Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Marek Stojanowski, Sędzia NSA Małgorzata Borowiec, Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Kamińska, po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rzecznika Praw Obywatelskich od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 25 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Wr 408/10 w sprawie ze skargi R. W. i S. P. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 25 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Wr 408/10 oddalił skargę R. W. i S. P. na decyzje Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym.

Przedmiotowy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Starosta Jaworski, po rozpatrzeniu wniosku R. W. i S P, decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] orzekł o odmowie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym, położonej w S. w gminie M., oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...],[...] o powierzchni [...] ha, obręb [...] S., stanowiącej własność Skarbu Państwa, będącej w użytkowaniu wieczystym w udziale [...] S. P. właściciela lokalu mieszkalnego nr [...], oraz w udziale [...] R. W. właściciela lokalu mieszkalnego nr [...].

Po rozpatrzeniu odwołania R. W., Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że nie stwierdził zaistnienia naruszenia tak przepisów prawa materialnego, jak i procedury administracyjnej. Zgodnie z ustawą z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459 ze zm., zwanej dalej "ustawą przekształceniową") z możliwości przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności może skorzystać wyłącznie użytkownik, którego prawo zostało ustanowione przed datą 13 października 2005 r. Ustalenia w trakcie trwającego postępowania o przekształceniu winny więc dotyczyć stanu faktycznego w w/w dacie. Jedyny wyjątek zawiera ust. 4, który stanowi, że przepis ust. 2 pkt 1, czyli możliwość przekształcenia dla właścicieli lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego, stosuje się również do osób, które nabyły udział w użytkowaniu wieczystym po dniu wejścia w życie ustawy. Zdaniem Wojewody z formalnoprawnego punktu widzenia zasadniczą rzeczą w rozpatrywanej sprawie jest ustalenie czy uprawnienie użytkowników wieczystych nieruchomości będącej przedmiotem postępowania, spełnia przesłanki zawarte w art. 1 ust. 4 ustawy o przekształceniu. Samo prawo użytkowania wieczystego musi więc istnieć w dniu wejścia w życie ustawy, czyli co najmniej jeden lokal musiał zostać wyodrębniony i zbyty wraz z udziałem w prawie użytkowania wieczystego przed tą datą. Jeżeli prawo użytkowania wieczystego zostało ustanowione po dniu 13 października 2005 r., to roszczenie o przekształcenie nie będzie przysługiwało.

W ocenie organu odwoławczego, zastosowanie art. 1 ust. 4 w/w ustawy mogłoby mieć miejsce w przypadku gdyby spełnione zostały łącznie dwie przesłanki: istnienie użytkowania wieczystego w dniu wejścia w życie ustawy, tj. w dniu 13 października 2005 r. oraz wyodrębnienie i zbycie wraz z udziałem w prawie użytkowania wieczystego co najmniej jednego lokalu. W tej konkretnej sprawie brak jest jednak łącznego wystąpienia dwóch pozytywnych przesłanek niezbędnych do dokonania przekształcenia, co oznacza zdaniem organu, że wnioskodawcy nie spełniają warunków przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości będącej przedmiotem wniosku.

Od przedmiotowej decyzji Wojewody skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyli R. W. i S. P. wnosząc o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W skardze wskazano, że przekształcenie przysługującego im prawa użytkowania wieczystego powinno być dokonane w oparciu o art. 1 ust. 4 powołanej ustawy z dnia 29 lipca 2005 r., który rozszerza zakres podmiotów uprawnionych do przekształcenia.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu powołanym wyrokiem z dnia 25 listopada 2010 r. oddalił skargę, uznając że ocena przeprowadzonego postępowania oraz stanowisko organu odwoławczego nie daje podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że przepisy ustawy przekształceniowej określają ściśle grupy podmiotów, które mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.

Niesporne jest w niniejszej sprawie, że skarżący w dniu [...] lutego 2010 r. złożyli wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, jednakże uwłaszczenie Polskich Kolei Państwowych w stosunku do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], nastąpiło decyzją Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] kwietnia 2006 r., wydaną między innymi na podstawie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz.2603 ze zm.). W pkt.I tejże decyzji stwierdzono nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez PKP prawa użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego oznaczonego jako działka [...] oraz prawa własności budynków i innych urządzeń znajdujących się na tej działce. Równocześnie stwierdzono, że przedmiotowa nieruchomość nie posiada urządzonej księgi wieczystej.

