Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski Protokolant asystent sędziego Andrzej Bieńkowski po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rektora Politechniki Opolskiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 9 sierpnia 2012 r. sygn. akt II SA/Op 221/12 w sprawie ze skargi P. S. na decyzję Rektora Politechniki Opolskiej z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania stypendium oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z 9 sierpnia 2012 r., II SA/Op 221/12 uchylił decyzję Rektora Politechniki Opolskiej z [...] lutego 2012 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Rektora Politechniki Opolskiej z [...] listopada 2011 r. w przedmiocie odmowy przyznania stypendium rektora dla najlepszych studentów.

W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że określone art. 173 ust. 1 pkt 3 ustawy z 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 165, poz. 1365 ze zm.), zwanej dalej ustawą, stypendium rektora dla najlepszych studentów, jest jedną z ustawowych form pomocy materialnej ze środków przeznaczonych na ten cel w budżecie państwa.

W myśl art. 181 ust. 1 ustawy stypendium rektora dla najlepszych studentów może otrzymywać student, który uzyskał za rok studiów wysoką średnią ocen lub posiada osiągnięcia naukowe, artystyczne lub wysokie wyniki sportowe we współzawodnictwie międzynarodowym lub krajowym. Z kolei art. 173 ust. 1 stanowi, że student może ubiegać się o pomoc materialną ze środków przeznaczonych na ten cel w budżecie państwa w formie: a) stypendium socjalnego, b) stypendium specjalnego dla osób niepełnosprawnych, c) stypendium rektora dla najlepszych studentów, d) stypendium ministra za osiągnięcia w nauce, e) stypendium ministra za wybitne osiągnięcia sportowe, f) zapomogi. Mimo posłużenia się przez ustawodawcę w wymienianych przepisach sformułowaniem "może", co oznacza, iż świadczenie ma charakter uznaniowy (może, lecz nie musi być przyznane), rektor ani komisje stypendialne nie są uprawnione do działania w sposób dowolny i uznaniowy. W art. 186 ust. 1 ustawy zamieszczona została bowiem delegacja dla rektorów wyższych uczelni do ustalania, w porozumieniu z uczelnianym organem samorządu studenckiego, szczegółowego regulaminu ustalania wysokości, przyznawania i wypłacania świadczeń pomocy materialnej dla studentów, o których mowa w art. 173 ust. 1 pkt 1-3 i 8, w tym szczegółowe kryteria i tryb udzielania świadczeń pomocy materialnej dla studentów, wzory wniosków o przyznanie świadczeń pomocy materialnej, wzór oświadczenia o niepobieraniu świadczeń na innym kierunku studiów oraz sposób udokumentowania sytuacji materialnej studenta i organy danej uczelni orzekające w przedmiocie świadczeń obligowane są stosować się do postanowień zawartych w regulaminie ustanowionym przez jej rektora.

Jakkolwiek ze wskazanego wyżej przepisu wynika, że w zakresie powierzonych do stanowienia w drodze regulaminu przepisów przeważają regulacje o charakterze proceduralnym, to do regulaminowego sprecyzowania w nim przekazano rektorowi również ustalenie szczegółowych kryteriów przyznawania pomocy, jak i wysokości świadczeń, a więc elementów o charakterze materialnoprawnym. Przyznanie rektorowi takiego uprawnienia uzasadnione jest zarówno pozycją prawnoustrojową uczelni, jako autonomicznego podmiotu, którego działalność określają przepisy ustawy (art. 70 ust. 5 Konstytucji RP oraz art. 4 ustawy), a która to autonomiczność oznacza prawo kształtowania przepisami wewnętrznymi sytuacji prawnej praw i obowiązków studentów oraz brak możliwości całkowitego regulowania ustawami wszystkich spraw określających pozycję studenta. Jednak prawo kształtowania przez organy uczelni wyższej aktami wewnętrznymi sytuacji prawnej, w tym praw i obowiązków studentów, pomimo jego autonomicznego charakteru, wymaga również zachowania wszystkich standardów wpływających na jego wewnętrzną spójność oraz zgodności z przepisami powszechnie obowiązującymi. Regulamin, jako akt wewnętrzny uczelni, ustalany na zasadzie art. 186 ust. 1 ustawy przez rektora, w porozumieniu z uczelnianym organem samorządu studenckiego, pomimo swego autonomicznego charakteru nie może naruszać podstawowych zasad prawnych obowiązujących w postępowaniu administracyjnym, ani też pozostawać w sprzeczności z postanowieniami aktów wyższego rzędu, gdyż naruszałoby to podstawową zasadę konstytucyjną hierarchiczności systemu źródeł prawa, polegającą na przyjęciu, że akt niższego rzędu nie może przyjmować regulacji odmiennych od przyjętych w akcie wyższego rzędu o charakterze powszechnym (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 7 października 2009 r., II SA/Bd 322/09).

