Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Artur Kuś Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski (sprawozdawca) sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant starszy asystent sędziego Edyta Kuczkowska po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 marca 2025 r. sygn. akt IV SAB/Wr 1151/24 w sprawie ze skargi A. B. na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Środzie Śląskiej w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 19 września 2024 r. 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. B. na rzecz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Środzie Śląskiej kwotę 240 (dwieście czterdzieści) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 5 marca 2025 r., sygn. akt IV SAB/Wr 1151/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu skargi A. B. ("skarżąca") na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Środzie Śląskiej ("organ") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 19 września 2024 r., oddalił skargę.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

W dniu 19 września 2024 r. skarżąca zwróciła się do organu z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej w następującym zakresie:

1. Skąd urząd pozyskuje informacje o braku realizacji przez rodziców szczepień obowiązkowych? Prosiła o wskazanie jakie instytucje przekazały informacje o braku realizacji obowiązku szczepień w bieżącym roku.

2. Czy każda partia szczepionek jest sprawdzana pod kątem zanieczyszczeń, które wiele przeprowadzonych badań wykazywało? Skąd strona ma mieć pewność, że w danym preparacie nie są przekroczone normy obecności stężenia m.in. metali ciężkich?

3. W jaki sposób lekarz może wykluczyć nadwrażliwość na składniki szczepionki przed zaszczepieniem? Prosiła o wymienienie konkretnych badań, które można wykonać w celu wykluczenia nadwrażliwości na składniki szczepionki lub niedoborów odporności.

4. W poradni szczepień strona uzyskała informację, że jeśli nie zaszczepi dziecka przeciwko tężcowi, w wieku 6 miesięcy gdy zacznie raczkować i brać wszystko do buzi - umrze. Prosiła o informację, dane statystyczne, ile niemowląt (zaszczepionych i niezaszczepionych) zmarło z powodu tężca na terenie działania urzędu, w ciągu ostatnich 5 lat?

5. Ile dzieci i dorosłych do 19 roku życia zmarło do 4 tygodni od jakiekolwiek szczepienia na terenie działania urzędu, w ciągu ostatnich 5 lat?

6. Ile odnotowano ciężkich niepożądanych odczynów poszczepiennych na terenie działania urzędu w ciągu ostatnich 5 lat? Jakie to były niepożądane odczyny poszczepienne?

7. Za ile z tych niepożądanych odczynów poszczepiennych wypłacono odszkodowanie?

8. Ile nałożono grzywien na lekarzy, którzy nie wywiązali się z ustawowego obowiązku zgłaszania NOP-ów w ciągu ostatnich 5 lat na terenie działania urzędu?

9. Ile uchybień lekarzy, którzy nie wywiązali się z ustawowego obowiązku zgłaszania NOP-ów zgłoszono do Izb Lekarskich w ciągu 5 lat na terenie działania urzędu?

10. Przez ile lat maksymalnie utrzymuje się odporność po zaszczepieniu osobno przeciwko błonicy, tężcowi, krztuścowi, poliomyelitis, inwazyjnemu zakażeniu haemophilus influenzae, gruźlicy, wirusowemu zapaleniu wątroby, odrze, śwince, różyczce oraz pneumokokom u osób zaszczepionych na terenie działania urzędu?

11. Czy zdarzały się przypadki zachorowań na wyżej wymienione choroby pomimo zaszczepienia na terenie działania urzędu w przeciągu ostatnich 5 lat? Ile takich przypadków odnotowano?

12. Wg informacji od prof. I. P. ogniska odry w Polsce związane są z migracjami (chorują osoby narodowości romskiej, czeczeńskiej i ukraińskiej). Jakie są statystyki wykonanych u takich osób szczepień za ostatnie 5 lat na terenie działania urzędu?

13. Czy w związku z przeprowadzonym badaniem kwalifikacyjnym lekarz jest obowiązany wydać jakiś dokument?

14. Czy każdego lekarza obowiązują określone standardy i wytyczne przy przeprowadzaniu kwalifikacji do szczepień? Kto ustala listę przeciwwskazań do szczepień w Polsce? Kto ponosi odpowiedzialność za te ustalenia?

15. Co możemy zrobić, jeśli stawimy się na badaniu kwalifikacyjnym, a lekarz nie będzie chciał wydać zaświadczenia o braku możliwości szczepień ani nie zaszczepi dziecka? Jakie kroki powinniśmy podjąć?

16. Czy prawdą jest, że Światowa Organizacja Zdrowia zaleca szczepienia ochronne? Czy zaleca przymuszanie do szczepień? Jeśli tak to w jakiej formie?