Zgodnie z ustaleniami poczynionymi w rozpoznawanej sprawie prawo wieczystego użytkowania przedmiotowej nieruchomości przed nabyciem go przez skarżących, przysługiwało PKP S.A. która to osoba prawa była wyłącznym użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości gruntowej oraz właścicielem nieruchomości budynkowej usytuowanej na tymże gruncie. Natomiast PKP nie posiadały prawa własności wyodrębnionych lokali położonych w tym budynku, z którym to prawem związany byłby udział we współużytkowaniu wieczystym gruntu.

W związku z tym, nie można było uznać skarżących za następców prawnych w rozumieniu art. 1 ust. 3 cyt. wyżej ustawy o przekształceniu.

Sąd I instancji oddalając skargę uznał, że prawidłowo orzekające w niniejszej sprawie organy uznały, że skarżący nie spełnili warunków do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości objętej ich wnioskiem.

Skargę kasacyjną od powołanego wyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł Rzecznik Praw Obywatelskich wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji, przedmiotowemu wyrokowi zarzucając naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 27 dalej: P.p.s.a.) w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r., - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) poprzez brak jakiegokolwiek odniesienia się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny do istoty skargi, którą w realiach sprawy stanowi kwestia zawartości normatywnej art. 1 ust. 4 ustawy przekształceniowej, co ostatecznie spowodowało oddalenie skargi pomimo nie dokonania przez Sąd pełnej oceny legalności zaskarżonej decyzji administracyjnym. Rzecznik wskazał, że kwestia wykładni art. 1 ust. 4 ustawy przekształceniowej posiada w realiach sprawy podstawowe znaczenie dla przeprowadzenia prawidłowej i pełnej oceny legalności zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z uwagi na to, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania.

Istota zarzutu kasacyjnego odnosi się do pominięcia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku fundamentalnej dla rozstrzygnięcia sprawy kwestii wykładni art. 1 ust. 4 ustawy przekształceniowej.

Wskazać należy, że uzasadnienie wyroku jest aktem o doniosłym znaczeniu procesowym. Ma ono dać rękojmię, że sąd będzie starannie zastanawiał się nad rozstrzygnięciem; ma umożliwić wyższej instancji zorientowanie się, czy przesłanki, na których oparł się sąd niższej instancji są trafne; ma służyć w razie wątpliwości ustaleniu granic powagi rzeczy osądzonej i innych skutków wyroku, a także przekonaniu stron co do trafności motywów wydanego rozstrzygnięcia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 maja 2011 r. I OSK 1323/10, LEX nr 990167). Przy tym prawidłowo skonstruowane uzasadnienie jest niezbędne dla należytego wywiedzenia zarzutów skargi kasacyjnej. Strona, chcąc merytorycznie polemizować ze stanowiskiem sądu musi poznać dokładnie argumenty przemawiające za takim rozstrzygnięciem zawartym w zaskarżonym wyroku. Z drugiej strony, uzasadnienie wyroku umożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę zasadności przesłanek, na których oparto zaskarżone orzeczenie. Jest to niezbędne dla przeprowadzenia prawidłowej kontroli instancyjnej.

W analizowanym przypadku Naczelny Sąd Administracyjny przychylił się do twierdzenia autora skargi kasacyjnej, w ocenie którego, wydając zaskarżony wyrok Sąd I instancji dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 w związku z w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a. Jak trafnie zaznaczono w skardze kasacyjnej, Sąd I instancji w ogóle nie odniósł się do kwestii dopuszczalności przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności na podstawie art. 1 ust. 4 powołanej ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku w ogóle nie pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na ustalenie, czy Sąd I instancji dokonał oceny legalności zaskarżonej decyzji przez pryzmat art. 1 ust. 4 ustawy przekszatłceniowej. W szczególności w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniesiono się do zawartego w skardze zarzutu co do relacji pomiędzy art. 1 ust. 4 a art. 1 ust. 1 tej ustawy. Przy tym kwestia ta ma kluczowe znaczenie dla ustalenia czy decyzja o odmowie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności jest prawidłowa.

Należy podzielić stanowisko zawarte w skardze kasacyjnej, iż na Sądzie I instancji ciążyła powinność dokonania oceny zaskarżonej decyzji w oparciu o rzeczywistą treść normatywną art. 1 ust. 4 ustawy przekształceniowej. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak jest takiego ustalenia, a jedynie została przywołana treść art. 1 ust. 4 tej ustawy. Brak odniesienia się do tej kwestii doprowadziło do niedopuszczalnego zawężenia granic sądowej kontroli aktu administracyjnego.

Należało zatem uznać, że stwierdzone naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a. jest naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Ponownie rozpatrując sprawę, Sąd dokona oceny legalności zaskarżonej decyzji z uwzględnieniem treści art. 1 ust. 4 ustawy przekształceniowej.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za mającą usprawiedliwione podstawy i stosownie do art. 185 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.