia 2025 r., sygn. akt I GSK 203/24, z 8 kwietnia 2026 r., sygn. akt I OSK 625/25). Podkreślić należy, że w skardze kasacyjnej nie doszło do skutecznego podważenia stanu faktycznego ustalonego przez Sąd I instancji, ponieważ nie podniesiono w niej zarzutów naruszenia przepisów postępowania, regulujących ustalanie stanu faktycznego, będącego podstawą faktyczną zaskarżonego wyroku. Tym samym wywody zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w których podejmuje się próbę podważenia okoliczności faktycznych, ustalonych przez Sąd I instancji, z powodu braku powiązania ich z przepisami postępowania, regulującymi ustalanie stanu faktycznego, nie mogły odnieść skutku.

Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na powyższe, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.