Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Broda, Sędziowie Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Sędzia WSA Artur Żurawik, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 listopada 2017 r. sprawy ze skargi "A" w Z. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. [...] w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz strony skarżącej kwotę 7.017 (siedem tysięcy siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Postanowieniem z [...] r. nr [...] działając na podstawie art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f i 59g ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.: Dz. U. 2016, poz. 290) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. nałożył na "A" w Z. (zwany dalej Związkiem, ZMGE, Inwestorem lub skarżącym) karę pieniężną w kwocie 80.000,00 zł z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania sieci wodociągowej w miejscowościach L. i K. Organ ustalił, że roboty budowlane wykonano w oparciu o udzielającą pozwolenia na budowę decyzję Starosty [...] nr [...] z [...] r. i decyzję nr [...] z [...] r.

Jak wskazał organ I instancji w dniu 6 maja 2016 r. wpłynęło doń pismo Najwyższej Izby Kontroli Delegatura w K. znak [...] z dnia 22 kwietnia 2016 r. informujące, że w wyniku podjętych przez NIK czynności kontrolnych dotyczących realizacji przez gminę M. obowiązków w zakresie zbiorowego zaopatrzenia mieszkańców w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków ujawniono okoliczności wskazujące na przystąpienie do użytkowania sieci wodociągowej i kanalizacyjnej w ww. miejscowościach przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych i przed zgłoszeniem zakończenia budowy do właściwego organu nadzoru budowlanego.

Ze zgromadzonego materiału dowodowego w postaci informacji przekazanej do akt sprawy przez odbiorcę nieczystości ciekłych "Z" sp. z o.o. w C. w piśmie z 24 maja 2016 r. znak [...] wynika, że do użytkowania sieci kanalizacji sanitarnej w M. i K. i przesłania ścieków do oczyszczalni ścieków w C. doszło w okresie od 1 maja 2014 r. do 31 grudnia 2014 r.

Natomiast zgodnie z zestawieniem wykonanych przyłączy wodociągowych przekazanym do akt sprawy przez Gminny Zakład Gospodarki Komunalnej w M. wynika, że rozpoczęcie dostaw wody do K. nastąpiło w lipcu 2013 r. a do L. w listopadzie 2014 r.

Z prowadzonego w organie rejestru budów wynika, że:

zawiadomienie o zakończeniu budowy sieci kanalizacji sanitarnej w M. zostało złożone w PINB w Z. w dniu 2 lutego 2016 r.

zawiadomienie o zakończeniu budowy sieci kanalizacji sanitarnej i wodociągowej w K. zostało złożone w PINB w Z. w dniu 1 marca 2016 r.

zawiadomienie o zakończeniu budowy sieci wodociągowej w L. zostało złożone w PINB w Z. w dniu 23 lutego 2016 r.

Z powyższego wynika, że do użytkowania sieci kanalizacji sanitarnej w M. i K. przystąpiono przed dopełnieniem obowiązku określonego w art. 54 ust. 1 prawa budowlanego. Podobnie jak w przypadku przystąpienia do użytkowania sieci wodociągowej w L. i K.

Po zgromadzeniu powyższego materiału dowodowego organ zwrócił się do inwestora o złożenie wyjaśnień w rozpatrywanej sprawie. W odpowiedzi Związek pismem z dnia 24 lutego 2017 r. wyjaśnił, że sieć kanalizacyjna w M. i K. stanowią całość techniczno-użytkową gdyż ścieki odprowadzane są jedną i tą samą siecią z K. do M. i następnie do oczyszczalni ścieków w C. Zatem w myśl definicji zawartej w art. 3 pkt 1b prawa budowlanego jest to jeden obiekt budowlany gdyż poszczególne odcinki sieci nie mogą funkcjonować jako odrębne obiekty budowlane. Podobnie jak sieć wodociągowa w L. i K. zasilana jest z jednego ujęcia wody i stanowi jeden obiekt budowlany.

Ponieważ rozpatrywana sprawa dotyczy dwóch obiektów budowlanych tj. sieci kanalizacji sanitarnej zlokalizowanej w K. i M. oraz sieci wodociągowej w L. i K. organ rozpatrzył sprawę w dwóch odrębnych postępowaniach nadając im następujące sygnatury:

[...] - w sprawie użytkowania sieci kanalizacji sanitarnej M. i K.;

[...] - w sprawie użytkowania sieci wodociągowej w K. i L.