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy zauważyć należy, że przyczyna odmowy przyznania skarżącemu stypendium, o które wystąpił do organu wynikała z przepisów Zarządzenia Rektora Politechniki Opolskiej z 21 lipca 2011 r., Nr 45/2011 w sprawie Regulaminu przyznawania świadczeń pomocy materialnej dla studentów i doktorantów Politechniki Opolskiej (zwany dalej: Regulaminem), który podpisany został w 21 lipca 2011 r. przez Prorektora ds. organizacyjnych – dr A. Ż. Zauważyć należy, w związku z powyższym, że przeniesienie kompetencji organu na inny podmiot wymaga podstawy ustawowej i jest wyjątkiem od generalnej zasady nieprzenoszenia kompetencji. Od przeniesienia kompetencji odróżnić należy upoważnienie, które różni się tym, że organ nie traci swoich kompetencji, a podmiot upoważniony nie nabywa ich jako własnych, lecz wykonuje je na rachunek i w imieniu organu, do którego kompetencje należą. W wyniku upoważnienia podmiot upoważniony uzyskuje prawo do dokonywania i wykonywania czynności ze skutkiem prawnym dla organu upoważniającego, a więc w imieniu podmiotu upoważniającego i na rachunek tego organu. Sąd, mając na uwadze zasadę autonomii uczelni oraz przepisy ustawy, jak i statutu Politechniki Opolskiej oraz regulaminów organizacyjnych uczelni uznał, że przepisy te zezwalają na rozwiązania prawne dotyczące dekoncentracji wewnętrznej, której istota polega na upoważnieniu jednostek aparatu pomocniczego lub pracowników tego aparatu do wykonywania kompetencji organu administracji publicznej, ale w imieniu i na rachunek organu. Statut uczelni zawiera w § 24 ust. 3 i 4 przepisy, które stanowią, że Rektor może ustanawiać pełnomocników, określając w pełnomocnictwie zakres ich działania oraz może w formie pisemnej upoważnić imiennie pracowników uczelni do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń. Regulamin organizacyjny Politechniki Opolskiej wraz z jego zmianami nie przewiduje w § 14 uprawnienia dla Prorektora ds. studenckich do ustalenia (podpisania i wprowadzenia go w życie) regulaminu pomocy materialnej. Regulamin ten jest bowiem, na co wskazywano już wyżej, aktem prawnym, który reguluje prawa i obowiązki studentów i stanowi podstawę do władczego jednostronnego kształtowania sytuacji prawnej tego "użytkownika" uczelni.

Przepis art. 186 ust. 1 ustawy w sposób wyraźny i jasny, który nie wymaga wykładni, wskazuje organ kompetentny do wydania regulaminu. Jest nim rektor uczelni. Tymczasem regulamin, którym posługiwał się orzekający w sprawie organ, został podpisany przez Prorektora ds. organizacyjnych, który nadto nie legitymował się stosownym upoważnieniem, ani też pełnomocnictwem w tym zakresie. Okazane Sądowi, na żądanie dokumenty, w postaci pełnomocnictw dla Prorektora ds. organizacyjnych – dr A. Ż. z 7 lipca 2011 r., w którym zawarto umocowanie do podpisywania dokumentów przeznaczonych do obiegu wewnętrznego uczelni wynikających z kompetencji Rektora Politechniki Opolskiej i w którym wskazane zostało, iż obowiązuje ono w urlopie Jego Magnificencji Rektora od 11 do 31 lipca 2011 r., nie stanowi uprawnienia do podpisania przez Prorektora ds. organizacyjnych upoważnienia dla ustalenia i wprowadzenia w życie przepisów regulaminu dotyczącego kryterium, trybu i zasad przyznawania stypendium dla studentów i doktorantów. Regulamin ten jest aktem administracyjnym o charakterze normatywnym, wewnątrzzakładowym (źródłem prawa), który reguluje prawa i obowiązki podmiotów będących "użytkownikami" danego zakładu. Nie jest on tym samym dokumentem, który jest przeznaczony do obiegu wewnętrznego i którego podpisanie nie wywołuje żadnych skutków prawnych dla studenta i uczelni, których wiążą przepisy zawarte w aktach normatywnych wewnątrzzakładowych.

Także pełnomocnictwo udzielone przez Rektora Politechniki Opolskiej dr A. Ż. 25 czerwca 2008 r., na podstawie art. 66 ust. 1 ustawy oraz 23 § 4 statutu, do reprezentowania jednoosobowo Politechniki Opolskiej w Opolu przed wszystkimi organami administracji publicznej, sądami oraz instytucjami i innymi podmiotami, we wszystkich sprawach związanych z działalnością Politechniki Opolskiej, w tym do zawierania umów i składania wszelkich oświadczeń woli w imieniu Politechniki Opolskiej nie może zostać uznane za takie, które legitymowałoby Prorektora ds. organizacyjnych do podpisania w imieniu Rektora Politechniki Opolskiej regulaminu pomocy materialnej. Treść tego pełnomocnictwa uprawnia przyjęcie, że ma ono charakter procesowy, gdyż upoważnia osobę w nim wskazaną do występowania w imieniu uczelni w stosunkach zewnętrznych, skierowanych do ściśle określonych w nim podmiotów (organami administracji publicznej, sądami oraz instytucjami i innymi podmiotami). Nie sposób zatem zgodzić się ze stanowiskiem pełnomocnika organu, że z jego treści wynikało upoważnienie dla Prorektora ds. organizacyjnych do podpisania w imieniu Rektora Politechniki Opolskiej regulaminu pomocy materialnej, gdyż, jak twierdzi pełnomocnik organu, ten akt wewnętrzny ma charakter oświadczenia woli. Regulamin zawiera przepisy prawa wewnętrznego, podstawą do stanowienia, których jest art. 186 ust. 1 ustawy, nie jest zatem oświadczeniem woli w rozumieniu przepisów prawa cywilnego (art. 60 i n. Kodeksu cywilnego). Terminem pełnomocnictwo określa się czynność prawną, której treścią jest oświadczenie woli mocodawcy upoważniające wskazaną w nim osobę do dokonywania w jego imieniu czynności prawnych określonych w pełnomocnictwie. Na podstawie tego oświadczenia pełnomocnik jest upoważniony do reprezentowania mocodawcy, w zakresie określonym w pełnomocnictwie, w stosunkach prawnych z innymi podmiotami prawa. Upoważnienie zaś legitymuje podmiot w nim wskazany do załatwiania w imieniu organu i na jego rzecz spraw w ustalonym zakresie (wydawania decyzji administracyjnych, zaświadczeń itp.).

