Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Michał Stępkowski po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 listopada 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 1061/16 w sprawie ze skargi T. F. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia koncesji na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie obrotu bronią i amunicją 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżoną decyzję, 3. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz T. F. 1570 (tysiąc pięćset siedemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.

Wyrokiem z dnia 3 listopada 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 1061/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T. F. (dalej też: "strona", "skarżący") na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Minister") z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...] listopada 2015 r. w sprawie cofnięcia koncesji z dnia [...] czerwca 2003 r. udzielonej skarżącemu na wykonywanie działalności gospodarczej w ramach przedsiębiorstwa indywidualnego [...], w zakresie obrotu bronią i amunicją.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2016 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 Kpa. w związku z art. 17 ust. 2 pkt 1 oraz w związku z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 22 czerwca 2001 r. o wykonywaniu działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania i obrotu materiałami wybuchowymi, bronią, amunicją oraz wyrobami i technologią o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym (j.t. Dz.U. z 2012 r. poz. 1017, ze zm.; dalej "ustawa") utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] listopada 2015 r. cofającą T. F. koncesję nr [...] udzieloną przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w dniu [...] czerwca 2003 r., na wykonywanie działalności gospodarczej w ramach ww. przedsiębiorstwa indywidualnego w zakresie: obrotu bronią i amunicją określoną w ust. 2-6, ust. 9 i 10 oraz ust. 14 pkt 1 Załącznika Nr 1 "Rodzaje broni i amunicji - BA" do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 grudnia 2001 r. w sprawie rodzajów broni i amunicji oraz wykazu wyrobów i technologii o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym, na których wytwarzanie lub obrót jest wymagana koncesja (Dz.U. Nr 145 poz. 1625, ze zm.), a także obrotu wyrobami o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym określonymi w pozycjach: WT XII ust. 3 i 4, WT XIV ust. 1 Załącznika Nr 2 "Wykaz wyrobów i technologii o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym - WT" do ww. rozporządzenia.

W uzasadnieniu decyzji Minister wyjaśnił, że powodem wydania decyzji cofającej koncesję było niewykonanie przez przedsiębiorcę zaleceń Ministra, wydanych na skutek kilkukrotnych kontroli działalności gospodarczej wykonywanej przez przedsiębiorcę, tj. w dniach 1-8 sierpnia 2013 r., 26 września - 1 października 2013 r., 5-9 grudnia 2013 r., zawartych w pismach z dnia 13 grudnia 2013 r. oraz 26 marca 2014 r., poprzez dokonywanie sprzedaży pistoletów marki [...] i [...] w sposób uwzględniający zaliczenie ich do kategorii broni palnej gazowej oraz rewolwerów marki [...], [...], [...], [...] i pistoletów [...], a także innych działających na tej samej zasadzie w sposób uwzględniający zaliczenie ich do kategorii broni palnej, na którą wymagane jest pozwolenie na broń i przestrzegania w związku z tym warunków określonych w art. 30 ustawy.

Minister, stwierdzając, że przedsiębiorca nie zaprzestał kwestionowanego przez organy Policji sposobu sprzedaży ww. broni i w dalszym ciągu oferował między innymi rewolwery [...] i [...] oraz pistolety [...] i [...] jako broń niewymagającą stosownego pozwolenia na jej posiadanie, decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. cofnął ww. przedsiębiorcy koncesję nr [...] na podstawie art. 17 ust. 2 pkt 1 ustawy.

Minister podkreślił, że w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] listopada 2015 r. wskazano, dlaczego uznano rewolwery: [...], [...], [...] i [...] oraz pistolety [...] i [...] za broń palną wymagającą uzyskania na ich posiadanie stosownego pozwolenia na broń oraz wskazano, na których dowodach oparto się wydając ww. decyzję. Podniósł, że szczegółowo przeanalizowano postanowienia prokuratorów o umorzeniu śledztw/dochodzeń wszczętych w sprawie sprzedaży ww. broni przez przedsiębiorcę, jednakże, nie mogły one zostać uznane za decydujące pod względem klasyfikacji ww. broni, ponieważ zgodnie z art. 9 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (Dz.U. z 2012 r. poz. 576 ze zm.) to organy Policji są właściwe w kwestiach dotyczących oceny, czy na konkretną broń wymagane jest posiadanie stosownego pozwolenia. W związku z tym, jak podał Minister, nadesłane postanowienia nie mogły być traktowane jako przesądzające w sprawie. Rozważane zagadnienie znajduje się w ustawowo zastrzeżonej właściwości organów Policji i w związku z tym opinie wydane przez te organy powinny być brane pod uwagę przez skarżącego podczas wykonywania koncesjonowanej działalności.