Podkreślenia wymaga w tym miejscu, że przedmiotem niniejszego postępowania sądowego są decyzje wymierzające Związkowi karę za przystąpienie do nielegalnego użytkowania sieci wodociągowej w L. i K. Natomiast sprawa kary z tytułu przystąpienia do użytkowania sieci kanalizacji sanitarnej stanowi przedmiot odrębnego postępowania sądowego, którą to sprawę zarejestrowano pod sygn. II SA/Gl 698/17.

Zażalenie na ww. postanowienie w dniu [...] r. złożył "A" w Z. reprezentowany przez pełnomocnika adw. R. M., zarzucając zaskarżanemu rozstrzygnięciu naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. oraz art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, wnosząc o jego uchylenie i umorzenie, względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez PINB w Z.

Postanowieniem z [...] r. [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał zaskarżone doń postanowienie pierwszoinstancyjne w mocy. W uzasadnieniu zrelacjonował przebieg postępowania administracyjnego w pełni podzielając ustalenia dokonane przez PINB, a także, przytaczając w tej mierze odnośne normy Prawa budowlanego i orzecznictwo, omówił problematykę przedawnienia, pozytywnie ocenił nadto zasadność i poprawność wyliczenia wymierzonej kary. Wskazał, że pismem z dnia 25 maja 2017 r. zwrócił się do PINB w Z. z prośbą o udzielenie informacji, czy osoba, która zawarła umowę na dostawę wody nr [...] z dnia [...] r. (data rozpoczęcia dostawy wody wg NIK w dniu 25 lipca 2013 r.) posiadała w ww. okresie tj. 2013 r. alternatywne rozwiązanie sposobu odprowadzania ścieków (zbiornik na nieczystości ciekłe, przydomowa oczyszczalnia ścieków itp.).

Ponadto pismem z dnia 25 maja 2017 r. organ zwrócił się także do Gminnego Zakładu Gospodarki Komunalnej w M. z prośbą o udzielenie informacji, jaką ilość wody zużyła w okresie rozliczeniowym w 2013 r. ww. osoba.

W dniu 5 czerwca 2017 r. do siedziby [...]WINB wpłynęło pismo PINB w Z. informujące, iż w dniu 1 czerwca 2017 r. organ przeprowadził doraźną kontrolę posesji objętej umową wody nr [...] z dnia [...] r., w trakcie której stwierdzono, iż właściciel posesji (J. B.) w 2013 r. użytkował szambo do gromadzenia ścieków z budynku nr [...] przy ul. [...] w K.

Z kolei w dniu 6 czerwca 2017 r. wpłynęło pismo GZGK w M., z którego wynika, iż wyżej wymienionemu w okresie od 10 lipca 2013 r. do czerwca 2015 r. naliczano jedynie opłatę abonamentową za utrzymanie sieci (stała). Zgodnie z dokumentacją rachunkowo - księgową pierwszy pobór wody w tym punkcie nastąpił w okresie 15 czerwca 2015 r. - 14 sierpnia 2015 r. i za ten okres wystawiono ww. pierwszą fakturę za zużycie wody. Powyższe oznacza, zdaniem [...]WINB, że termin do nałożenia kary w niniejszej sprawie upływa z dniem 31 grudnia 2017 r. Postanowienie organu pierwszej instancji nakładające na skarżącego karę z tytułu nielegalnego użytkowania przez obiektu budowlanego zostało mu doręczone w dniu 11 kwietnia 2017 r., zatem przed upływem trzyletniego terminu przedawnienia.

Stosownie do art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym, że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Adresatem art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego jest zawsze inwestor, niezależnie od tego, jaki podmiot faktycznie przystąpił do nielegalnego użytkowania obiektu lub jego części.