Również przedłożone przez pełnomocnika organu, na żądanie Sądu pełnomocnictwo dla Prorektora dr A. Ż. z 19 listopada 2010 r. do wykonywania zadań należących do Prorektora ds. studenckich wynikających z zakresu czynności, przepisów wewnętrznych oraz udzielonych pełnomocnictw, w tym do podpisywania pism, dokumentów oraz umów związanych z wykonywanymi zadaniami, za wyjątkiem podpisywania dyplomów ukończenia studiów, legitymacji potwierdzających uzyskanie sportowych uprawnień instruktorskich oraz świadectw potwierdzających ukończenie studiów podyplomowych prowadzonych na uczelni nie uprawniało dr A. Ż. do podpisania i wprowadzenia w życie Regulaminu. Analiza zakresu czynności Prorektora ds. studenckich i postanowień regulaminu organizacyjnego nie pozwala na uznanie, aby Prorektor ds. studenckich upoważniony był do ustalenia takiego regulaminu. Z zakresu czynności Prorektora ds. studenckich wynika jedynie uprawnienie do koordynowania prac związanych z aktualizacją regulaminu pomocy materialnej. Kompetencji i upoważnienia do działania w imieniu rektora i na jego rzecz nie można domniemywać, a uprawnienie do zastępowania rektora musi wynikać wprost z treści pełnomocnictwa. Zatem, aby Prorektor ds. organizacyjnych dr A. Ż. legitymowana była do podpisania Regulaminu pomocy materialnej, takie umocowanie musiałoby zostać przekazane jej w sposób wyraźny i jednoznaczny w treści pełnomocnictwa. W tym zakresie musiałoby zatem dojść do wyrażenia woli, a więc uzewnętrznienia woli mocodawcy (rektora) w sposób jasny i nie wymagający interpretacji. Pełnomocnictwo o takiej treści nie zostało przedłożone przez organ pomimo, że był on zobowiązany do złożenia kompletnych akt. Nadto, że na rozprawie 9 sierpnia 2012 r. pełnomocnik oświadczył, że złożone zostały w sprawie wszystkie pełnomocnictwa, jakimi dysponuje organ. W tym stanie faktycznym i prawnym Sąd uznał, że regulamin pomocy materialnej ustalony został przez podmiot nieuprawniony, a tym samym, nie mógł stanowić podstawy prawnej zaskarżonej decyzji. To na organie ciąży obowiązek przedłożenia Sądowi akt sprawy wraz z kompletem dowodów zebranych w sprawie. Akta administracyjne, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., przesyłane do kontroli sądowej wraz ze skargą winny zawierać wszystkie dokumenty obrazujące kolejno czynności wykonywane przez organy prowadzące postępowanie w danej sprawie. Nadesłanie, zatem przez organ akt zawierających określone dokumenty oraz złożenie przez profesjonalnego pełnomocnika oświadczenia, że przedłożone zostały w sprawie wszystkie pełnomocnictwa, jakimi dysponuje organ nie obligowało Sądu do prowadzenia dalszego postępowania dowodowego, gdyż stałoby to w sprzeczności z art. 106 § 3 p.p.s.a.

Podkreślić należy, że przepisy Regulaminu nie wiążą Sądu, gdyż zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 178 ust. 1 Konstytucji, sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu podlegają jedynie Konstytucji oraz ustawom. Zatem w sytuacji wniesienia skargi na decyzję dotyczącą odmowy przyznania stypendium, którego zasady przyznawania określa regulamin, sąd administracyjny uprawniony jest do kontroli jego zgodności z prawem powszechnie obowiązującym, a w szczególności Konstytucją i ustawami. Reasumując, wydanie przez organ decyzji, która określa sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata w indywidualnie oznaczonej sprawie, na podstawie przepisu prawa wewnętrznego, którego wprowadzenie dokonane zostało z naruszeniem przepisów powszechnie obowiązujących, a to art. 186 ust. 1 ustawy, nie pozwala na uznanie, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Powyższy wyrok został zaskarżony w całości przez Politechnikę Opolską. W skardze kasacyjnej sądowi I instancji zarzucono naruszenie:

1) prawa materialnego, poprzez niezastosowanie art. 66 ust. 2 w związku z art. 186 ust. 1 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i w konsekwencji przyjęcie, że Prorektor ds. organizacyjnych Politechniki Opolskiej nie posiada umocowania do wydawania regulaminu przyznawania świadczeń pomocy materialnej, o którym mowa w art. 186 ust. 1,

2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 106 § 3 p.p.s.a. przez zaniechanie przeprowadzenia dowodów uzupełniających z dokumentów (pełnomocnictw dla Prorektora ds. studenckich Politechniki Opolskiej) i w konsekwencji przyjęcie, że Prorektor ten nie posiada umocowania do wydania regulaminu przyznawania świadczeń pomocy materialnej, o którym mowa w art. 186 ust. 1 ustawy.

