Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia del. WSA Marcin Kamiński Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 699/17 w sprawie ze skargi Związku [...] na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 8 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 699/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, w sprawie ze skargi Związku [...] na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach, z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...], w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, uchylił zaskarżone postanowienie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach. Wyrok zaskarżył w całości. Zarzucił naruszenie:

I. przepisów postępowania sądowo-administracyjnego, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. polegające na tym, że w wyniku nieprawidłowo przeprowadzonej kontroli sądowo-administracyjnej Sąd ten uchylił prawidłowe postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2017 r. znak [...] utrzymujące w całości w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ż. znak [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. wymierzające Związkowi [...] karę w wysokości 80.000,00 złotych z tytułu nielegalnego użytkowania sieci wodociągowej zlokalizowanej w miejscowości L. i K., zrealizowanej w oparciu o decyzję Starosty Ż. udzielającą pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r. oraz decyzję nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r., podczas gdy materiał dowodowy zebrany przez organy nadzoru budowlanego był kompletny, został w pełni rozpatrzony oraz pozwalał na wydanie zaskarżonego Postanowienia PINB oraz Postanowienia WINB, w szczególności w wyniku nieprawidłowo przeprowadzonej kontroli sądowoadministracyjnej Sąd pierwszej instancji wadliwie przyjął, że:

- wątpliwości budzi przyjęta w rozstrzygnięciu data przystąpienia do użytkowania zadania inwestycyjnego, gdzie Sąd pierwszej instancji zdaje się pomijać cel uzupełniającego postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ drugiej instancji, które służyło właśnie wyjaśnieniu wątpliwości w stosunku do daty przyjętej w uzasadnieniu Postanowienia PINB (tj. daty [...] lipca 2013 r.), oraz zawartej w relacji z tego postępowania, którą to datę (tj. najwcześniejszą z widniejących w aktach sprawy w zakresie realizowanego przedsięwzięcia) organ drugiej instancji w wyniku przeprowadzonego postępowania dowodowego wykluczył (wykluczając tym samym upływ terminu przedawnienia dla danego zadania),

- wątpliwości budzi długość wodociągu podczas gdy długość ta wynika m.in. z zakresu prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego postępowania administracyjnego, wyznaczonego etapami (zadaniami) objętymi powołanymi w treści rozstrzygnięć pozwoleniami na budowę nr [...] oraz [...] oraz powiązanymi z tymi pozwoleniami zawiadomieniami o zakończeniu budowy dla sieci wodociągowej usytuowanej w miejscowościach L. i K.,

- niejasnym jest w ocenie Sądu pierwszej instancji dlaczego organy wskazują jako właściwą jedynie decyzję nr [...] z dnia 29 lipca 2011 gdy w aktach znajduje się również decyzja udzielająca pozwolenia na budowę dla wodociągu położonego w miejscowości L.-P. (nr [...] błędnie określona przez Sąd pierwszej instancji jako decyzja nr [...], wydana w dniu [...] stycznia 2012 r.) podczas gdy z akt sprawy administracyjnej wynika w sposób, że wodociąg w zakresie objętym wystąpieniem Najwyższej Izby Kontroli w zakresie w jakim dotyczy miejscowości L. dotyczy etapu L. – Sz., a nie etapu L. – P., a całość inwestycji realizowana jest również w oparciu o inne decyzje administracyjne,

- omyłkowe oznaczenie przez WINB współczynnika wielkości obiektu (2,5 zamiast 2,0) w jednym fragmencie treści uzasadnienia Postanowienia WINB mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, podczas gdy Postanowienie WINB utrzymywało w mocy Postanowienie PINB (które nie zostało przez Sąd pierwszej instancji uchylone), w którym współczynnik ten został określony prawidłowo (jako 2,0) a WINB dokonując kontroli wydanego Postanowienia PINB dokonał ponownej, prawidłowej kalkulacji opartej o ten sam współczynnik 2,0 (na co wskazał w zawartym ponownie w uzasadnieniu Postanowienia WINB algorytmie stanowiącym podstawę dla obliczenia wyniku końcowego), a jedynie w jednym fragmencie uzasadnienia omyłkowo określił współczynnik jako 2,5 co stanowiło oczywistą omyłkę pisarską i nie mogło mieć jakiegokolwiek wpływu na treść rozstrzygnięcia,

2) art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez przekroczenie granic kontroli sądowoadministracyjnej, wyznaczonej przedmiotowymi ramami prowadzonego przez PINB postępowania dla wodociągu położonego w miejscowościach (Sz. m. L.) i K., tj. dla zakresu dwóch z sześciu etapów realizacji sieci wodociągowej wykonanych w oparciu o dwa pozwolenia na budowę tj. pozwolenie nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r. (dla miejscowości L. – Sz.) oraz pozwolenie nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. (dla miejscowości K.), co do których inwestor złożył zawiadomienia o zakończeniu budowy: (i) z dnia 1 marca 2016 r. (dla zakresu objętego pozwoleniem na budowę nr [...]) oraz (ii) z dnia 23 lutego 2016 r. (dla zakresu objętego pozwoleniem na budowę nr [...]), stanowiących całość techniczno-użytkową, w odróżnieniu od odrębnego etapu obejmującego miejscowość L.-P. (objętego odrębnym, jednym z 4 pozostałych pozwoleniem na budowę nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r.),