Minister wyjaśnił, że nie podejmuje ani nie podejmował próby zmiany stanowiska w sprawie składu nabojów [...]. Jak podał, w trakcie prowadzonego postępowania stwierdzono, że w nabojach [...] nie ma materiału miotającego tylko materiał inicjujący. Powyższy fakt nie ma jednak znaczenia dla kwalifikacji rewolwerów: [...], ponieważ głównym argumentem Wojskowej Akademii Technicznej, Centralnego Laboratorium Kryminalistycznego Policji oraz Komendanta Głównego Policji w sprawie zakwalifikowania ww. rewolwerów do kategorii broni palnej, na posiadanie której wymagane jest stosowne pozwolenie, była możliwość przystosowania ich do miotania jednego lub większej liczby pocisków w wyniku działania materiału miotającego w postaci prochu strzelniczego umieszczonego w przestrzeni zapociskowej bębna.

Minister, ustosunkowując się do stanowiska skarżącego, zgodnie z którym sporne egzemplarze broni wprowadzane były do obrotu przez wiele podmiotów, a organ wszczął postępowanie jedynie w stosunku do kilku, których udział w rynku jest znaczny, wskazał, że w momencie powzięcia informacji o sprzedaży rewolwerów: [...] oraz pistoletów [...], wzywał poszczególnych przedsiębiorców na podstawie art. 57 ust. 3 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2015 r. poz. 584), do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Wyjaśnił, że większość przedsiębiorców informowała Ministra o wykonaniu nałożonych zaleceń. W przypadku podmiotów, które nie dostosowały się do wezwania, Minister wszczynał postępowania w sprawie cofnięcia koncesji, aby tym samym uniemożliwić sprzedaż broni palnej wymagającej stosownego pozwolenia na broń, osobom nie posiadającym stosownych uprawnień.

Minister nie uwzględnił także zarzutu nieprawidłowej wykładni art. 17 ust. 2 pkt 1 ustawy, ponieważ, jak podał, dwukrotnie, tj. w dniach 13 grudnia 2013 r. i 26 marca 2014 r., działając na podstawie art. 57 ust. 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, wzywał przedsiębiorcę do przestrzegania przepisów prawa w sprawie między innymi sprzedaży rewolwerów: [...] oraz pistoletów [...]. Przedsiębiorca nie wykonał jednak zaleceń nałożonych przez Ministra. Ponadto, organ w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] listopada 2015 r. szeroko wskazał, dlaczego rewolwery: [...] zostały zaklasyfikowane do kategorii broni palnej, wymagającej uzyskania na ich posiadanie pozwolenia na broń oraz dlaczego pistolety [...] zostały zaklasyfikowane do kategorii broni palnej gazowej, wymagającej uzyskania na ich posiadanie pozwolenia na broń.

W konsekwencji Minister stwierdził, że skarżący pomimo posiadania informacji o stanowisku Komendanta Głównego Policji oraz Centralnego Laboratorium Kryminalistycznego Policji, które to stanowisko zostało potwierdzone w toku postępowania opinią biegłych z Wojskowej Akademii Technicznej w sprawie zakwalifikowania rewolwerów: [...] do kategorii broni palnej, wymagającej uzyskania na ich posiadanie pozwolenia na broń oraz pistoletów [...] do kategorii broni palnej gazowej, wymagającej uzyskania na ich posiadanie pozwolenia na broń, sprzedawał powyższą broń osobom nieposiadającym stosownego pozwolenia, pomimo zaleceń wydanych przez organ koncesyjny na podstawie art. 57 ust. 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