Na tej podstawie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu tej skargi kasacyjnej podniesiono, że na mocy art. 66 ust. 1 ustawy rektor uczelni kieruje działalnością uczelni i reprezentuje ją na zewnątrz, jest przełożonym pracowników, studentów i doktorantów uczelni. Zgodnie z art. 66 ust. 2 ustawy, rektor uczelni publicznej podejmuje decyzje we wszystkich sprawach dotyczących uczelni, z wyjątkiem spraw zastrzeżonych przez ustawę lub statut do kompetencji innych organów uczelni lub kanclerza, w szczególności określa zakres obowiązków prorektorów. Zgodnie z § 23 ust. 4 Statutu Politechniki Opolskiej z 17 maja 2006 r., obowiązującego do 31 marca 2012 r., Rektor może upoważniać imiennie pracowników Uczelni do podejmowania określonych czynności prawnych lub do składania oświadczeń woli w imieniu uczelni w ustalonym zakresie. Z § 24 ust. 3 Statutu wynika nadto, że Rektor może ustanawiać pełnomocników, określając zakres ich działania.

Realizując przyznane mu prawo określania zakresu obowiązków prorektorów, Rektor Politechniki Opolskiej określił zakres obowiązków Prorektora ds. studenckich Politechniki Opolskiej - dr hab. inż. J. J. Zakres ten zawierał postanowienie, o następującej treści: "Prorektor ds. studenckich jest pierwszym zastępcą Rektora". Dnia 10 listopada 2005 r. do zakresu działania Prorektora ds. studenckich wprowadzona została zmiana polegająca na uzupełnieniu, że Prorektor ds. studenckich będąc pierwszym zastępcą Rektora Uczelni, ma prawo do podpisywania w jego imieniu wszelkich dokumentów wynikających z uprawnień Rektora określonych w ustawie. Dodatkowo, 5 czerwca 2007 r. Rektor udzielił Prorektorowi ds. studenckich dr hab. inż. J. J., pełnomocnictwa do podpisywania w imieniu Politechniki Opolskiej, w zastępstwie Rektora, wszelkich dokumentów wynikających z kompetencji Rektora Politechniki Opolskiej określonych w ustawie (dowód: a) zakres działania Prorektora ds. studenckich - dowód w aktach sprawy, b) zmiana do zakresu działania Prorektora ds. studenckich z 10 listopada 2005 r., c) pełnomocnictwo z 5 czerwca 2007 r., R/1003/2007).

W kadencji rozpoczynającej się 1 września 2008 r. funkcję Prorektora ds. studenckich oraz pierwszego zastępcy Rektora Politechniki Opolskiej ponownie pełnił dr hab. inż. J. J., co zostało zaznaczone w ustalonym przez Rektora zakresie działania Prorektora ds. studenckich. Taki sam zapis zawarto również w zakresie działania Prorektora ds. studenckich, wprowadzonym zmianą do Regulaminu organizacyjnego Politechniki Opolskiej. Załącznik Nr 2 do Regulaminu organizacyjnego Politechniki Opolskiej z siedzibą w Opolu, wprowadzonego zarządzeniem nr 7/2006 z 21 marca 2006 r. Rektora Politechniki Opolskiej pt. "Wykaz osób uprawnionych do podpisywania korespondencji i innych dokumentów", w postanowieniu ust. 1 wymienia dokumenty podpisywane przez Rektora Politechniki Opolskiej, wśród których, w pkt 1, wymienia zarządzenia. W ostatnim zdaniu ust. 1 zawarto natomiast postanowienie o tym, że w przypadku nieobecności Rektora osobą uprawnioną do podpisywania dokumentów w jego zastępstwie jest pierwszy zastępca Rektora. Zgodnie z tymi postanowieniami, pierwszy zastępca Rektora Politechniki Opolskiej upoważniony jest do podpisywania w zastępstwie Rektora, między innymi, zarządzeń – dowód - zarządzenie Nr 7/2006 Rektora Politechniki Opolskiej z 21 marca 2006 r. w sprawie wprowadzenia regulaminu organizacyjnego Politechniki Opolskiej. Podsumowując, powierzenie Prorektorowi ds. studenckich pełnienia funkcji pierwszego zastępcy Rektora nastąpiło przez zawarcie odpowiednich zapisów w zakresie działania Prorektora ds. studenckich oraz w pełnomocnictwie udzielonym Prorektorowi ds. studenckich 5 czerwca 2007 r. Pełnomocnictwo to zachowało ważność również w kadencji władz Politechniki Opolskiej rozpoczynającej się w dniu 1 września 2008 r. Sposób zastępowania Rektora Politechniki Opolskiej przez pierwszego zastępcę - Prorektora ds. studenckich określają udzielone przez Rektora pełnomocnictwo, postanowienia zawarte w ustalonym zakresie działania Prorektora ds. studenckich oraz wymienione wyżej postanowienia załącznika Nr 2 do Regulaminu organizacyjnego Politechniki Opolskiej.