Jak dalej wskazał [...]WINB organ powiatowy stwierdził fakt użytkowania przez inwestora - Skarżącego przedmiotowej sieci przed zawiadomieniem właściwego organu o zakończeniu budowy. Fakt ten nie budzi wątpliwości organów nadzoru obu instancji, a potwierdza to zgromadzony materiał dowodowy (m.in. pismo NIK z dnia 22 kwietnia 2016 r. znak [...]). Co istotne, pełnomocnik skarżącego w złożonym środku zaskarżenia nie kwestionuje faktu przystąpienia do użytkowania, nazywając je jedynie "próbnym rozruchem sieci", koniecznym do sprawdzenia prawidłowości działania sieci. Kwestia przygotowania obiektu do działalności, która będzie w nim prowadzona, nie może jednak uchybiać przepisom Prawa budowlanego, a więc obowiązkowi uzyskania pozwolenia na użytkowanie, który to został nałożony na inwestora w decyzji o pozwoleniu na budowę.

Dodać przyjdzie, że przepis art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego jest przepisem restrykcyjnym, a wysokość kary, która na podstawie tego przepisu zostaje wymierzona nie zawsze jest adekwatna do skali popełnionej samowoli. W tej kwestii kilkukrotnie wypowiadał się Trybunał Konstytucyjny, który nie stwierdził jednak niezgodności omawianego przepisu z Konstytucją. [...]WINB wskazał nadto, odnosząc się do sposobu wyliczenia kary, iż jest on prawidłowy. Podstawą wyliczenia jest następujący algorytm: 8,0 (k) x 2,0 (w) x 500 (s) x 10, co daje kwotę 80 000,00 zł (słownie: osiemdziesiąt tysięcy złotych zero groszy), przy czym "k" to współczynnik kategorii obiektu (kategoria XXVI), "w" to współczynnik wielkości obiektu budowlanego, a "s" to stawka opłaty. Współczynniki "k" oraz "w" określone są w załączniku do ustawy Prawo budowlane, a stawka opłaty "s" została zwiększona dziesięciokrotnie, na podstawie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Przedmiotowy obiekt posiada łączną długość 12808 m, co powoduje iż współczynnik wielkości obiektu (w) dla sieci o długości większej jak 10-20 km wynosi 2,5.

Pismem z dnia 12 lipca 2017 r. Związek, reprezentowany przez adw. R. M., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na postanowienie organu II instancji, domagając się jego uchylenia, a także uchylenia poprzedzającego je postanowienia pierwszoinstancyjnego i umorzenia postępowania bądź ewentualnie przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu postanowieniu pełnomocnik zarzucił:

1) naruszenie przepisów postępowania tj:

art. 7 w związku z art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a.- poprzez nierozpatrzenie w całości zebranego w sprawie materiału dowodowego,

art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. - poprzez nieuchylenie postanowienia organu I instancji w sytuacji gdy postanowienie to zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania;

2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 57 ust. 7 w związku z art. 59f ust. 1 w związku z art. 59g ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, iż to inwestor jest odpowiedzialny za nielegalne użytkowanie sieci.

W uzasadnieniu pełnomocnik podniósł m.in., iż organ oparł rozstrzygnięcie w oparciu o błędnie ustalony stan faktyczny. Organ w jednej części decyzji wskazuje, iż do użytkowania sieci doszło w maju 2014 r., natomiast w innej - iż do użytkowania sieci doszło w miesiącu lipcu 2013 r. (miejscowość K.). Ustalenie jednoznacznej daty, w sytuacji nałożenia kary finansowej, jest bezwzględnie konieczne, bowiem determinuje kolejne czynności w sprawie. Organ, pomimo iż sam wskazał datę lipiec 2013 r., przy obliczaniu okresu przedawnienia posługiwał się datą maj 2014 r., z pominięciem daty wcześniejszej. Gdyby bowiem przyjąć datę lipiec 2013 r., zobowiązanie z tytułu kary uległoby już przedawnieniu z końcem 2016 r. Obok rozbieżności w dacie początkowego użytkowania sieci, organ nie wziął pod uwagę również charakteru sieci, ilości (minimalnej) przyłączeń podłączonych do sieci do dnia złożenia zawiadomienia o zakończeniu budowy w stosunku do zakresu całej sieci i finalnej liczby podłączeń już po zawiadomieniu o zakończeniu budowy. Okoliczność ta jest istotna dla oceny stopnia naruszenia art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Proces nakładania kary grzywny z tytułu nielegalnego użytkowania sieci, na podstawie art. 57 ust. 7 w związku z art. 59f ust. 1 w związku z art. 59g ust. 1 Prawa budowlanego, nie jest procesem automatycznym w relacji organ nadzoru - nielegalne użytkowanie - inwestor, a wymaga każdorazowej wykładni powołanych powyżej przepisów mając na uwadze okoliczności danej, konkretnej sprawy. Dokonanie takiej wykładni w tej sprawie doprowadziłoby do uznania, abstrahując od kwestii przedawnienia, iż inwestor nie ponosi odpowiedzialności, bowiem rozruch technologiczny obiektu liniowego jakim jest sieć kanalizacyjna, nie może być zrównany z pojęciem "przystąpienie do użytkowania", tym bardziej, iż czynności te wykonywał nie inwestor (skarżący) a podmiot trzeci. Wprawdzie bowiem inwestorem jest "A", ale siecią zarządzał inny podmiot i to on zawierał umowy przyłącza, nie Związek. Podmiot ten nie działał w imieniu Związku na podstawie pełnomocnictwa, a w swoim imieniu zawierał umowy na określonych przez siebie zasadach.