Minister, odnosząc się do treści art. 17 ust. 2 pkt 1 ustawy, wskazał, że organ koncesyjny cofa koncesję albo zmienia jej zakres, w przypadku, gdy przedsiębiorca w wyznaczonym terminie nie usunął stanu faktycznego lub prawnego niezgodnego z warunkami określonymi w koncesji lub z przepisami regulującymi działalność gospodarczą objętą koncesją. Podkreślił, że użyty w tym przepisie zwrot "organ cofa koncesję albo zmienia jej zakres" wskazuje, że decyzja wydana przez organ na podstawie ww. przepisu ma charakter decyzji związanej, a więc organ jest zobowiązany do wydania decyzji cofającej koncesję lub zmieniającej jej zakres w przypadku zaistnienia okoliczności przewidzianej w tym przepisie. Wydanie decyzji, która pozbawia przedsiębiorcę uprawnień wynikających z koncesji nie należy do sfery uznania administracyjnego organu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2016 poz. 718 ze zm. dalej: "p.p.s.a.") wskazał, że powodem cofnięcia koncesji, udzielonej skarżącemu w dniu [...] czerwca 2003 r. nr [...], na wykonywanie działalności gospodarczej było niewykonanie przez skarżącego zaleceń wydanych przez Ministra Spraw Wewnętrznych tj. 13 grudnia 2013 r. i 26 marca 2014 r. W zaleceniach z 13 grudnia 2013 r. wskazano również na treść art. 17 ust. 2 pkt 1 ustawy.

WSA podniósł, że w toku prowadzonego postępowania organ ustalił zasięgając opinii Centralnego Laboratorium Kryminalistycznego Policji (będącego instytutem badawczym), że rewolwery [...] spełniają wymogi zawarte w ogólnej definicji broni palnej - art. 7 ust. 1 ustawy o broni i amunicji, natomiast nie spełniają definicji broni palnej alarmowej ani broni palnej sygnałowej, rewolwery [...] należy zaliczyć do kategorii broni palnej, na posiadanie, której wymagane jest uzyskanie pozwolenia na broń, ponieważ pomiędzy tylną powierzchnią komory nabojowej, a powierzchnią pocisku istnieje wolna przestrzeń, w której można umieścić podsypkę prochową (materiał wybuchowy miotający), w znacznym stopniu zwiększając energię kinetyczną wystrzeliwanego pocisku z ww. rewolweru. Ponadto skoro z pistoletów [...] można odstrzeliwać pistoletowe naboje gazowe kaliber [...], to należy zakwalifikować je do kategorii broni palnej gazowej na posiadanie której wymagane jest uzyskanie pozwolenia na broń.

WSA podkreślił, że Centralne Laboratorium Kryminalistyczne Policji wskazało, że rewolwery [...] spełniają wymogi zawarte w ogólnej definicji broni palnej wynikającej z art. 7 ust. 1 ustawy o broni i amunicji. Wskazano również, iż rewolwery [...] posiadają taką samą zasadę działania jak rewolwery [...]. Ze stanowiska zajętego w pismach Komendy Głównej Policji z dnia 24 maja 2013 r. i z dnia 7 października 2013 r. wynika zaś, że pistolety [...] oraz rewolwery [...] należy zaliczyć do kategorii broni palnej, natomiast rewolwery [...] i [...] są bronią palną alarmową, na posiadanie, której nie jest wymagane pozwolenie na broń.

WSA wskazał też, że organ zwrócił się do niezależnej jednostki badawczej z Zakładu Konstrukcji Specjalnych, Instytutu Technik Uzbrojenia, Wydziału Mechatroniki i Lotnictwa Wojskowej Akademii Technicznej w Warszawie o wydanie opinii biegłego w sprawie rewolwerów [...] oraz pistoletów [...]. Opinia Komisji z Zakładu Konstrukcji Specjalnych, Instytutu Techniki Uzbrojenia, Wydziału Mechatroniki Lotnictwa, Wojskowej Akademii Technicznej w Warszawie potwierdziła m.in., iż ww. rewolwery i pistolety należy zaklasyfikować do kategorii broni wymagającej uzyskania pozwolenia na broń. Z otrzymanej opinii wynika bowiem, że rewolwery [...] są przenośną bronią lufową, która może być przystosowana do miotania jednego lub większej liczby pocisków w wyniku działania materiału miotającego, w postaci prochu strzelniczego umieszczonego w przestrzeni zapociskowej bębna. Natomiast pistolety [...] ([...]) zostały uznane za przenośną broń lufową przystosowaną do miotania substancji w wyniku działania ładunku miotającego, gdyż umożliwiają użycie amunicji gazowej [...].