Na podstawie pełnomocnictwa z 25 czerwca 2008 r., dr A. Ż. -Prorektor ds. organizacyjnych Politechniki Opolskiej została upoważniona przez Rektora Politechniki Opolskiej do reprezentowania Politechniki przed wszelkimi organami administracji publicznej, sądami oraz instytucjami i innymi podmiotami, we wszystkich sprawach związanych z działalnością Politechniki Opolskiej, a także do "składania wszelkich innych oświadczeń woli w imieniu Politechniki Opolskiej w Opolu". W związku z nieobecnością Prorektora ds. studenckich Politechniki Opolskiej w okresie od dnia 19 listopada 2010 r. do śmierci, to jest do dnia 22 lipca 2011 r., wykonywane przez niego zadania, Rektor Politechniki Opolskiej w Opolu przekazał dr A. Ż., Prorektorowi ds. organizacyjnych Politechniki Opolskiej w Opolu, udzielając 19 listopada 2010 r. pełnomocnictwa Nr RPR/78/R3OP/2010, z którego treści wynika, że obejmuje ono wykonywanie wszystkich zadań należących do prorektora ds. studenckich wynikających z zakresu czynności, przepisów wewnętrznych oraz udzielonych pełnomocnictw, w tym do podpisywania pism, dokumentów oraz umów związanych z wykonywanymi zadaniami. Pełnomocnictwo to objęło także wykonywanie obowiązków pierwszego zastępcy Rektora Politechniki Opolskiej. Z treści pełnomocnictwa z 7 lipca 2011 r. (RPR/28/R3OP/2011), udzielonego dr A. Ż. - Prorektorowi ds. organizacyjnych przez Rektora Politechniki Opolskiej wynika, że pełnomocnictwo to upoważnia pełnomocnika w okresie od 11 lipca 2011 r. do 31 lipca 2011 r., do "podpisywania dokumentów przeznaczonych do obiegu wewnętrznego Uczelni, wynikających z kompetencji Rektora Politechniki Opolskiej". Działając w granicach przyznanych jej uprawnień, Prorektor ds. organizacyjnych dr A. Ż. wydała (podpisała) 21 lipca 2011 r. zarządzenie Nr 45/2011 Rektora Politechniki Opolskiej w sprawie Regulaminu przyznawania świadczeń pomocy materialnej dla studentów i doktorantów Politechniki Opolskiej. W ocenie skarżącego Prorektor ds. organizacyjnych Politechniki Opolskiej - dr A. Ż. była uprawniona do wydania na podstawie udzielonych przez Rektora Politechniki Opolskiej pełnomocnictw: z 25 czerwca 2008 r., z 19 listopada 2010 r. oraz z 7 lipca 2011 r., zarządzenia Nr 45/2011 Rektora Politechniki Opolskiej w sprawie Regulaminu przyznawania świadczeń pomocy materialnej dla studentów i doktorantów Politechniki Opolskiej.

Przekonanie sądu pierwszej instancji o braku uprawnienia do wydania zarządzenia Nr 45/2011 w sprawie regulaminu pomocy materialnej wynika z nieprawidłowej interpretacji treści udzielonych Prorektorowi ds. organizacyjnych Politechniki Opolskiej A. Ż. pełnomocnictw. Po myśli przepisu art. 66 ust. 2 pkt 6 ustawy rektor uczelni publicznej podejmuje decyzje we wszystkich sprawach dotyczących uczelni, w szczególności określa zakres obowiązków prorektorów. Przepis ten stanowi wyraz zasady, tak zwanej dekoncentracji wewnętrznej w administracji. W administracji publicznej delegowanie (dekoncentracja wewnętrzna) zapewnia realizację zadań i kompetencji organu administracji i - w konsekwencji - realizację prawa, przede wszystkim prawa materialnego. Należy zwrócić uwagę, że przepis art. 66 ust. 2 pkt 6 ustawy sformułowany został w sposób nader ogólny. W szczególności nie określa on sposobu, w jaki rektor uczelni określa zakres obowiązków prorektorów. Należy w związku z tym przyjąć, że istnieje duża swoboda w tym zakresie. Określenie zakresu obowiązków może być zawarte w odrębnym akcie, jak i wynikać z aktu wewnętrznego regulującego organizację danej jednostki. Zgodnie z treścią dokumentu pt. "Zakres działania prorektora ds. studenckich" z 17 września 2008 r. Prorektor ds. studenckich Politechniki Opolskiej, pełnił obowiązki "pierwszego zastępcy J.M. Rektora". Taki sam zapis znalazł się w zakresie działania Prorektora ds. studenckich Politechniki Opolskiej wprowadzonym zarządzeniem Nr 53/2008 Rektora Politechniki Opolskiej z 27 sierpnia 2008 r. w sprawie zmian w regulaminie organizacyjnym Politechniki Opolskiej, a następnie zarządzeniem Nr 1/2009 Rektora Politechniki Opolskiej z 12 stycznia 2009 r. zmieniającym zarządzenie w sprawie wprowadzenia Regulaminu organizacyjnego Politechniki Opolskiej. Z istoty zastępstwa bezsprzecznie wynika, że zastępca może dokonywać wszystkich tych czynności, które mogą być dokonywane przez upoważniającego i nie jest do tego potrzebne specjalne upoważnienie. W przeciwnym wypadku wyznaczenie zastępcy pozbawione byłoby jakiekolwiek znaczenia. Prorektor ds. studenckich, posiadał tym samym umocowanie do wydania regulaminu, o którym mowa w art. 186 ust. 1, to jest szczegółowego regulaminu ustalania wysokości przyznawania i wypłacania świadczeń pomocy materialnej dla studentów. Zgodnie z tym przepisem regulamin, o którym w nim mowa ustala rektor uczelni w porozumieniu z uczelnianym organem samorządu studenckiego. Twierdzenie to jest tym bardziej uprawnione, jeśli weźmie się pod uwagę, że do zakresu działania Prorektora ds. studenckich Politechniki Opolskiej należą wszystkie sprawy dotyczące studentów Uczelni, ich obowiązków oraz praw. Jak wynika z treści dokumentu zatytułowanego "Zmiana do zakresu działania Prorektora ds. studenckich dr hab. inż. J. J." zakres działania Prorektora ds. studenckich został uzupełniony w ten sposób, że uzyskał on uprawnienie do podpisywania w imieniu Rektora Politechniki Opolskiej wszelkich dokumentów wynikających z uprawnień rektora określonych w ustawie Prawo o szkolnictwie wyższym. Dokonane uzupełnienie miało na celu jedynie doprecyzowanie zakresu działania Prorektora ds. studenckich Politechniki Opolskiej. Uprawniony jest tym samym wniosek, że jeszcze przed wydaniem ww. dokumentu w sprawie zmiany zakresu działania Prorektora ds. studenckich Politechniki Opolskiej był uprawniony do wydania (podpisania) regulaminu w sprawie przyznawania świadczeń pomocy materialnej, o którym mowa w art. 186 ust. 1 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym.

