Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) sędzia del. WSA Mirosława Pindelska Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Starosty Średzkiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 marca 2013 r. sygn. akt IV SAB/Wr 12/13 w sprawie ze skargi M. W. na bezczynność Starosty Średzkiego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 13 marca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. W. na bezczynność Starosty Średzkiego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej ( sygn. akt IV SA/Wr 12/13) zobowiązał Starostę Średzkiego do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 26 września 2012 r. w zakresie udostępnienia do wglądu list obecności Starosty Powiatu Średzkiego w kadencji 2006-2010 w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy i stwierdził, iż w bezczynności Starosty Średzkiego w powyższej sprawie brak rażącego naruszenia prawa i odstąpił od orzeczenia o wymierzeniu Staroście grzywny oraz oddalił skargę w pozostałej części.

Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Pismem z dnia 26 września 2012r. M. W. zwrócił się z wnioskiem do Starosty Średzkiego o udostępnienie do wglądu list obecności Starosty i Wicestarosty Powiatu Średzkiego w kadencji 2006-2010.

Pismem z dnia 2 października 2012 r. Starosta Średzki poinformował wnioskodawcę o udostępnieniu do wglądu listy obecności Wicestarosty Powiatu Średzkiego (funkcję tę w okresie od grudnia 2006r. do 5 maja 2010 r. pełnił sam skarżący – M. W.). W odpowiedzi na to pismo M. W. pismem z dnia 8 października 2012 r. ponownie wniósł o udostępnienie do wglądu list obecności Starosty i Wicestarosty w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Pismem z dnia 18 października 2012 r. Starosta Średzki poinformował, że żądane listy obecności nie stanowią informacji publicznej oraz że Starosta Średzki udostępnił do wglądu listy obecności dotyczące wnioskodawcy jako zgromadzone w jego aktach osobowych i jego dotyczące. W odpowiedzi na to pismo M. W. pismem z dnia 25 października 2012 r. poinformował, że przedstawione stanowisko Starosty Średzkiego jest sprzeczne z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej i zawnioskował o wydanie w tej sprawie decyzji na podstawie art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Pismem z 7 listopada 2012 r. Starosta Średzki podtrzymał swoje stanowisko.

W skardze na bezczynność Starosty Średzkiego, wniesionej przez M. W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżący zarzucił organowi, że ten pozostaje w bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Zarzucił, że Starosta naruszył art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 w związku z art. 10 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) dalej u.d.i.p.

W odpowiedzi na skargę Starosta Średzki wniósł o jej odrzucenie ewentualnie jej oddalenie, stwierdzając, że żądana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej i dlatego organ zawiadomił o tym wnioskującego pismem. Starosta Średzki stwierdził następnie, że zgodnie z przepisami Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2011 r. w sprawie instrukcji kancelaryjnej, jednolitych rzeczowych wykazów akt oraz instrukcji w sprawie organizacji i zakresu działania archiwów zakładowych (Dz. U. nr 14, poz. 67 ze zm.), listy obecności jako dowody obecności w pracy tworzą ewidencję czasu pracy i element akt osobowych, które nie stanowią co do zasady informacji publicznej, chyba, że przepisy prawa wprost wskazują na obowiązek ich udostępnienia. Art. 149 § 1 Kodeksu pracy określa, że pracodawca prowadzi ewidencję czasu pracy pracownika do celów prawidłowego ustalenia jego wynagrodzenia i innych świadczeń związanych z pracą. Pracodawca udostępnia tę ewidencję pracownikowi, na jego żądanie.

W dalszej kolejności Starosta Średzki wskazał na treść art. 9 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 223, poz. 1458 ze zm.) oraz stwierdził, że tylko niektóre informacje, określone wprost w przepisach prawa, a dotyczące spraw pracowniczych, stanowią informację publiczną. Organ stwierdził następnie, iż nawet gdyby uznać, iż żądane przez skarżącego informacje są informacją publiczną, a po stronie Starosty Średzkiego jako organu administracji istniał obowiązek ich udostępnienia (zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej), to skarżący nie zachował ustawowego trybu wnoszenia "skargi na bezczynność" zgodnie z ustawą dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami (dalej jako p.p.s.a.) (t.j. Dz. U. z 2012r, poz. 270, ze zm.), gdyż nie wezwał organu do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 3 p.p.s.a.) Brak spełnienia tego warunku wniesienia skargi powoduje, iż skarga taka podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.