Pełnomocnik wskazał nadto, że w jego ocenie organ analizując sprawę oparł się na niewłaściwym pozwoleniu na budowę. Sieć wodociągowa w miejscowości L. jest zrealizowana na podstawie pozwolenia na budowę nr [...], natomiast decyzja na której oparł się PINB oraz [...]WINB - nr [...] - dotyczy m. S. Da tych zakresów są inne długości wybudowanej sieci wodociągowej:

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Badanie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia wykazało, że jest ono dotknięte uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie, a tym samym skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie jej zarzuty i argumenty można podzielić. Zdaniem tut. Sądu stanowiące przedmiot zaskarżenia postanowienie drugoinstancyjne wydane zostało bowiem z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7, 77, 80 k.p.a.), której realizacja wymaga by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowolne należy traktować zatem ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym.

Przystępując do szczegółowych rozważań należy wskazać, iż w pierwszej kolejności Sąd ocenił poprawność przyjęcia przez orzekające w sprawie organy, że istotnie doszło do przystąpienia do nielegalnego użytkowania przedmiotowej sieci Zdaniem składu orzekającego fakt przystąpienia przez skarżącego do użytkowania nie może jednak budzić jakichkolwiek wątpliwości. Jednoznacznie świadczy o tym wynik kontroli przeprowadzonej przez Najwyższą Izbę Kontroli, w ramach której organ stwierdził, iż w trakcie budowy sieci wodociągowej operator sieci (Gminny Zakład Gospodarki Komunalnej) zawarł i realizował umowy na dostawę wody. Przystąpienie do dostawy wody, a tym samym do użytkowania sieci, nastąpiło pomimo niezakończenia wszystkich robót budowlanych oraz przed dokonaniem stosownego zgłoszenia przez inwestora (Związek). Notabene faktu tego nie neguje skarżący, podnosząc jedynie, iż w istocie stanowiło to tylko próbny rozruch sieci. Argument ten, zdaniem Sądu, stoi w ewidentnej sprzeczności z ustalonymi powyżej faktami. W żadnej mierze przystąpienia do sukcesywnej dostawy wody na rzecz znacznej w roku 2014 grupy mieszkańców w wyniku podpisanych przez nich umów nie można uznać za "próbny rozruch" lecz działanie to należy zakwalifikować jako wynikające zarówno z treści umów jak i faktycznych działań przystąpienie do użytkowania sieci.

Wątpliwości budzi natomiast przyjęta w rozstrzygnięciu data przystąpienia do użytkowania, której jednoznaczne wykazanie niewątpliwie może mieć wpływ na kwestię ewentualnego przedawnienia. Wskazać w tym miejscu należy, że relacjonując przebieg postępowania organ odwoławczy w ślad za NIK i PINB wskazał w tej mierze datę 25 lipca 2013 r. wtedy bowiem rozpoczęto realizację pierwszej, zawartej 10 lipca 2013 r., umowy o dostawę wody z mieszkańcem K. (kolejne umowy zawierano w 2014 r.).