Z treści udzielonego Prorektorowi ds. organizacyjnych Politechniki Opolskiej dr A. Ż. pełnomocnictwa z 19 listopada 2010 r. wynika, że pełnomocnik został umocowany do wykonywania zadań należących do Prorektora ds. studenckich wynikających z zakresu czynności, przepisów wewnętrznych oraz udzielonych pełnomocnictw, w tym do podpisywania pism, dokumentów oraz umów związanych z wykonywanymi zadaniami. Skoro Prorektor ds. organizacyjnych Politechniki Opolskiej był umocowany do wykonywania zadań należących do Prorektora ds. studenckich, wynikających z zakresu jego czynności, był również uprawniony do wydania (podpisania) w dniu 21 lipca 2011 r. zarządzenia Nr 45/2011 Rektora Politechniki Opolskiej w sprawie Regulaminu przyznawania świadczeń pomocy materialnej dla studentów i doktorantów Politechniki Opolskiej.

Na mocy pełnomocnictwa z 25 czerwca 2008 r. Prorektor ds. organizacyjnych Politechniki Opolskiej - dr A. Ż. została upoważniona przez Rektora Politechniki Opolskiej, między innymi, do "składania wszelkich innych oświadczeń woli w imieniu Politechniki Opolskiej w Opolu". W ocenie Sądu I instancji udzielone pełnomocnictwo nie może zostać uznane za takie, które legitymowałoby ją do podpisania w imieniu Rektora regulaminu pomocy materialnej. Co więcej, w ocenie tego Sądu treść pełnomocnictwa ma charakter procesowy. Z twierdzeniem tym nie można się zgodzić. Udzielone upoważnienie nie ma charakteru tylko procesowego. De facto łączy ono elementy pełnomocnictwa w rozumieniu procesowym oraz upoważnienia o charakterze administracyjnoprawnym, którego źródło stanowi przepis art. 66 ust. 2 pkt 6 ustawy. Mowa tam wszak o pełnomocnictwie do reprezentowania jednoosobowo Politechniki Opolskiej w Opolu przed organami administracji publicznej, sądami oraz instytucjami i innymi podmiotami, w tym do zawierania umów "i składania wszelkich innych oświadczeń woli w imieniu Politechniki Opolskiej w Opolu". Przejawem takiego oświadczenia woli było wydanie (podpisanie) przez Prorektora ds. organizacyjnych zarządzenia Nr 45/2011 z 21 lipca 2011 r. w sprawie Regulaminu.

Z treści pełnomocnictwa udzielonego Prorektorowi ds. organizacyjnych Politechniki Opolskiej 7 lipca 2011 r. wynika, że pełnomocnik został umocowany do podpisywania dokumentów przeznaczonych do obiegu wewnętrznego Uczelni wynikających z kompetencji Rektora Politechniki Opolskiej. W pełnomocnictwie tym wskazano, że obowiązuje ono w okresie urlopu J.M. Rektora Politechniki Opolskiej, czyli od dnia 11 lipca 2011 r. do dnia 31 lipca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uznał, że nie stanowi ono uprawnienia do podpisania i wprowadzenia w życie przez Prorektora ds. organizacyjnych Regulaminu. Regulamin jest aktem administracyjnym o charakterze prawnym, normatywnym, wewnątrzzakładowym (źródłem prawa), który reguluje prawa i obowiązki podmiotów będących "użytkownikami tego zakładu". Nie jest tym samym dokumentem, który jest przeznaczony do obiegu wewnętrznego, i którego podpisanie nie wywołuje żadnych skutków prawnych dla studenta i uczelni. Z twierdzeniem Sądu pierwszej instancji można zgodzić się jedynie częściowo. Nie ulega wątpliwości, że regulamin ten jest aktem obowiązującym w sferze wewnętrznej administracji, który uzupełnia oraz konkretyzuje ustawy. Sąd w Opolu pomija przy tym, istotną kwestę, jaką jest charakter uczelni, będącej zakładem administracyjnym. Przejawem władztwa zakładowego uczelni jest wydawanie statutu, różnego rodzaju regulaminów oraz zarządzeń, zgodnych co do treści z prawem, które obowiązują pracowników, studentów i doktorantów uczelni. Te akty wewnętrzne mogą być kierowane jedynie do podmiotów podporządkowanych organizacyjnie i służbowo organowi wydającemu dany akt (E. Ochendowski, Prawo administracyjne. Część ogólna, Toruń 1998, s. 125). Nie może być wątpliwości, że zarządzenie Nr 45/2011 Rektora Politechniki z 21 lipca 2011 r., przeznaczone jest "do obiegu wewnętrznego Uczelni", jako akt wewnętrzny, wydany w ramach władztwa zakładowego Politechniki Opolskiej, który obowiązuje użytkowników tegoż zakładu (Uczelni). Sąd I instancji w nieuzasadniony sposób dokonał zawężenia pojęcia dokumentu przeznaczonego "do obiegu wewnętrznego" jedynie do dokumentów przeznaczonych do wiadomości pracowników Politechniki Opolskiej, co doprowadziło do niesłusznego wniosku, że z treści pełnomocnictwa z 7 lipca 2011 r. nie wynika uprawnienie dla Prorektora ds. organizacyjnych do wydania regulaminu świadczeń pomocy materialnej. Zarządzenie Nr 45/2011 Rektora Politechniki Opolskiej z 21 lipca 2011 r. ma także walor dokumentu. Dokumentem w szerokim rozumieniu jest bowiem każdy przedmiot, w którym zawarta jest jakaś myśl, przejaw ludzkiej działalności (K. Piasecki, [w:] K. Piasecki (red.), Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, t. I, Warszawa 1999, s. 886). Co więcej, zgodnie z postanowieniem § 5 Regulaminu organizacyjnego Politechniki Opolskiej, wydawane w Politechnice Opolskiej zarządzenia są wewnętrznymi aktami normatywnymi.

Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Oceny tej nie zmienia fakt, że w czasie rozprawy pełnomocnik organu złożył oświadczenie, z którego wynikało, że zostały złożone w sprawie wszystkie pełnomocnictwa, jakimi dysponuje organ. Złożone przez pełnomocnika organu zapewnienie wynikało z przekonania, że chodziło wyłącznie o te pełnomocnictwa, z których wynika umocowanie dla Prorektora ds. studenckich Politechniki Opolskiej dr A. Ż. do wydawania decyzji w imieniu Rektora Politechniki Opolskiej, nie zaś pełnomocnictwa do przyjmowania aktów prawnych o charakterze wewnątrzzakładowym. Co więcej, w piśmie przesłanym dnia 3 sierpnia 2012 r. Sąd, wezwał jedynie do wykazania umocowania osoby Prorektora ds. studenckich - prof. dr hab. inż. T. B. i Prorektora ds. studenckich - dr A. Ż. "do podpisania podjętych w sprawie decyzji, na dzień jej wydania, w tym do przedłożenia upoważnienia, z którego wynika, że Prorektor ds. studenckich - prof. dr hab. inż. T. B. i Prorektor ds. studenckich - dr A. Ż. są uprawnieni do podpisania decyzji w imieniu rektora". Jeżeli Sąd chciał prawidłowo wyjaśnić sprawę umocowania Prorektora ds. organizacyjnych Politechniki Opolskiej do wydania (podpisania) regulaminu świadczeń pomocy materialnej, powinien był domagać się przedłożenia od organu stosownych, kolejnych pełnomocnictw. Nie uczynił tego jednak, co czyni uzasadnionym zarzut naruszenia przepisu art. 106 § 3 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

1. W myśl art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

2. Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie w pełni odpowiada tym wymaganiom. Po pierwsze, zawarte w niej podstawy kasacyjne odnoszące się do prawa materialnego nie wskazują, czy wskazane przepisy (art. 66 ust. 2 w związku z art. 186 ust. 1 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym) zostały naruszone przez błędną ich wykładnię, czy też niewłaściwe zastosowanie. Wszak należy pamiętać, że nie każde naruszenie prawa jest podstawą kasacyjną w rozumieniu art. 174 p.p.s.a. Zgodnie z pkt 1 tego przepisu naruszenie prawa materialnego stanowi podstawę kasacyjną jedynie w przypadku, jeżeli nastąpiło przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Nigdzie w treści uzasadnienia skargi kasacyjnej, jej autor nie wyjaśnia, na czym miałby polegać błąd Sądu I instancji co do znaczenia tych przepisów lub ich niewłaściwego zastosowania. Natomiast cały wywód zawarty w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jest ukierunkowany na zwalczanie ustaleń faktycznych, jakie poczynił Sąd I instancji w kwestii umocowania Prorektora ds. organizacyjnych – dr A. Ż. do wydania (podpisania) Zarządzenia Rektora Politechniki Opolskiej z 21 lipca 2011 r., Nr 45/2011 w sprawie Regulaminu przyznawania świadczeń pomocy materialnej dla studentów i doktorantów Politechniki Opolskiej.

3. Po drugie, próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). W tej kwestii, w orzecznictwie NSA panuje niekwestionowany pogląd. Ewentualnie taka próba może być skuteczna, tylko w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 – por. wyrok NSA z 6.07.2004 r., FSK 192/04, ONSAiWSA 2004, nr 3, poz. 68. I odwrotnie zresztą, zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczenia poczynionych w sprawie ustaleń – wyrok NSA z 16 września 2004 r., FSK 471/04, ONSAiWSA 2005, nr 5, poz. 96.

4. Z powodów wyłożonych w pkt 2 i 3 uzasadnienia należało uznać, że zarzut naruszenia wskazanych prawa materialnego nie ma usprawiedliwionych podstaw, ponieważ nie stanowi podstawy kasacyjnej w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a.