Zdaniem WSA skarżący pomimo posiadania informacji o stanowisku Komendanta Głównego Policji oraz Centralnego Laboratorium Kryminalistycznego w sprawie zakwalifikowania m.in. rewolwerów [...] do kategorii broni palnej, wymagającej uzyskania na ich posiadanie pozwolenia na broń oraz pistoletów [...] do kategorii broni palnej gazowej, wymagającej uzyskania na ich posiadanie pozwolenia na broń potwierdzone przez biegłych z Wojskowej Akademii Technicznej - świadomie kontynuował sprzedaż powyższej broni osobom nieposiadającym stosownego pozwolenia, łamiąc przepisy prawa i ignorując zalecenia Komendy Wojewódzkiej Policji.

W opinii WSA w tym stanie rzeczy Minister Spraw Wewnętrznych był władny przyjąć, iż skarżący naruszył warunki wykonywania koncesjonowanej działalności gospodarczej oraz nie zastosował się do zaleceń pokontrolnych. Przedsiębiorca znał stanowisko organu koncesyjnego, oparte m.in. na stanowisku Komendy Głównej Policji oraz Centralnego Laboratorium Kryminalistycznego Policji w sprawie właściwej klasyfikacji ww. broni. Tym samym świadomie nie zastosował się do obowiązujących przepisów ustawy o wykonywaniu działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania i obrotu materiałami wybuchowymi, bronią, amunicją oraz wyrobami i technologią o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym w zakresie dotyczącym zasad sprzedaży broni palnej gazowej. Sąd I instancji podkreślił, że przesłanką koncesjonowania omawianej działalności jest ważny interes publiczny, tj. bezpieczeństwo państwa oraz obywateli. Powyższe względy determinują ścisłe przestrzeganie prawa przez podmioty wykonujące działalność gospodarczą w tym zakresie. Fakt, iż przedsiębiorca nie zgadzał się z opinią Centralnego Laboratorium Kryminalistycznego Policji i Komendy Głównej Policji w sprawie kwalifikacji ww. rewolwerów i pistoletów nie zwalniał go z obowiązku przestrzegania zasad i warunków sprzedaży broni palnej i gazowej. WSA podkreślił, że zgodnie z art. 9 ustawy o broni to organy Policji są właściwe w kwestiach dotyczących oceny, czy na konkretną broń wymagane jest posiadanie stosownego pozwolenia. Stanowisko Centralnego Laboratorium Kryminalistycznego Policji oraz Komendanta Głównego Policji w zakresie właściwej klasyfikacji broni, zostało zweryfikowane przez niezależną jednostkę badawczą WAM opinią z dnia 28 listopada 2014 r. Była to opinia wydana w niniejszej sprawie i tę opinię organ przyjął jako podstawę swego rozstrzygnięcia.

Odnosząc się do opinii i postanowień o umorzeniu postępowania przedłożonych w toku postępowania WSA wskazał, że co prawda o dokumentach organ nie wypowiedział się w zaskarżonej decyzji jednakże uchybienie to nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy, gdyż postanowienia te i opinie nie mogą stanowić dokumentu decydującego o klasyfikacji ww. broni, gdyż zgodnie z art. 9 ustawy o broni kompetencja ta została przekazana organom policji.

Sąd nie dopatrzył się również naruszenia art. 10 k.p.a., gdyż strona brała czynny udział w niniejszym postępowaniu. Podniósł również ,iż skarżący od 11 października 2012 r. posiadał wiedzę na temat kwalifikacji rewolweru [...], jako broni na której zakup konieczne jest posiadanie zezwolenia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł T. F.