17. Czy na terenie urzędu zgłoszony został kiedykolwiek wniosek o wszczęcie postępowania przymuszającego do zaszczepienia dziecka, u którego wystąpił niepożądany odczyn poszczepienny? Czy przed wszczęciem postępowania tutejszy organ weryfikuje rejestry niepożądanych odczynów poszczepiennych i bierze informacje tam zawarte pod uwagę przed decyzją o złożeniu wniosku o wszczęcie postępowania egzekucyjnego?

18. Jakie okoliczności wpływają na decyzję o wystosowanie lub nie wniosku o wszczęcie postępowania egzekucyjnego w urzędzie?

19. Ile osób pracuje w komórce tut. urzędu zajmującej się szczepieniami ochronnymi? Czy oprócz inicjowania postępowań egzekucyjnych podejmowane są inne działania w zakresie szczepień np. działalność edukacyjna i jakie to są działania?

20. Czy w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 maja 2023 r. SK 81/19, kalendarz szczepień nie stanowi źródła obowiązujących szczepień, w związku z powyższym w oparciu o jaką podstawę prawną (który artykuł) uważacie Państwo, że akurat te szczepienia są obowiązkowe i wymagane w stosunku do naszego dziecka?

Pismem z dnia 2 października 2024 r. organ powiadomił skarżącą o braku możliwości udzielenia informacji w terminie 14 dni. Powołał się na liczbę i złożoność pytań oraz liczbę i złożoność innych wniosków o udostępnienie informacji publicznej, które wpłynęły w tym samym czasie. Powołując się na art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902 ze zm., dalej u.d.i.p.) organ poinformował, że informacji udzieli w terminie dwóch miesięcy od daty złożenia wniosku, czyli do dnia 18 listopada 2024 r.

W dniu 31 października 2024 r. (data wpływu do organu) Skarżąca wniosła skargę na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 19 września 2024 r. Skarżąca domagała się zobowiązania organu do rozpoznania jej wniosku z dnia "9 września 2024 r.", orzeczenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: u.p.p.s.a.) w maksymalnej wysokości wskazanej w art. 154 § 6 p.p.s.a., zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Oddalając skargę sąd pierwszej instancji stwierdził, że w terminie zakreślonym do udostępnienia informacji organ pismem z dnia 2 października 2024 r. poinformował stronę o przedłużeniu terminu udostępnienia informacji. W piśmie tym powołał się na liczbę i złożoność pytań oraz liczbę wniosków o udostępnienie informacji publicznej. Organ wyznaczył nowy termin na udostępnienie informacji publicznej, który nie przekracza granicy wskazanej w ustawie. Odnosząc się do podanych przyczyn przedłużenia terminu Sąd pierwszej instancji wskazał, że mieszczą się one w opisanych powodach wskazywanych w orzecznictwie sądów administracyjnych. Podane w piśmie okoliczności odnoszą się bowiem do konkretnej – rozpoznawanej - sprawy. Pogląd organu ma nadto uzasadnienie w okolicznościach sprawy przedstawionych Sądowi wraz z materiałem aktowym. Jak podał organ, wykazując to przedłożonymi dokumentami, wniosek skarżącej była obszerny, dotyczył złożonej i różnorodnej problematyki. Nadto w tym samym czasie do organu wpłynęło 11 wniosków o udostępnienie informacji publicznej. Dziesięć wniosków (łącznie z wnioskiem skarżącej będącym przedmiotem analizy w niniejszej sprawie) zawierało po 20 pytań z różnych dziedzin działalności organu, część z nich wykraczało poza jego kompetencje. Niektóre z pytań się powtarzały, ale ich porządek i sposób formułowania uniemożliwiał ich łączne potraktowanie. Każdy z wniosków wymagał odrębnej szczegółowej analizy. Kolejny wniosek zawierał sześć pytań. Łącznie zatem w tym samym czasie organ otrzymał 212 zapytań dotyczących informacji publicznej. Jak wskazano w odpowiedzi na skargę, w tym czasie poza obowiązkiem rozpoznania wniosków pracownicy wykonywali czynności wynikające z bieżącej działalności organu, w tym czynności kontrolne w placówkach służby zdrowia, salonach kosmetycznych, nadzoru nad szczepieniami, prowadzeniem dochodzeń epidemiologicznych oraz postępowań administracyjnych. Organ wskazał, że liczba pytań, ich złożoność, także w zakresie ustalenia ich charakteru jako informacji publicznej, wskazywały na konieczność szerszej i dłuższej analizy niż termin 14 dni.