Jednakowoż, jak dalej wskazuje organ II instancji, uzupełniając postępowanie dowodowe ustalił, iż właściciel nieruchomości nr [...] przy ul. [...] w M., który zawarł umowę nr [...] z dnia [...] r. w 2013 r. użytkował wówczas szambo do gromadzenia ścieków z budynku. Ponadto w tym okresie do czerwca 2015 r. GZGK w M. naliczał mu jedynie opłatę abonamentową za utrzymanie przedmiotowej sieci, a pierwszy pobór wody w tym punkcie nastąpił w okresie 15 czerwca 2015 r. a 14 sierpnia 2015 r. W konsekwencji, zdaniem organu, do nielegalnego użytkowania obiektu przez inwestora doszło w de facto dopiero w dniu 13 stycznia 2014 r. (kiedy to zawarto kolejną umowę o dostawę wody), organ pominął bowiem ww. umowę z 10 lipca 2013 r.

Ustalenie to budzi, zdaniem Sądu, istotne wątpliwości. Jak można bowiem sądzić z wywodu [...]WINB, notabene niejasno w tej mierze wyartykułowanego, o przystąpieniu do nielegalnego użytkowania sieci wodociągowej można mówić dopiero gdy pierwszy z końcowych użytkowników po raz pierwszy skorzysta z bieżącej wody (mówiąc obrazowo "przekręci kurek w kranie"). W rzeczywistości ta data wskazywać może jednak jedynie kiedy końcowy użytkownik przystąpił do korzystania z zaoferowanych mu usług, nie zaś kiedy usługi te zaczęły funkcjonować. Tym samym najpóźniejszą datą przystąpienia do użytkowania sieci wodociągowej, za które to przystąpienie odpowiedzialność ponosi inwestor, winna być uznana data w której zaoferowano pierwszemu użytkownikowi możliwość korzystania z usługi, która wówczas już realnie była możliwa i dostępna. Wymaga to zbadania zarówno realiów w zakresie funkcjonowania sieci w 2013 r. jak i treści umowy, którą z właścicielem posesji zawarto. Z akt nie wynika jednak by organ kwestię tę należycie rozważył, a tym samym przesądzenie czy do przystąpienia do użytkowania sieci doszło w roku 2013 czy 2014 nie jest w świetle powyższych braków możliwe.

Po części trafnie też pełnomocnik Związku wskazuje wątpliwości dotyczące długości sieci. Jak bowiem wskazał [...]WINB podstawą wyliczenia kary "jest następujący algorytm: 8,0 (k) x 2,0 (w) x 500 (s) x 10, co daje kwotę 80 000,00 zł (słownie: osiemdziesiąt tysięcy złotych zero groszy), przy czym "k" to współczynnik kategorii obiektu (kategoria XXVI), "w" to współczynnik wielkości obiektu budowlanego, a "s" to stawka opłaty. Współczynniki "k" oraz "w" określone są w załączniku do ustawy Prawo budowlane, a stawka opłaty "s" została zwiększona dziesięciokrotnie, na podstawie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Przedmiotowy obiekt posiada łączną długość 12808 m, co powoduje iż współczynnik wielkości obiektu (w) dla sieci o długości większej jak 10-20 km wynosi 2,5".

Po pierwsze wskazać w tym miejscu należy, że w jednym tylko wyżej zacytowanym passusie [...]WINB raz podaje współczynnik wielkości obiektu 2,0 a raz 2,5. Nadto niejasnym w jaki sposób organ, w ślad za organem I instancji, obliczył długość sieci w L. i K. Jak bowiem wynika ze złożonego przez Inwestora zawiadomienia o zakończeniu budowy sieci kanalizacji sanitarnej i wodociągowej w K. łączna długość tychże sieci wynosi 54.230 m. W uzupełnieniu zawiadomienia Związek wskazał, że długość sieci kanalizacyjnej to 45.648,90 m zaś długość sieci wodociągowej to 7.981,62. W tej części dane do obliczeń są zatem klarowne. Niejasność odnosi się natomiast do sieci w L., gdzie tak precyzyjnych danych akta nie zawierają. Po pierwsze w aktach widnieją dwie udzielające pozwolenia na budowę sieci wodociągowej decyzje obejmujące miejscowość L., o numerach [...] i [...] podczas gdy organy wskazują jako właściwą jedynie decyzję nr [...], nie wyjaśniając przyczyn. Po wtóre zawarte w aktach zawiadomienie o zakończeniu robót, odnoszące się do tej właśnie decyzji, wskazuje długość wodociągu 4.827,40 m obejmując jednak łącznie miejscowości S., L., N., bez rozbicia na poszczególne odcinki. Niejasnym jest zatem dlaczego całą długość organ potraktował jako wodociąg w L. i po zsumowaniu obu wartości otrzymał długość 12.808 m. Kwestia ta wymaga wyjaśnienia, którego jednak zarówno w aktach, jak i w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia brak.