Działając na podstawie art. 174, wyrokowi pierwszej instancji zarzucił:

I. Naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez:

1. niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 151 p.p.s.a. i oddalenie przez WSA skargi w sytuacji, gdy decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy czego wyrazem było,

- przyjęcie, iż w sprawie zastosowanie znajduje art. 17 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 7 ustawy z dnia 22 czerwca 2001 roku o wykonywaniu działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania i obrotu materiałami wybuchowymi, bronią, amunicją oraz wyrobami i technologią o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym (Dz. U. z 2012r., poz. 1017 ze zm.), skutkujący cofnięciem skarżącemu koncesji, wobec faktu nie usunięcia przez skarżącego w wyznaczonym terminie stanu faktycznego lub prawnego niezgodnego z warunkami określonymi w koncesji lub z przepisami regulującymi działalność gospodarczą objętą koncesją, polegającego na sprzedaży pistoletów i rewolwerów dla których posiadania wymagane jest zezwolenie osobom takiego zezwolenia nie posiadającym oraz zaprzestania prowadzenia ewidencji dla określonych rodzajów broni i amunicji, podczas gdy ten nie miał w sprawie zastosowania gdyż sporne urządzenia nie są bronią w rozumieniu ustawy o broni i amunicji, a w konsekwencji do ich posiadania nie jest wymagane zezwolenie.

II. Naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. poprzez:

1. niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie przez WSA skargi w sytuacji, gdy decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy, (prowadzących do błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, skutkującego niewłaściwą subsumcją a w efekcie cofnięciem koncesji), a w szczególności:

1) jego zasad ogólnych, w tym zasady: a) praworządności (art. 6 k.p.a.); b) prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.); c) pogłębiania zaufania obywateli (art. 8 k.p.a.) wskutek nieuzasadnionego pominięcia składanych przez stronę wniosków dowodowych; d) zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwiania stronie możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów (art. 10 k.p.a.) i art. 11 k.p.a., wyrazem czego było m.inn.

- pomijanie pełnomocnika strony w toku postępowania, w szczególności przy określonych czynnościach dowodowych, w tym np. nie doręczenie pełnomocnikowi strony postanowienia z dnia 9 października 2014r. o wydanie opinii biegłych co do kwalifikacji spornych modeli broni;

- nie poinformowanie o zakończeniu postępowania oraz możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów;

- nie powiadomienie strony o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z biegłych, czym dodatkowo naruszono art. 79 k.p.a.;

- odmowa wglądu w akta administracyjne sprawy poprzez nie udostępnienie dokumentacji źródłowej (żadnej) eksperymentu stanowiącego podstawę wydania opinii biegłych Wojskowej Akademii Technicznej (WAT) co do kwalifikacji spornych modeli broni.

2) naruszeniem art. 7, art. 10 § 1, art. 75 § 1, art. 77, art. 78, art. 79, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez:

a) nie uwzględnienie składanego wielokrotnie wniosku o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej celem przesłuchania biegłych, którzy sporządzili opinię na potrzeby przedmiotowego postępowania, w związku z istotnymi zastrzeżeniami dotyczącymi meritum opinii, w tym dotyczących okoliczności i warunków przeprowadzonych eksperymentów,

b) nie uwzględnienie składanego wielokrotnie wniosku o włączenie do sprawy notatki z dnia 16 stycznia 2015r. sporządzonej dla Podsekretarza Stanu w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych na okoliczność braku regulacji prawnych umożliwiających prawidłową kwalifikację spornej broni oraz wątpliwości z tym związanych oraz innych, w tym wielu postanowień Prokuratorów i Sądów na okoliczności braku regulacji prawnych umożliwiających kwalifikowanie jednostek [...] jako broni w rozumieniu ustawy o broni i amunicji;

c) nie uwzględnienie składanego wielokrotnie wniosku o dopuszczenie w charakterze dowodu w sprawie zeznań świadków - uczestników w/w spotkania (o którym mowa w lit. b), na okoliczności braku regulacji prawnych umożliwiających kwalifikowanie jednostek [...] jako broni w rozumieniu ustawy o broni i amunicji,

d) nie uwzględnienie wniosku o dopuszczenie dowodu w postaci opinii uzupełniającej opinii Wojskowej Akademii Technicznej na okoliczności podniesione w piśmie z dnia 12 września 2015r.- czym ograniczono Stronie czynny udział w postępowaniu;