Te okoliczności, mające uzasadnienie w przedłożonych Sądowi dokumentach, uzasadniały przedłużenie czternastodniowego terminu na udostępnienie informacji publicznej. Organ powołał się i wykazał przesłanki usprawiedliwiające dłuższy termin procedowania wniosku. Sąd pierwszej instancji zgodził się z poglądem organu, że liczba formułowanych przez skarżącą pytań, ich zakres tematycznych, a także liczba wniosków o dostęp do informacji publicznej, które w tym samym czasie wpłynęły do organu, uzasadniały odroczenie terminu udostępnienia informacji publicznej.

Dokonując oceny bezczynności Sąd pierwszej instancji wskazał, że bierze pod uwagę stan faktyczny sprawy istniejący w dacie wniesienia skargi. Jak wynika z akt sprawy organ, w reakcji na wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia 19 września 2024 r., podjął wymagane przez ustawę dostępową czynności. Słusznie uznając, że w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. nie zdoła ustosunkować się do wniosku skarżącej, przesłał do niej pismo z dnia 2 października 2024 r., w którym poinformował o nowym terminie załatwienia sprawy. Pismo to zawierało uzasadnienie przedłużenia terminu do załatwienia wniosku, ponadto wskazywało dopuszczalny termin na rozpoznanie wniosku (do dwóch miesięcy liczonych od daty wpływu wniosku). Z nadesłanych akt wynika, że termin ten został dochowany. Istotne jest jednak to, że skarga na bezczynność organu została wniesiona do Sądu przed upływem terminu wyznaczonego pismem z dnia 2 października 2024 r., tj. w dniu 31 października 2024 r. Termin zaś wyznaczony przez organ upływał z dniem 18 listopada 2024 r.

Stwierdzenie prawidłowości działania organu w przedmiocie przedłużenia terminu do rozpoznania wniosku strony skutkuje przyjęciem, że w dacie wniesienia skargi na bezczynność organu nie upłynął jeszcze termin rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a tym samym na dzień wniesienia skargi, tj. 31 października 2023 r. organ nie pozostawał w bezczynności. Organ podjął w terminie czynności prawem przewidziane (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.), jak też nie minął jeszcze termin na załatwienie sprawy wyznaczony w piśmie organu z dnia 2 października 2024 r.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił w całości uznając brak podstaw do wywodzenia bezczynności organu w tej sprawie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca, zaskarżając wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości, przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 13 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. poprzez ich niezastosowanie dla oceny działania organu skutkujące uznaniem, że organ udostępnił skarżącym informacje publiczne, zgodnie z wnioskiem skarżących, podczas gdy organ administracji publicznej nie udzielił pełnych odpowiedzi na pytania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o:

1. odrzucenie skargi kasacyjnej na podstawie art. 180 p.p.s.a. w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 i art. 174 pkt 1 p.p.s.a. jako niezawierającej uzasadnienia wskazanej w niej podstawy kasacyjnej naruszenia prawa materialnego. Skarżący kasacyjnie nie wskazał, na które spośród 20 pytań o informację publiczną odpowiedziano w sposób niepełny, a tym bardziej na czym rzekoma niepełność miałaby polegać - powyższe czyni kontrolę instancyjną wyroku niemożliwą, ewentualnie o:

2) oddalenie skargi kasacyjnej w całości;

3) rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 1 p.p.s.a.;

4) zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania sądowo-administracyjnego zgodnie z przepisami prawa, w tym m.in. kosztów zastępstwa procesowego, kosztów opłat kancelaryjnych koniecznych w celu doręczenia pism procesowych stronie przeciwnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skarga kasacyjna w niniejszej sprawie podlegała rozpoznaniu w granicach przytoczonej w niej podstawy.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Należy zatem wskazać konkretne przepisy prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd i zamieścić uzasadnienie podstawy kasacyjnej, czyli uzasadnić uchybienia zarzucane sądowi. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie.

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na zarzucie naruszenia prawa materialnego, tj. art. 13 ust. 1 i art. 14 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 u.d.i.p poprzez ich niezastosowanie dla oceny działania organu skutkujące uznaniem, że organ udostępnił skarżącej informację publiczną zgodnie z jej wnioskiem, podczas gdy w ocenie skarżącej organ nie udzielił pełnych odpowiedzi na pytania.

