Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Ewa Grochowska – Jung Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Sędzia WSA – Maria Werpachowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 listopada 2016 r. sprawy ze skargi Polskiego Stowarzyszenia [...] z siedzibą w S. na bezczynność Narodowego Instytutu Zdrowia Publicznego – Państwowego Zakładu Higieny w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej – oddala skargę –

Skarżące Polskiego Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] pismem z dnia 16 marca 2016 r., powołując się na art. 2 art. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r., zwróciło się do Narodowego Instytutu Zdrowia Publicznego Zakładu Higieny o udostępnienie informacji publicznej w postaci treści publikacji (artykułów, opinii, przykładów regulacji zagranicznych), jakie stanowiły podstawę do opracowania stanowiska organu w sprawie farm wiatrowych oraz informacji dotyczącej imion i nazwisk oraz stanowisk osób, które są autorami powyższego stanowiska.

Narodowy Instytutu Zdrowia Publicznego – Państwowego Zakładu Higieny pismem z dnia 12 kwietnia 2016 r. nr [...] odpowiedział Stowarzyszeniu, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej z dnia 6 września 2001 (Dz. U. 2015, poz. 2058). Z tego mianowicie powodu, że stanowisko nie zawierało w sobie żadnych odniesień, cytatów czy przedruków, przeto nie istniał żaden obowiązek wskazywania literatury, która służyła do jego wypracowania. Jednocześnie poinformowano, że ze względu na wiele zapytań w tej kwestii, aktualnie zestawiany jest spis piśmiennictwa w przedmiotowej sprawie, celem udostępnienia go na stronie internetowej Instytutu, a wychodząc naprzeciw żądaniu Stowarzyszenia, podano 18 wybranych pozycji artykułów naukowych z przygotowanej listy, zaś dostęp do literatury naukowej jest ogólnie powszechny i dostępny.

W piśmie z dnia 29 kwietnia 2016 r., nazwanym wezwaniem do naruszenia prawa, Polskie Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] rozszerzyło swój wniosek z dnia [...] marca 2016 r. o udostępnienie informacji, która kancelaria prawna zapewniła konsultacje w przedmiocie rozpatrzenie powyższego wniosku i autora kancelarii dokonującego konsultacji i czy Rada Naukowa Instytutu opiniowała stanowisko.

W odpowiedzi na powyższe pismo, organ pismem z dnia 6 maja 2016 r. nr [...] wskazał, że stanowisko w sprawie farm wiatrowych nie zostało wypracowane przez konkretne osoby, lecz przez Zakład Higieny Środowiska, zaś imienna lista pracowników Zakładu nie stanowi informacji publicznej, bowiem nie pełnią oni funkcji publicznych, a co do stanowiska w zakresie ewentualnej konsultacji z kancelarią prawną co do rozpatrzenia wniosku z dnia [...] marca 2016 r. podano, iż taka konsultacja nie została nikomu zlecona do wykonania i miała jedynie charakter ustny bez sporządzania jakiejkolwiek opinii, czy też notatki oraz wskazano kancelarią prawną (z imienia i nazwiska), która obsługuje Instytut. Ponadto wskazano, że stanowisko Instytutu jest opinią Instytutu, nie zaś konkretnej jednostki, a tym bardziej Rady Naukowej, która nie posiada ustawowych kompetencji do wydawania opinii.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 czerwca 2016 r., Polskie Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...] zarzuciła bezczynność Narodowemu Instytutowi Zdrowia Publicznego – Państwowemu Zakładowi Higieny w zakresie nieudzielenia informacji publicznej objętej wnioskiem z dnia [...] marca 2016 r., tj. treści publikacji (artykułów, opinii ekspertów, przykładów regulacji zagranicznych), jakie stanowiły podstawę do opracowania stanowiska Instytutu w sprawie farm wiatrowych oraz danych dotyczących autorów powyższego stanowiska. W tej sytuacji osób Stowarzyszenie wniosło o zobowiązanie Instytutu do udostępnienia powyższej informacji i zasądzenie na jego rzecz kosztów postepowania. W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny – podano wskazując obszernie na stanowisko judykatury, że stanowisko Instytutu stanowi istotny element debaty nad projektem ustawy regulującej kwestie lokalizacji farm wiatrowych, zaś wnioskowana informacja stanowiła podstawę stanowiska, co potwierdza jej publiczny charakter. Dalej wskazano, że błędne jest stanowisko Instytutu, jakoby imienna lista pracowników Zakładu Higieny Środowiska nie stanowiła informacji publicznej, bowiem owi pracownicy działali bezpośrednio przy wykonywaniu zadań publicznych, a zatem sprawowali funkcje publiczne i nadal nie jest wiadome, czy stanowisko zostało zaopiniowane przez Radę Naukową.