3) art. 107 k.p.a. polegające na braku uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, w szczególności zaś przyczyn, z powodu których pominiętym wnioskowanym przez stronę dowodom organ odmówił wiarygodności i mocy dowodowej;

4) art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 6, 7 i 8 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., wyrażające się w przekroczeniu granic swobodnej oceny dowodów, polegające na dowolnym przyjęciu, jako podstawie orzekania wyłącznie opinii Wojskowej Akademii Technicznej i pominięciu wielu innych dowodów, np. postanowień Prokuratorów i Sądów na okoliczności braku regulacji prawnych umożliwiających kwalifikowanie jednostek [...] jako broni w rozumieniu ustawy o broni i amunicji, bez uzasadnienia takiego postępowania; co w konsekwencji doprowadziło do tego, iż organ zaniechał własnej analizy prawnej, opierając swoje rozstrzygnięcie jedynie o ustalenia i tezy zawarte w opiniach Wojskowej Akademii Technicznej, uchybiając przy tym wymogom stawianym przepisami art. 107 k.p.a. w zakresie kwalifikacji prawnej i faktycznej rozstrzygnięcia, tj. kwalifikacji prawnej urządzeń badanych w ramach niniejszego postępowania.

2. Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organ art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 k.p.a., uzasadniającym jej uchylenie ze względu na istotne naruszenie przepisów postępowania, skutkujące ustaleniem przez organ administracji niezgodnego z zasadą prawdy materialnej stanu faktycznego i przyjęcie, iż T. F. w wyznaczonym terminie nie usunął stanu faktycznego lub prawnego niezgodnego z warunkami określonymi w koncesji lub z przepisami regulującymi działalność gospodarczą objętą koncesją wyrażający się w rzekomej sprzedaży rewolwerów [...] osobom nie posiadającym pozwolenia na zakup broni palnej, podczas gdy w/w jednostki nie spełniają definicji broni palnej w rozumieniu ustawy o broni i amunicji, a wobec czego dla ich sprzedaży zezwolenie nie jest wymagane, a odmienne ustalenia dokonane przez organ oparte zostały o błędną opinię Wojskowej Akademii Technicznej, u podstaw której leżało założenie, iż przy kwalifikacji broni palnej należy uwzględnić Polskie Normy, podczas gdy te nie posiadają waloru prawa powszechnie obowiązującego w rozumieniu Konstytucji RP, a zatem nie mogą stanowić podstawy przyjętej kwalifikacji a w konsekwencji wpływać na zakres praw i obowiązków skarżącego (osób prowadzących działalność gospodarczą)

- i ten nienależycie ustalony stan faktyczny stal się podstawą orzeczenia sądu, przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe zarzuty, na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty dotyczące naruszenia zarówno przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak i przepisów prawa materialnego. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego.

W rozpoznawanej sprawie zasadnie zarzucił skarżący kasacyjnie, że doszło do naruszenia art. 7, art. 75 § 1, art. 77, art. 78, art. 79 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieprawidłowe zebranie i rozważenie dowodów niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz zasad praworządności (art. 6 k.p.a.), oraz pogłębiania zaufania obywateli (art. 8 k.p.a.) wskutek nieuzasadnionego pominięcia składanych przez stronę wniosków dowodowych, zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwiania stronie możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów (art. 10 k.p.a.) i art. 11 k.p.a.

W szczególności zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z art. 77 § 1 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy". Zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Dowodem tym mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. W myśl art. 78 k.p.a. żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Organ administracji publicznej może nie uwzględnić żądania (§ 1), które nie zostało zgłoszone w toku przeprowadzania dowodów lub w czasie rozprawy, jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba że mają one znaczenie dla sprawy (§ 2). Zgodnie z art. 79 k.p.a. strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem. Strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia (§ 2). W myśl art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia powyższych przepisów k.p.a., gdyż organ zaniechał dążenia do ustalenia zgodnego z prawdą stanu faktycznego oraz nie rozpatrzył całego materiału dowodowego zgodnie z zasadami logiki i doświadczenia życiowego. Zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy nie uzasadniał wysuniętego przez organ, a w ślad za nim przez Sąd I instancji poglądu, że broń, której obrotu dokonywał skarżący, spełniała wymogi broni palnej w rozumieniu ustawy o broni i amunicji, na zakup której wymagane było pozwolenie. Ustalenia poczynione w ramach przeprowadzonego postępowania dowodowego nie były wystarczające do wykazania przyjętej przez organ oceny, że rewolwery [...] oraz pistolety [...] nie mogły być sprzedawane osobom nieposiadającym pozwolenia na broń. Nie zgromadzono wystarczających dowodów na tę okoliczność, a zatem nie można uznać, że w sprawie przeprowadzono prawidłowe i wyczerpujące postępowanie dowodowe.