Odnosząc się zaś do uzasadnienia skargi Starosta stwierdził, że zarzut naruszenia Konstytucji RP jest bezpodstawny, gdyż organy administracji nie stosują Konstytucji wprost, a jedynie opierają się na przepisach rangi ustawowej i wykonawczych. Ponadto według starosty skarżący przytoczył orzecznictwo nie przystające do stanu faktycznego będącego przedmiotem skargi.

W piśmie z dnia 8 marca 2013 r. skarżący zakwestionował stanowisko organu zawarte w odpowiedzi na skargę wywodząc, że żądana przezeń informacja jest składnikiem zasady jawności funkcjonowania państwa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględniając w części skargę przyjął, że skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej jest dopuszczalna bez wzywania do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § 3 p.p.s.a. Brak było zatem podstawy do odrzucenia skargi z powodu niewyczerpania trybu uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa.

Sąd Wojewódzki wskazał następnie, że odmawiając udostępnienia żądanej przez skarżącego informacji organ stwierdził m.in., że starosta jest osobą pozostającą w stosunku pracy, co oznacza, że żądana przez skarżącego informacja, jak i inne, poza wyraźnie wskazanymi, np. dotyczącymi wysokości wynagrodzenia, informacje związane z jego zatrudnieniem należą do sfery prywatnej (zobowiązaniowej), a nie publicznej, wobec czego nie podlegają udostępnieniu w trybie dostępu do informacji publicznej. Zdaniem tego Sądu taki pogląd organu nie jest zasadny. W wypadku wyboru na stanowisko starosty mamy do czynienia z podwójnie zakwalifikowaną jednostronną czynnością prawną organu kolegialnego, która oceniania z perspektywy prawa publicznego, powierza mandat do pełnienia funkcji publicznej, natomiast z perspektywy prawa pracy nawiązuje stosunek pracy. Wybór kreuje zatem podwójnie zakwalifikowany stosunek prawny: stosunek organizacyjny między wybranym a wybierającym, związany z powierzeniem mandatu, przy czym wybierającym może być inny podmiot niż pracodawca oraz stosunek pracy między mandatariuszem, a jednostką organizacyjną, w której ma być on zatrudniony. Stosunek pracy z wyboru nie jest stosunkiem samodzielnym. Powstaje wyłącznie w celu wykonania mandatu i trwa przez okres jego trwania.

Sąd pierwszej instancji zwrócił też uwagę na to, że status starosty wyznaczają przede wszystkim publiczne elementy jego działalności, obejmujące m.in. kierowanie bieżącymi sprawami powiatu oraz reprezentowanie go na zewnątrz a także wydawanie decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących od właściwości powiatu (art. 38 ustawy o samorządzie powiatowym). W sferze prawa pracy starosta jest pracownikiem zatrudnionym na podstawie stosunku pracy z wyboru w starostwie powiatowym. Starosta jest jednocześnie kierownikiem urzędu i zwierzchnikiem służbowym zatrudnionych w nim pracowników, wobec których wykonuje czynności z zakresu prawa pracy (art. 2 pkt 2, art. 4 ust. 1 pkt 1 ,,b", art. 7 pkt 3, art. 9 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych, Dz. U. nr 223, poz. 1458 ze zm.). Zatem stosunek pracy starosty ma wyłącznie instrumentalny charakter wobec stosunku publicznego wynikającego z wykonywania mandatu i służy jego obsłudze.

Przedstawione rozważania doprowadziły Sąd do wniosku, że informacja dotycząca listy obecności starosty w pracy mieści się w zakresie pojęcia informacji publicznej, jako w szczególności odnoszącej się do organizacji i zasad funkcjonowania wskazanej jednostki.