5. Jeśli chodzi o art. 106 § 3 p.p.s.a., to przypomnieć trzeba, że regułą obowiązującą w postępowaniu sądowym jest, że Sąd rozpoznaje i rozstrzyga sprawę na podstawie akt sprawy przedstawionych przez organ administracji publicznej. Przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów jest zatem wyjątkiem dopuszczalnym tylko w przypadku, gdy ustalenia stanu faktycznego w zakresie przesądzającym o prawidłowości rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu administracji budzą istotne wątpliwości. Mówiąc innymi słowy, zakres postępowania dowodowego jest wyznaczony przez podstawową funkcję sądowej kontroli administracji, tj. ocenę z punktu widzenia legalności zaskarżonego aktu lub czynności – por. K. Sobieralski: Z problematyki postępowania rozpoznawczego przed sądem administracyjnym, ST 2002, nr 7–8, s. 51, czy A. Hanusz, Dowód z dokumentu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, PiP 2009, nr 2, s. 45. Dokonywanie przez sąd administracyjny samodzielnych ustaleń faktycznych jest zatem dopuszczalne jedynie w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne do dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego działania lub bezczynności organu administracji. Kwestia ta nigdy nie budziła wątpliwości w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym podkreślano, że sąd administracyjny nie może dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzyganiu sprawy załatwionej zaskarżoną decyzją. Może on prowadzić postępowanie wyjaśniające z dokumentu jedynie w celu poczynienia takich ustaleń, które będą stanowiły podstawę oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu lub czynności – wyrok NSA z 7 lutego 2001 r., V SA 671/00 (Lex nr 50129). Ta linia orzecznicza jest kontynuowana również pod rządem p.p.s.a. Jak trafnie ujął to NSA w wyroku z 7 lutego 2006 r., II GSK 359/05, Lex nr 216130, "Celem postępowania dowodowego, o którym stanowi art. 106 § 3, nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń. Przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu przez sąd administracyjny będzie dopuszczalne zatem wówczas, gdy postulowany (bądź dopuszczony z urzędu) dowód będzie pozostawał w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu, np., gdy przedmiotem dowodu będzie okoliczność, czy podpis osoby, która podpisała decyzję jest podpisem osoby do tego upoważnionej". Por. także wyrok NSA z 6 października 2005 r., II GSK 164/05 (ONSAiWSA 2006, nr 2, poz. 45) i wyrok NSA z 3 marca 2006 r., I OSK 544/05, Lex nr 198149. Uzupełniające postępowanie dowodowe, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. ma na celu umożliwienie sądowi skonfrontowanie z dokumentami prawidłowości ustaleń dokonanych w toku postępowania na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, jeśli w sprawie istnieją istotne wątpliwości – por. wyrok NSA z 18 listopada 2005 r., I FSK 288/05, Lex nr 187883.

6. Jeżeli zachodzi potrzeba dokonania ustaleń, które mają służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu, sąd powinien uchylić zaskarżoną decyzję i wskazać organowi zakres postępowania dowodowego, które organ ten powinien uzupełnić, ponieważ artykuł 106 § 3 nie służy do zwalczania ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza - wyrok NSA z 17 stycznia 2006 r., I FSK 508/05, Lex nr 187511.

7. Wbrew twierdzeniem wnoszącego skargę kasacyjną, w rozpoznawanej sprawie Sąd uznał za celowe wyjaśnienie wątpliwości w kwestii istnienia upoważnienia dla Prorektora ds. organizacyjnych – dr A. Ż. do wydania Zarządzenia Rektora Politechniki Opolskiej z 21 lipca 2011 r., Nr 45/2011 w sprawie Regulaminu przyznawania świadczeń pomocy materialnej dla studentów i doktorantów Politechniki Opolskiej, w drodze uzupełniającego postępowania dowodowego przeprowadzonego w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. Dlatego też, wezwał z urzędu pełnomocnika organu do przedstawienia stosownych dokumentów, które pozwoliłyby na ustalenie stanu faktycznego w tej kwestii.

8. Dodać należy, że zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może dopuścić przeprowadzenie dowodu z dokumentu, jeżeli w jego ocenie jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Jest to kolejna przesłanka skorzystania z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, ograniczająca tę możliwość zarówno względami ekonomiki procesowej, jak i obowiązkiem organu dostarczenia sądowi kompletu akt sprawy (art. 54 § 2 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie ta przesłanka wystąpiła. Wszak, na wezwanie Sądu I instancji organ przedstawił dokumenty, na podstawie których nie dało się ustalić upoważnienia Prorektora ds. organizacyjnych – dr A. Ż. do wydania Zarządzenia Rektora Politechniki Opolskiej z 21 lipca 2011 r., Nr 45/2011 w sprawie Regulaminu przyznawania świadczeń pomocy materialnej dla studentów i doktorantów Politechniki Opolskiej, tym bardziej, że wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, normatywny akt wewnętrzny, jakim niewątpliwie jest Regulamin na pewno nie jest oświadczeniem woli osoby prawnej, jaką jest Politechnika Opolska, lecz regulacją prawną wiążącą destynatariuszy tej uczelni. O tym, że Sąd I instancji dopełnił ciążących na nim z art. 106 § 3 obowiązków i nie prowadził dalej tego postępowania, świadczy fakt, że na rozprawie w dniu 9 sierpnia 2012 r. pełnomocnik Rektora oświadczył, że w sprawie złożone zostały wszystkie pełnomocnictwa, jakimi dysponuje organ.

9. Wywody zawarte w pkt 5 – 8 uzasadnienia dowodzą jednoznacznie, że zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy jest bezzasadny.

10. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.