Podkreślenia wymaga, że skarżący podnosił w toku postępowania zarzuty nie powiadomienia strony o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z biegłych, odmowy wglądu w akta administracyjne sprawy poprzez nie udostępnienie dokumentacji źródłowej (żadnej) eksperymentu stanowiącego podstawę wydania opinii biegłych Wojskowej Akademii Technicznej (WAT) co do kwalifikacji spornych modeli broni, nie uwzględnienia składanego wielokrotnie wniosku o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej celem przesłuchania biegłych, którzy sporządzili opinię na potrzeby przedmiotowego postępowania, w związku z istotnymi zastrzeżeniami dotyczącymi meritum opinii, w tym dotyczących okoliczności i warunków przeprowadzonych eksperymentów, a tym samym dowolnym przyjęciu, jako podstawie orzekania wyłącznie opinii Wojskowej Akademii Technicznej i pominięciu innych dowodów oraz bez uzasadnienia wątpliwości w tym zakresie a skutkujących w konsekwencji cofnięciem koncesji.

Prawidłowe przeprowadzeni postępowania administracyjnego w tym zakresie ma decydujące znaczenie dla dokonania oceny prawnej spornej broni i w konsekwencji miały istotny wpływ na wynik sprawy. Pomimo jednak istnienia wątpliwości co do cech spornej broni istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy cofnięcia koncesji, zgłaszanych w toku postępowania przez stronę, organ nie przeprowadził na te okoliczności dodatkowego postępowania dowodowego. Pomimo ciążącego na nim obowiązku, organ nie ustalił zatem stanu faktycznego w sposób wyczerpujący.

Ma rację organ stwierdzając w zaskarżonej decyzji, że przeprowadził bardzo obszerne postępowanie dowodowe, nie ma jednak racji, że to postępowanie było wyczerpujące. Nie można uznać za wystarczające poprzestanie na opinii WAT z dnia 29 listopada 2014 r., pomimo zgłaszanych przez stronę zastrzeżeń i wątpliwości co do treści wynikających z niej ustaleń i ocen. Zasadnie wskazuje skarżący kasacyjnie, że nie przedstawiono w sprawie wyraźnego i przekonującego stanowiska co do zarzucanych przez niego okoliczności. Skarżący podejmował w toku postępowania próby uzyskania dodatkowych wyjaśnień od biegłych. Składał wnioski o ich przesłuchanie, a także o przeprowadzenie rozprawy, jednak organ tych wniosków nie uwzględnił, a okoliczności podnoszone przez stronę nie zostały w sprawie przez biegłych, ani organ wyjaśnione.

Zasadnie zatem zarzucił skarżący kasacyjnie, że stan faktyczny w tej sprawie nie został prawidłowo ustalony. Organ nie wyjaśnił należycie istniejących w sprawie wątpliwości co do charakteru spornej broni, nie zwrócił się z zapytaniem o wyjaśnienie tych wątpliwości do biegłych, ani nie dokonał ustaleń w tym zakresie samodzielnie. Ograniczenie się wyłącznie do przytoczenia opinii biegłych, która nie wyjaśniała wszystkich istotnych elementów stanu faktycznego co do cech i specyfiki spornej broni, nie może być uznane za wystarczające w świetle przepisów regulujących zasady prowadzenia postępowania administracyjnego, tym bardziej, iż skarżący przedstawiał inne opinie dotyczące tego samego typu broni z odmiennymi wnioskami.