Sąd wyjaśnił ponadto, że przepisy nie narzucają pracodawcom sposobu w jaki pracownicy mają dokumentować obecność w pracy. Zgodnie z art. 104¹ § 1 pkt 9 k.p., sposób ten jest indywidualnie przyjmowany przez konkretnego pracodawcę, przy czym z pewnością nie musi to być lista obecności. Ustawodawca nie wymaga ewidencjowania czasu pracy w odniesieniu do pracowników objętych systemem zadaniowego czasu pracy. Jednak z informacji udzielonej do protokołu rozprawy przez pełnomocnika Starosty Średzkiego wynika, że zgodnie z praktyką ustaloną w tym Starostwie, na staroście, jak i wicestaroście, podobnie jak na pozostałych pracownikach, spoczywa obowiązek podpisywania list obecności w pracy.

Dodatkowo, Sąd posiłkując się wyrokiem NSA z dnia 6 grudnia 2012 r., I OSK 2021/12 - przyjął, że przepis art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej zakreśla ograniczenia prawa do informacji publicznej. Ograniczenie ze względu na prywatność lub tajemnicę chronioną przepisami prawa nie dotyczy jednak - jak stanowi ust. 2 art. 5 ustawy - informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca zrezygnują z przysługującego im prawa. Przepis ten stanowi wprost , że ograniczenie dostępu do informacji publicznej nie dotyczy osób mających związek z pełnieniem funkcji publicznych. Zatem nie może być mowy, że udostępnienie list obecności w pracy osób sprawujących funkcje publiczne narusza ich prywatność. Dane osobowe osób mających związek z wykonywaniem funkcji publicznych w strukturach władzy publicznej, o ile pozostają w związku z pełnioną funkcją, należą bowiem - w świetle art. 61 ust. 1 Konstytucji RP - do treści konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej. Regulacja zawarta w art. 5 ust. 2 zd. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie narusza zatem granic koniecznych ograniczeń, zawartych w art. 61 ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ze względu na chronioną prywatność osób mających związek z wykonywaniem funkcji publicznych (art. 47 Konstytucji), gdyż koresponduje z zasadą jawności życia publicznego i transparentności działań władzy publicznej. W konsekwencji, listy takie spełniają walor oficjalności, a wgląd w ich zawartość stanowi element kontroli sposobu wypełniania czasowych ram wykonywania funkcji publicznej finansowanej ze środków publicznych.

W konkluzji Sąd pierwszej instancji uznał, że adresat wniosku powinien załatwić sprawę w części dotyczącej udostępnienia listy obecności starosty w sposób i w formie przewidzianej w ustawie o dostępie do informacji publicznej, tzn. udostępnić informację lub też odmówić jej udostępnienia, jeżeli – jego zdaniem – spełnione zostały ustawowe przesłanki uzasadniające taką odmowę, przy czym forma i terminy załatwiana sprawy wynikają z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jednocześnie Sąd stwierdził, że brak jest podstaw do uznania, że bezczynność wyżej wymienionego podmiotu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Sąd nie uwzględnił skargi w części dotyczącej, żądania stwierdzenia bezczynności organu w przedmiocie udostępnienia do wglądu list obecności Wicestarosty Powiatu Średzkiego kadencji 2006-2010.

W skardze kasacyjnej działający przez profesjonalnego pełnomocnika Starosta Średzki zaskarżył punkt I powyższego wyroku i zarzucił Sądowi I instancji w trybie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, a to:

a) art. 149 § 1 Kodeksu pracy w związku z przepisami Rozporządzenia Prezesa RM z dnia 18 stycznia 2011 r. w sprawie instrukcji kancelaryjnej poprzez błędne uznanie, iż lista obecności Starosty Średzkiego w pracy nie podlega podczas udostępnienia przytoczonym przepisom kodeksowym i wykonawczym, lecz podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej;

b) art. 3 § 2 pkt 4 ustawy o postępowaniu przez sądami administracyjnymi poprzez błędne przyjęcie, iż sprawa będąca przedmiotem wyroku mieści się w zakresie kognicji sądu administracyjnego;

c) art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej polegające na mylnym uznaniu, iż w świetle treści tej ustawy należy przyjąć, iż żądana informacja, będąca przedmiotem skargi, jest informacją publiczną;

d) art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez uznanie, że lista obecności starosty ma związek z pełnieniem funkcji publicznej Starosty.