W odpowiedzi na skargę Narodowy Instytut Zdrowia Publicznego – Państwowy Zakładu Higieny wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne.

W piśmie procesowym z dnia 10 sierpnia 2016 r. Polskie Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...] podtrzymało swoje stanowisko i zarzuty zawarte w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Skarga analizowana pod kątem bezczynności organu podlega oddaleniu. Stosownie do treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1. decyzje administracyjne;

2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności ogłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;

4. inne niż określone w pkt 1 – 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V, VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749, z późn. zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;

4a. pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane

w indywidualnych sprawach;

5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego

i terenowych organów administracji rządowej;

6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7. akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego;

8 bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;

9. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1 – 3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Z bezczynnością organu mamy zatem do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia – jak w rozpoznawanej sprawie – czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Powyższe oznacza więc, że zarzut bezczynności powinien się pojawić wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność bowiem ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu.

Mówiąc natomiast o dostępie do informacji publicznej i ewentualnej bezczynności w tym zakresie, stwierdzić na samym początku należy, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, zaś według ust. 2, prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, przy czym tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy (ust. 3).

Konkretyzacją natomiast tego prawa zajmuje się m.in. ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), gdzie w myśl art. 1, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu oraz ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Ponadto na podstawie art. 2 ust. 1, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, co jednocześnie nie oznacza, że każdy podmiot jest zobligowany do jej udostępniania. Realizacja bowiem tego prawa spoczywa na określonych w ustawie podmiotach. I tak, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:

1) organy władzy publicznej,

2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych,

3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa,

4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego,

5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są również organizacje związkowe i pracodawców reprezentatywne, w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080 z późn. zm.) oraz partie polityczne (ust. 2).

W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że Narodowy Instytut Zdrowia Publicznego – Państwowy Zakładu Higieny jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy, bowiem zgodnie z § 2 Statutu stanowiącego Załącznik do Uchwały nr 13/1/2016 Rady Naukowej Narodowego Instytutu Zdrowia Publicznego – Państwowego Zakładu Higieny z dnia 9 marca 2016 r. w sprawie uchwalenia zmian w Statucie Narodowego Instytutu Zdrowia Publicznego – Państwowego Zakładu Higieny z zachowaniem pionów, NIZP – PZH jest instytutem badawczym, będącym państwową jednostka organizacyjną wyodrębnioną pod względem prawnym, organizacyjnym i ekonomiczno – finansowym (pkt 1), posiadającym osobowość prawną (pkt 5), nad którym nadzór wykonuje minister właściwy do spraw zdrowia (pkt 3). Zatem wykonuje on zadania publiczne w zakresie zdrowia, o czym stanowi § 3 Statutu. Tym samym została wyczerpana przesłanka podmiotowa ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wskazać dalej należy, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zatem jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, to musi się odnosić do sfery faktów. W dalszej części stwierdzić należy, że zgodnie z treścią art. 14 ust. 1 ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnymi z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. W myśl – co już wyżej wykazano – art. 2 ust. 1 ustawy, prawo do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5, który ogranicza je z uwagi na ochronę informacji niejawnych oraz ochronę innych tajemnic ustawowo chronionych. Nie jest przy tym wymagane wykazanie ani interesu publicznego, ani celu, w jakim uzyskana informacja zostanie wykorzystana. Jedynie w przypadku informacji przetworzonej, stosownie do treści art. 3 ust. 1 ustawy, ustawodawca wprowadził wymóg wykazania, że uzyskanie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Dodać również należy, że według art. 13 ust. 1 ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2, a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.

Zatem skoro skarżące Stowarzyszenie domagało się udostępnienia informacji publicznej w postaci treści publikacji (artykułów, opinii, przykładów regulacji zagranicznych), jakie stanowiły podstawę do opracowania stanowiska organu w sprawie farm wiatrowych oraz informacji dotyczącej imion i nazwisk oraz stanowisk osób, które są autorami powyższego stanowiska, to – w świetle powyższych rozważań prawnych – nie została spełniona przesłanka przedmiotowa ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem żądane informacje nie spełniają waloru informacji publicznej. Są to bowiem dokumenty o charakterze roboczym, pomocniczym, służącym tylko jako podstawa do opracowania stanowiska organu w sprawie fam wiatrowych. Mają zatem charakter poznawczy, stanowiący opisanie pewnych okoliczności i nie mają w żadnym zakresie charakteru wiążącego, tak co do okoliczności faktycznych, jak i wyprowadzonych z nich wniosków. Zatem są to dokumenty o charakterze wewnętrznym. Dodać ponadto należy, że organ opracowując stanowisko w sprawie farm wiatrowych winien mieć zagwarantowaną pewną swobodę i dyskrecję w ramach której może gromadzić informacje, rozważać różne, często odmienne rozwiązania, sporządzać projekty dokumentów czy też w sposób całkowicie nieoficjalny utrwalać przebieg spotkań i dyskusji nad wyborem najlepszego z rozwiązań. Uznanie, że absolutnie wszystkie tego rodzaju dokumenty i działania podlegają udostępnieniu, spowodowałoby jedynie większe jeszcze niż dotychczas próby ukrycia i utajnienia materiałów niezbędnych w istocie do podjęcia prawidłowej decyzji (vide: J. Kaniewska, M. Rozbicka – Ostrowska, Ustawa o dostępnie do informacji publicznej, Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2012, s. 58-59). Innymi słowy, osobisty pogląd zawarty w treści publikacji artykułów, opinii, przykładach regulacji zagranicznych, nie przesądza jeszcze o kierunku działania organu, tj. powierzonych prerogatyw w zakresie opracowania wspomnianego stanowiska. Skoro zaś tak, to konsekwencją tego jest i to, że dane osób w zakresie imienia i nazwiska ich autorów (artykułów, opinii), również nie stanowią informacji publicznej.

Ponadto organ wskazał kancelarię prawną z imienia i nazwiska, która obsługuje Instytut, zaś co do udostępnienia informacji zawartej we wniosku uzupełniającym z dnia [...] kwietnia 2016 r., która kancelaria prawna zapewniła konsultacje w przedmiocie rozpatrzenie powyższego wniosku i autora kancelarii dokonującego konsultacji, organ w piśmie z dnia 6 maja 2016 r. nr [...] wskazał, że stanowisko w sprawie farm wiatrowych nie zostało wypracowane przez konkretne osoby, lecz przez Zakład Higieny Środowiska. Zatem organ udzielił skarżącemu Stowarzyszeniu informacji, że żadna kancelaria prawna nie zapewniała konsultacji w zakresie żądanej informacji publicznej i w tej sytuacji dywagacje i zarzuty zawarte w skardze co do imiennej listy pracowników, w świetle treści wniosku z dnia [...] kwietnia 2016 r. są bezpodstawne, bowiem nie zawarto w nim takiego żądania (co do udostępnienia imiennej listy pracowników Instytutu).

Podobnie rzecz się ma z udzieleniem informacji zawartej we wniosku uzupełniającym o podanie, czy Rada Naukowa Instytutu opiniowała stanowisko, bowiem organ we wskazanym już wyżej piśmie z dnia 6 maja 2016 r. udzielił informacji, że stanowisko Instytutu jest opinią Instytutu, nie zaś konkretnej jednostki, a tym bardziej Rady Naukowej, która nie posiada ustawowych kompetencji do wydawania opinii.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718), należało orzec jak w sentencji wyroku.