Przeprowadzone w tej sprawie postępowanie dowodowe nie zostało zatem oparte na prawidłowej i wszechstronnej ocenie zebranego w sprawie materiału dowodowego, na co słusznie zwrócił uwagę skarżący kasacyjnie. W rozpoznawanej sprawie przekroczono dopuszczalne granice swobodnej oceny dowodów, naruszając art. 80 k.p.a., który przewiduje, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Nie było podstaw do pominięcia treści przedkładanych przez skarżącego pism, zarzutów i opinii, bez szczegółowego, niebudzącego wątpliwości ustosunkowania się do nich, z uwzględnieniem w szczególności tych faktów ustalonych przez organ na podstawie sporządzonej na jego zlecenie opinii, którym przeczy skarżący. Niezasadnie zatem uznano, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazywał na naruszenie przez skarżącego zakazu sprzedaży spornej broni jedynie podmiotom posiadającym pozwolenie na broń. Z powodu wadliwie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, przedwczesna w tej sprawie była ocena organów, że doszło do naruszenia tego zakazu, i to w sposób rażący, ze względu na oczywistość tego naruszenia oraz ze względu na to, iż skarżący znał stanowisko organu i świadomie się nie zastosował do obowiązujących przepisów.

Mając powyższe na uwadze należy zatem uznać, że nie było prawidłowe przeprowadzone przez organ l instancji postępowanie dowodowe w celu ustalenia czy sporna broń spełnia przewidziane ustawą cechy broni podlegającej obowiązkowi posiadania pozwolenia na broń. Nie było bowiem wystarczające przeprowadzone w tej sprawie postępowanie dowodowe, ograniczające się wyłącznie do przytoczenia treści sporządzonej na zlecenie organu opinii biegłych, bez wyraźnego i wyczerpującego odniesienia się do zarzutów i argumentów podnoszonych w postępowaniu przez stronę i nie powiadomienia strony o terminie i miejscu przeprowadzenia dowodów.

Ze wskazanych powyżej powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd l instancji błędnie przyjął, iż przeprowadzone w sprawie postępowania administracyjne było zgodne z prawem. Stan faktyczny w sprawie nie został ustalony prawidłowo, dlatego skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił wyrok Sądu I instancji, a także uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, uchylił zaskarżoną decyzję.

W konsekwencji stwierdzonych naruszeń procesowych, za przedwczesną uznał natomiast NSA na tym etapie postępowania ocenę zasadności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, tj. błędnej wykładni i zastosowania art. 17 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 7 ustawy z dnia 22 czerwca 2001 roku o wykonywaniu działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania i obrotu materiałami wybuchowymi, bronią, amunicją oraz wyrobami i technologią o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym (Dz. U. z 2012r., poz. 1017 ze zm.), skutkujący cofnięciem skarżącemu koncesji. Ocena prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego do wadliwie ustalonego stanu faktycznego wobec stwierdzonej przez NSA konieczności ponowienia w tej sprawie postępowania dowodowego w celu prawidłowego ustalenia stanu faktycznego byłaby przedwczesna.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ powinien w sposób wyczerpujący ustalić stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę do ewentualnego zastosowania przepisów prawa materialnego o cofnięciu koncesji, tzn. uzupełnić postępowanie dowodowe w celu jednoznacznego stwierdzenia, czy sporne rewolwery i pistolety mają cechy broni wymagającej pozwolenia na broń, wyjaśniając podnoszone przez skarżącego wątpliwości. Dopiero wówczas, tj. do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego, możliwe będzie prawidłowe zastosowanie prawa materialnego i zgodne z prawem rozstrzygnięcie sprawy dotyczącej cofnięcia koncesji.

Niemniej jednak za niezasadny Naczelny Sąd Administracyjny uznał wniosek skarżącego o dopuszczenie w charakterze dowodu w sprawie zeznań świadków na okoliczności braku regulacji prawnych umożliwiających kwalifikowanie jednostek [...] jako broni w rozumieniu ustawy o broni i amunicji, bowiem organ wydaje decyzję na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego stosując właściwe, obowiązujące przepisy prawa.

O zwrocie kosztów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł stosownie do art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c/ oraz w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804). Zasądzona kwota 1570 zł obejmuje zwrot: wpisu od skargi (500 zł), wpisu od skargi kasacyjnej (250 zł), opłaty kancelaryjnej za sporządzenie uzasadnienia (100 zł) oraz koszty pełnomocnika za obie instancje (720 zł).