W związku z treścią omawianego zarzutu naruszenia prawa materialnego sformułowanego jako zarzut niezastosowania art. 13 ust. 1 i art. 14 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne w świetle brzmienia art. 174 P.p.s.a. formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07; wyrok NSA z dnia 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06; wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., I OSK 31/07; postanowienie NSA z dnia 2 marca 2012 r., I OSK 294/12,). Zgodnie jednak z dominującym poglądem wyrażanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej możliwe jest również kwestionowanie niezastosowania określonego przepisu prawa, z tym jednak zastrzeżeniem, że jeżeli strona skarżąca kasacyjnie podnosi w skardze kasacyjnej, że sąd rozpoznający sprawę zastosował nie ten przepis prawa materialnego, który powinien być zastosowany, to powinna wskazać przepis właściwy jako podstawę materialną rozstrzygnięcia i uzasadnić, dlaczego ten właśnie przepis powinien lec u podstaw kwestionowanego rozstrzygnięcia, tj. dlaczego powinien być zastosowany (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2004 r., OSK 121/04; wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2005 r., II OSK 299/05; wyrok NSA z dnia 15 marca 2011 r., II OSK 323/10).

Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w postaci pozytywnej, czyli zarzucenia zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, a także w postaci negatywnej, czyli zarzucenia niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana, wymaga należytej precyzji w jego konstruowaniu w konkretnej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 3 października 2013 r., II FSK 1020/12). Niezastosowany przez sąd w procesie kontroli przepis prawa materialnego może stanowić podstawę skargi kasacyjnej, jeżeli w konkretnym stanie faktycznym istniały podstawy do dokonania subsumcji (zob. B. Dauter: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, teza 5, Lex 2013; wyrok NSA z dnia 16 marca 2011 r., II GSK 400/10), a sąd nie dostrzegając właściwej podstawy oparł swoje rozstrzygnięcie na podstawie niewłaściwej. Należy zatem stwierdzić, że nie dyskwalifikowałoby omawianego zarzutu skargi kasacyjnej wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie na niezastosowanie określonych przepisów jedynie wtedy, gdyby strona skarżąca kasacyjnie jednocześnie wskazała przepisy, które w jej przekonaniu zostały wadliwie zastosowane zamiast przepisów przez nią wskazywanych wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska. Jednak wymogu tego skarga kasacyjna nie spełnia, co tym samym czyni podnoszony zarzut naruszenia art. 13 ust. 1 i art. 14 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. nieskutecznym.

Przede wszystkim jednak za niezasadnością podniesionych zarzutów przemawia to, że Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, że w terminie zakreślonym do udostępnienia informacji organ pismem z dnia 2 października 2024 r. poinformował skarżącą o przedłużeniu terminu udostępnienia informacji uzasadniając to liczbą i złożonością pytań oraz liczbą złożonych jednocześnie do organu wniosków o udostępnienie informacji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się oceną dokonaną przez Sąd pierwszej instancji, że ww. przyczyny uzasadniały przedłużenie czternastodniowego terminu na udostępnienie informacji publicznej. Organ powołał się i wykazał przesłanki usprawiedliwiające dłuższy termin procedowania wniosku i wyznaczył termin jego rozpatrzenia do 18 listopada 2024 r., o czym poinformował skarżącą zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Przed upływem tego terminu wniosła ona jednak do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania wniosku z 19 września 2024 r.

Odnosząc się do powyższego należy wskazać, że skoro działanie organu dotyczące przedłużenia terminu na udostępnienie informacji publicznej zostało uznane za prawidłowe, to nie można przyjąć, że w dniu wniesienia skargi do Sądu pierwszej instancji (31 października 2024 r.), organ pozostawał w bezczynności. Słusznie podkreślił Sąd pierwszej instancji, że dokonując oceny bezczynności Sąd bierze pod uwagę stan faktyczny sprawy istniejący w dacie wniesienia skargi. W reakcji na wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia 19 września 2024 r. organ podjął wymagane, w świetle niniejszej sprawy, przez ustawę dostępową (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.) czynności, tj. przesłał skarżącej pismo z dnia 2 października 2024 r., w którym poinformował o nowym terminie załatwienia sprawy. Pismo to zawierało uzasadnienie powodów przedłużenia terminu do załatwienia wniosku, ponadto wskazywało dopuszczalny termin na jego rozpoznanie (do dwóch miesięcy liczonych od daty wpływu wniosku), który ostatecznie został dochowany.

Nie ulega zatem wątpliwości, że zarzut sprowadzający się do wskazania, że organ administracji publicznej nie udzielił pełnych odpowiedzi na pytania, podczas gdy na dzień wniesienia skargi wniosek skarżącej nie został rozpatrzony merytorycznie z powodu zasadnego przedłużenia terminu na jego rozpoznanie, nie przystaje do realiów niniejszej sprawy.

Mając na uwadze, iż zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieuzasadnione, Naczelny Sad Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.