Bez znaczenia pozostają natomiast podnoszone przez pełnomocnika Skarżącego zarzuty, iż organy nie oceniły stopnia winy Inwestora przez pryzmat liczby osób podłączonych do sieci w stosunku do ogółu właścicieli posesji. Podkreślenia wymaga bowiem, iż dla obciążenia skarżącego odpowiedzialnością przewidzianą w Prawie budowlanym istotny jest sam fakt przystąpienia do nielegalnego użytkowania obiektu lub jego części, bez znaczenia pozostają zatem pobudki, jakie inwestorem w tej mierze kierowały.

Bez znaczenia jest także zarzut, iż to nie Inwestor lecz operator sieci zawierał umowy z właścicielami posesji. Trafnie bowiem [...]WINB wskazuje, że skoro użytkowanie nielegalne to użytkowanie naruszające przepisy art. 54 i 55 Prawa budowlanego, to odpowiedzialność za nie ponosi ten, kto narusza wskazane przepisy, a więc ten kto miał obowiązek dokonania zgłoszenia zakończenia budowy lub uzyskania pozwolenia na użytkowanie i tego zaniechał. Obowiązek zgłoszenia dotyczy obiektów, na wzniesienie których potrzebne jest pozwolenie na budowę. W stosunku do takich obiektów wydawane jest zatem pozwolenie, wskazujące osobę uprawioną do prowadzenia robót, czyli inwestora. To on jest odpowiedzialny za prowadzenie budowy zgodnie z przepisami i pozwoleniem. Ostatnim zaś etapem budowy jest poinformowanie o jej zakończeniu, co wprost stanowi art. 57 ust. 1 Prawa budowlanego, wskazujący na obowiązek inwestora złożenia wraz zawiadomieniem określonych dokumentów. Zatem adresatem art. 57 ust. 7 jest inwestor, niezależnie od tego, kto faktycznie dysponuje obiektem budowanym i przystąpił do jego j użytkowania, w konsekwencji to inwestor jest adresatem postanowienia o nałożeniu kary " (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 204/11, wyroki NSA z dnia 31 stycznia 2012 r., II OSK 2168/10 i II OSK 2169/10). Odrębną natomiast kwestią, wykraczającą jednak poza ramy niniejszej sprawy, jest kwestia ewentualnych roszczeń pomiędzy inwestorem a podmiotem, który dokonał określonych czynności.

W konsekwencji, uwzględniając powyższe uwagi, organ winien ponownie rozpoznać wniesione doń zażalenie, rozpatrzyć wszechstronnie okoliczności faktyczne i prawne sprawy, a podjęte rozstrzygnięcie należycie uzasadnić, w tym odnosząc się do kwestii podniesionych w skardze.

Jednocześnie Sąd podkreśla, że nie przesądza w tym miejscu o trafności bądź bezzasadności utrzymania przez organ II instancji w mocy zaskarżonej doń decyzji pierwszoinstancyjnej. Wobec niewyjaśnienia w sposób należyty wszystkich okoliczności sprawy, a także braków w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, które to wadliwości w konsekwencji uniemożliwiają kontrolę prawidłowości osnowy podjętego rozstrzygnięcia, jakiekolwiek jednoznaczne w tej mierze oceny byłyby bowiem przedwczesne i nieuprawnione. Sąd nie może zaś dokonać stosownych ustaleń i ocen samodzielnie albowiem w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego zadaniem Sądu jest ocena zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie zaś badanie we własnym zakresie i wyjaśnianie kluczowych dla postępowania administracyjnego kwestii, przez organ nie rozważonych.

W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017, poz. 1369 zwanej dalej p.p.s.a.) orzec jak w sentencji. O kosztach obejmujących wpis od skargi (1.600,00 zł), wynagrodzenie pełnomocnika (5.400,00 zł) oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa – 17,00 zł orzeczono na wniosek strony skarżącej na podstawie art. 200, 205 i 209 p.p.s.a., a także a także § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c/ Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j.: Dz. U. 2015, poz. 1800).