3) art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez pominięcie przez Sąd pierwszej instancji treści akt administracyjnych, z których w sposób jednoznaczny, kompletny i spójny wynikają podstawy faktyczne wydanych w sprawie rozstrzygnięć administracyjnych,

4) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak wskazań co do dalszego postępowania, które w ocenie Sądu pierwszej instancji pozwoliłyby organowi nadzoru budowlanego drugiej instancji spełnić kryteria należytego postępowania dowodowego,

wskazane wyżej uchybienia miały istotny wpływ na treść wyroku wydanego w niniejszej sprawie, gdyż w wyniku wadliwie przeprowadzonej przez Sąd pierwszej instancji kontroli sądowoadministracyjnej uchylone zostało prawidłowe Postanowienie WINB, podczas gdy skarga na to orzeczenie wniesiona przez inwestora - Związek [...] powinna zostać oddalona.

II. naruszenie prawa materialnego, a to:

1) art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. 2016 poz. 290), poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że dla ustalenia faktu przystąpienia do użytkowania sieci wodociągowej znaczenie ma treść umowy zawartej z użytkownikiem (zaoferowanie potencjalnej możliwości korzystania z sieci), a nie treść faktycznego rozpoczęcia przez inwestora takiego wodociągu doprowadzania wody za pośrednictwem takiego wodociągu.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne WINB wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi wniesionej na Postanowienie WINB przez skarżącego, ewentualnie, uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a.

Podniesiona w opisie naruszenia, sformułowanym w analizowanym zarzucie, kwestia przystąpienia do użytkowania sieci jako obiektu budowlanego, należy nie tylko do sfery faktów, ale także do oceny prawnej tych zdarzeń faktycznych. Przypomnieć warto, że nie można mylić faktów z ich oceną prawną. Fakty to zdarzenia, sytuacje, zjawiska, zaś ich ocena to proces stosowania prawa, subsumpcja stanu faktycznego (por. Bogusław Dauter, [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", WK 2016, teza 17 do art. 183).

Zadaniem postępowania wyjaśniającego jest ustalenie faktów pozwalających na powzięcie oceny, czy nastąpiło przystąpienie do użytkowania sieci przez inwestora. Kwalifikacja ta jest działaniem z dziedziny zastosowania prawa materialnego – subsumcji stanu faktycznego do normy zawartej w art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.).

Przepisy Prawa budowlanego nie zawierają ustawowej definicji terminu "przystąpienie do użytkowania", w związku z czym to, czy w danym przypadku nastąpiło przystąpienie do użytkowania, zależy od ustaleń dokonanych w konkretnej sprawie. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, według którego, co do zasady, przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego należy rozumieć jako rozpoczęcie korzystania, używania przynajmniej części obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem określonym w pozwoleniu na budowę (patrz: wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1073/14; wyrok NSA z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1064/16).

Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił, że organy nie ustaliły precyzyjnie, kiedy nastąpiła istotna okoliczność faktyczno-prawna, tj. przystąpienie do użytkowania sieci wodociągowej. Nie wystarczy w tym zakresie nawiązanie do umowy z 10 lipca 2013 r. i stwierdzenie o wykluczeniu tej umowy z okoliczności pozwalających na ustalenie daty przystąpienia do użytkowania, z uwagi na naliczanie jedynie opłaty abonamentowej oraz późniejszy okres pierwszego poboru wody. Również stwierdzenie o nielegalnym przystąpieniu do użytkowania sieci od dnia 13 stycznia 2014 r., na podstawie umowy nr [...], nie wyczerpuje koniecznych czynności wyjaśniających w tym zakresie. O wyczerpującym zebraniu i ocenie materiału dowodowego nie świadczy uzyskanie w trakcie postępowania zażaleniowego dwóch pism PINB w Ż. i GZGM w M.. Wskazane pisma i okoliczności stanowią tylko część materiału dowodowego, który powinien być zebrany w celu ustalenia rzeczywistej daty przystąpienia do użytkowania. Wreszcie, co także ma znaczenie dla oceny, kiedy przystąpiono do użytkowania sieci, wypowiedź organu zażaleniowego, co do oceny pewnych faktów, nie jest jednoznaczna. Mianowicie, naliczanie w okresie do czerwca 2015 r. jedynie opłaty abonamentowej za utrzymanie sieci (prawdopodobnie chodzi o właściciela nieruchomości przy ul. K. w K., o którym jest mowa wcześniej), nie oznacza samo przez się, że sieć nie była użytkowana. Nie jest w tym kontekście jasne, czy pierwszy pobór wody, który miał nastąpić w tym punkcie (a więc u omawianego mieszkańca) w okresie od 15 czerwca 2015 r. do 14 sierpnia 2015 r., był pierwszym poborem za który naliczono pełną opłatę, czy też w ogóle pierwszym poborem faktycznym. Niezależnie od tego, pobieranie opłaty abonamentowej "na utrzymanie sieci" może sugerować, że sieć ta w okresie pobierania opłaty abonamentowej funkcjonowała zgodnie z przeznaczeniem określonym w pozwoleniu na budowę. Wreszcie, jak stwierdził organ zażaleniowy, z zestawienia wykonanych przyłączy wodociągowych w K. wynikało, że data rozpoczęcia dostawy wody na rzecz osoby, która zawarła umowę nr [...], to 25 lipca 2013 r. Pismo GZGK w M. o naliczaniu opłaty abonamentowej, pierwszym poborze wody w okresie 15 czerwca 2015-14 sierpnia 2015, nie stanowi, jak już wyżej wskazano precyzyjnej wypowiedzi co do daty przystąpienia do użytkowania wodociągu, a nadto, nie wyjaśnia treści zestawienia wykonanych przyłączy wodociągowych w K.

Oczywiste jest, że uchybień organów nie sanuje powołanie się w skardze kasacyjnej na (również wystarczająco niesprecyzowane) okoliczności i materiały z akt postępowania administracyjnego. Przecież to z zaskarżonego postanowienia, a nie z uzasadnienia skargi kasacyjnej, powinny wynikać szczegółowe ustalenia faktyczne, dowody na jakich organ oparł się oraz wyjaśnienie podstawy prawnej i faktycznej rozstrzygnięcia.

Nawet jednak w świetle wyjaśnień zawartych w skardze kasacyjnej widać, że uchybienia procesowe organów mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd pierwszej instancji nie mógł zatem oddalić skargi.

Przede wszystkim, niezależnie od braku jednoznaczności i precyzji organów w zakresie przystąpienia do użytkowania, z zaskarżonych aktów nie wynikają przyczyny, dla których pominięto dowody zebrane w toku postępowania kontrolnego Najwyżej Izby Kontroli, zwłaszcza dowody, które mogą wskazywać na błędne ustalenia organów. W punkcie 3 pisma GZGK w M. z dnia 14 kwietnia 2014 r., kierowanego do Delegatury NIK w Katowicach (załącznik nr 17 do pisma – zawiadomienia NIK z dnia 22 kwietnia 2016 r., skierowanego do PINB w Ż.) jest mowa o częściowym odbiorze technicznym sieci z przyłączami na terenach dotkniętych deficytem wody i dostarczaniu wody, tam gdzie to niezbędne. W punktach 4-6 tego samego pisma jest mowa o niepobieraniu opłat za przyłączanie, w latach 2012-2014, do istniejącej sieci kanalizacyjnej i wodociągowej. Okoliczności te nie zostały dokładniej wyjaśnione.

Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 134 § 1 P.p.s.a. Zauważył jedynie, zajmując się zagadnieniem długości sieci wodociągowej w Lalikach, że miejscowość ta jest wymieniona, w odniesieniu do sieci wodociągowej, w dwóch decyzjach o pozwoleniu na budowę. Sąd stwierdził, że kwestia ta powinna być przez organ wyjaśniona. Uwaga ta nie oznacza objęcia niniejszym postępowaniem innego obiektu budowlanego, niż sieć wodociągowa zlokalizowana w miejscowości L.. Wyjaśnienie tej okoliczności pozwoli na jednoznaczne wskazanie przez organ długości sieci będącej przedmiotem niniejszej sprawy.

Bezpodstawny jest zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. Orzekanie przez sąd administracyjny na podstawie akt sprawy oznacza zbadanie, czy stan faktyczny sprawy, przyjęty za podstawę rozstrzygnięcia, znajduje potwierdzenie w aktach sprawy. O ile jednak stan faktyczny nie jest ustalony w sposób wyczerpujący i zgodny z zasadą swobodnej oceny dowodów, sąd administracyjny nie może stać się w tym zakresie kolejną instancją administracyjną. Wbrew opisowi naruszenia, sformułowanemu w analizowanej podstawie kasacji, podstawa faktyczna rozstrzygnięcia administracyjnego powinna wynikać nie tyle z akt sprawy, ile z rozstrzygnięcia, a więc osnowy decyzji i jej uzasadnienia (odpowiednio postanowienia).

Nie ma także podstaw do formułowania zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Z uzasadnienia wyroku wynika konieczność dokonania ustaleń, o których mowa nie tylko w zaskarżonym wyroku, ale także w powyższych uwagach.

W tej sytuacji przedwczesne jest odnoszenie się do zarzutu materialnego skargi kasacyjnej. Można jednak zauważyć, że Sąd pierwszej instancji nie utożsamił daty podpisania umowy z datą przystąpienia do użytkowania sieci. W świetle całego wywodu Sądu pierwszej instancji można przyjąć, że podpisanie umowy Sąd pierwszej instancji uznał za jedną z okoliczności mogących świadczyć o przystąpieniu do użytkowania sieci wodociągowej. Sąd wyraźnie stwierdził, że za najpóźniejszą datę przystąpienia do użytkowania sieci wodociągowej winna być uznana data, w której zaoferowano pierwszemu użytkownikowi możliwość korzystania z usługi, która wówczas już realnie była możliwa i dostępna.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.