W poparciu o te zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego punktu I wyroku w całości i wydanie orzeczenia reformatoryjnego w trybie art. 188 p.p.s.a. oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik będący wnioskodawcą wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej oznacza konieczność prawidłowego określenia jej podstaw. Obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną jest precyzyjne wskazanie przepisów, które jego zdaniem, zostały naruszone i wykazanie, na czym to naruszenie polega. Wskazanie przepisów, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, zostały naruszone oznacza konieczność określenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego. Jeśli dany przepis posiada klika jednostek redakcyjnych, to powinna być wskazana też konkretna jednostka redakcyjna tego przepisu. Rozporządzenie Prezesa RM z dnia 18 stycznia 2011 r. w sprawie instrukcji kancelaryjnej którego naruszenie zarzuca się w skardze kasacyjnej składa się z kilkuset jednostek redakcyjnych, pomimo tego kasator nie określił który z przepisów tego aktu prawnego został naruszony. Naczelny Sąd Administracyjny nie może w zastępstwie wnoszącego skargę kasacyjną dookreślać, który przepis prawa został naruszony. Braki w zakresie wskazania podstaw kasacyjnych nie podlegają konwalidacji i czynią skargę kasacyjną w tym zakresie nieskuteczną uniemożliwiając dokonanie merytorycznej oceny tego środka zaskarżenia przez sąd kasacyjny.

Podstawowym zarzutem skargi kasacyjnej jest naruszenie art. 1 ust. 1 u.d.i.p. poprzez mylne uznanie, że żądana informacja jest informacją publiczną. Z treści tego przepisu wynika, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie. Stwierdzić tu należy, iż ww. ustawa służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu obywateli do wiedzy dotyczącej funkcjonowania organów władzy publicznej oraz podmiotów realizujących zadania publiczne, wymienionych w art. 4 tej ustawy. Ustawa reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, a także wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Zgodnie z art. 2 ust. 1, z zastrzeżeniem art. 5 ustawy, prawo do takiej informacji służy każdemu tj. każdej osobie fizycznej jak również innemu podmiotowi prawa prywatnego, przy czym od osoby wykonującej to prawo nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił bardzo szeroko wskazując w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy, iż jest nią każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych przykładowo w art. 6 ustawy. Również orzecznictwo sądowo - administracyjne opowiedziało się za jak najszerszym ujęciem obowiązku informacyjnego wyżej wskazanych podmiotów. W świetle wskazanych wyżej przepisów ustawy oraz orzecznictwa przyjąć należy, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. W tym rozumieniu informacją publiczną jest więc zarówno treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, które na gruncie tej ustawy zostały zobowiązane do udostępniania informacji mających walor informacji publicznej, treści wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie od tego do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą, jak również treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do każdego organu władzy publicznej, związanych z nimi, bądź w jakikolwiek sposób ich dotyczących. Artykuł 4 ust. 1 ustawy stanowi, że zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których podmioty te mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W świetle wyżej przywołanych przepisów nie ulega wątpliwości, że na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej Starosta Powiatu Średzkiego jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu, gdy informacja ta nie została udostępniona i nie funkcjonuje w obiegu publicznym.

Ustawodawca w art. 6 u.d.i.p. podjął próbę dookreślenia poprzez wyliczenie jakie informacje i dokumenty podlegają udostępnieniu jako informacja publiczna. Udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym o władzach publicznych i podmiotach wykonujących zadania publiczne m.in. w zakresie ich organizacji, przedmiocie działalności i kompetencjach, organach i osobach sprawujących w nich funkcje, zasad funkcjonowania tych podmiotów w tym m.in. o sposobach przyjmowania spraw, kolejności ich załatwiania rozstrzygania.

Jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji status starosty należy oceniać nie tylko z perspektywy prawa pracy, bowiem jego status związany jest z powierzeniem mu mandatu do pełnienia funkcji publicznej w wyniku wyboru a wyznaczają go przede wszystkim publiczne elementy jego działalności, obejmujące m.in. kierowanie bieżącymi sprawami powiatu, reprezentowanie go na zewnątrz, podejmowanie niezbędnych czynności w sprawach niecierpiących zwłoki i związanych z zagrożeniem interesu publicznego ( art. 34 u.s.p.), a także wydawanie decyzji w sprawach zakresu administracji publicznej ( art. 38 u.s.p.). W tych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że informacja dotycząca listy obecności starosty w pracy jeżeli spoczywa na nim obowiązek ich podpisywania, mieszczą się w zakresie pojęcia informacji publicznej jako odnoszącej się do organizacji i zasad funkcjonowania starostwa. Informacja ta ma związek z pełnieniem przez starostę jego obowiązków jako funkcjonariusza publicznego, sposobu wypełniania czasowych ram wykonywania tej funkcji, finansowanej ze środków publicznych.

Skarżący kasacyjne stoi na stanowisku, że żądane informacje nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej lecz w trybie przepisu art. 149 § 1 Kodeksu pracy i przepisów wykonawczych do niego. Z poglądem tym nie można się zgodzić. Biorąc pod uwagę to, że wnioskowane informacje są informacją publiczną należy zwrócić uwagę na to, że co prawda zgodnie z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, to za taki przepis nie można uznać art. 149 § 1 Kodeksu pracy. Stanowi on, że pracodawca prowadzi ewidencję czasu pracy pracownika do celów prawidłowego ustalenia jego wynagrodzenia i innych świadczeń związanych z pracą i udostępnia tę ewidencję pracownikowi na jego żądanie. Oznacza to, że jest to regulacja dotycząca uprawnień pracownika a nie innych podmiotów. Zatem przepis ten nie wyłącza trybu udostępniania tej informacji przewidzianego w u.d.i.p. Mając na uwadze to, że listy obecności starosty w pracy są informacją publiczną a tryb jej udzielenia określa ustawa o dostępie do informacji publicznej, to sprawa dotycząca bezczynności podmiotu zobowiązanego do jej udostępnienia jest sprawą objętą kognicją sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a. W rezultacie nie można uznać, że Sad pierwszej instancji naruszył art. 149 § 1 Kodeksu pracy i art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a.

W związku z zarzutem naruszenia art. 5 ust. 2 u.d.i.p. należy przypomnieć, że przedmiotem niniejszego postępowania jest skarga na bezczynność Starosty Średzkiego, bowiem tenże pisemnie poinformował wnioskodawcę, że nie uwzględnia wniosku ponieważ żądana informacja dotycząca starosty nie jest informacją publiczną. Stosownie do treści art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu zobowiązuje go do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności. Sąd Wojewódzki uwzględniając skargę w niniejszej sprawie zobowiązał Starostę do rozpatrzenia wniosku skarżącego w części dotyczącej listy obecności Starosty. Rolą Sądu było zatem rozstrzygnięcie tego czy żądana informacja jest informacją publiczną, z którego to obowiązku Sąd wywiązał się. Jednak Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wypowiedział się także stanowczo o niemożliwości ograniczenia prawa do tej informacji publicznej ze względu na przysługujące Staroście prawo do prywatności wynikające z art. 5 ust 2 u.d.i.p. Kwestia ta stała się przedmiotem zarzutu skargi kasacyjnej. Dlatego należy tu wskazać, że odmowa udzielenia informacji publicznej z powołaniem się na ograniczenia do tego prawa wynikające z przepisów o ochronie tajemnic ustawowo chronionych i prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy jest możliwa w trybie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. tj. poprzez wydanie decyzji. Skoro Sąd pierwszej instancji nakazał tylko rozpatrzenie wniosku, to nie był uprawniony do wypowiadania się w motywach wyroku co do niemożliwości ograniczenia prawa do informacji publicznej przez organ wynikającej z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Zbyt daleko idące wnioski w tym zakresie sformułowane przez Sąd pierwszej instancji w praktyce przesądzają o treści przyszłego rozstrzygnięcia organu i jako takie nie mogą wiązać Starosty przy wykonywaniu zaskarżonego wyroku. Starosta Średzki rozpoznając wniosek kwestie ograniczenia prawa do żądanej informacji publicznej rozstrzygnie we własnym zakresie.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że zaskarżony wyrok pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił