Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant st. asystent sędziego Dorota Chromicka po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rzecznika Praw Obywatelskich od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1752/12 w sprawie ze skargi J.F. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] października 2012 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję.

Wyrokiem z dnia 15 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1752/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę J. F. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] października 2012 r., nr [...], którą umorzone zostało postępowanie przed tym organem z odwołania J. F. od decyzji Starosty Myślenickiego z [...] kwietnia 2012 r. nr [...].

Wyrok zapadł w następującym stanie prawnym:

Część działki nr [...] o pow. 0,007 ha, obręb K., jedn. ew. D., stanowiąca współwłasność po 1/3 H. P., J. F. i J. F., przeszła – pod drogę – na własność pow. myślenickiego, na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), (co potwierdził Wojewoda Małopolski – decyzją z 4 sierpnia 2011 r.). Wnioskiem z 6 września 2005 r. H. P. i J. F. wystąpili o odszkodowanie. Po przeprowadzeniu postępowania, o czynnościach którego Starosta Myślenicki powiadamiał wszystkich współwłaścicieli, organ ten, decyzją z [...] kwietnia 2012 r. nr [...], wskazaną na wstępie, w pkt 1-szym ustalił odszkodowanie w wysokości 5 912,00, w pkt 2-gim przyznał je H. P. i J. F. po 1/3, w pkt 3-cim zobowiązał do jego wypłaty pow. myślenicki. Od decyzji tej wniósł odwołanie z 11 czerwca 2012 r. J. F., dołączając do odwołania wniosek o odszkodowanie, również z tej daty, podnosząc w odwołaniu, iż nie złożył wniosku o odszkodowanie z uwagi na brak wiedzy, ale z przyczyn niezależnych, bowiem organ nie doręczał mu skutecznie pism aż do 2011 r., przez co był pozbawiony prawa do informacji. Odwołujący podkreślił, iż pisma były doręczane na błędny adres – siostry H. P., która dopiero jako pierwsze doręczyła mu pismo z 2011 r., zaś poprzednie nie były mu doręczone ani bezpośrednio, ani pośrednio.

Umarzając postępowanie odwoławcze Wojewoda wskazał, iż J. F. nie wystąpił z wnioskiem o ustalenie i wypłatę odszkodowania za przejętą na rzecz Powiatu Myślenickiego nieruchomość ani w przewidzianym ustawą terminie 1 stycznia 2001 r. – 31 grudnia 2005 r., ani też po jego upływie, ponadto, z treści wniosku wnioskodawców, tj. H. P. i J. F. nie wynika, by ktokolwiek z nich działał również w imieniu J. F. lub też by któremuś z wnioskodawców zostało udzielone stosowne pełnomocnictwo, co więcej żaden z wnioskodawców nie wyraził nawet intencji bycia pełnomocnikiem J. F..

Oddalając skargę J. F., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, iż zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa materialnego, nie istnieją przesłanki do uznania, że zgłoszenie wniosku przez podmiot uprawniony wywołuje skutek wobec pozostałych podmiotów w postaci zgłoszenia roszczenia, zatem wniosek taki nie skutkuje wszczęciem postępowania administracyjnego w zakresie ich interesu prawnego. Brak również podstaw do zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania w myśl art. 61 § 4 k.p.a. tych współwłaścicieli i spadkobierców, którzy wniosku nie złożyli, zaś ich poszukiwanie narusza zasadę art. 12 k.p.a. ze szkodą dla osób składających wniosek. Zdaniem Sądu, Wojewoda Małopolski trafnie przyjął, że J. F. nie posiada interesu prawnego do udziału w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym, nie składał bowiem wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania ani osobiście, ani poprzez pozostałych współwłaścicieli, jako jego pełnomocników, przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji, a fakt ten wnika wprost z jego twierdzeń w postępowaniu odwoławczym. Decyzja Starosty Myślenickiego odnosi się wyłącznie do praw H. P. i J. F., o ile w uzasadnieniu tej decyzji znalazło się stwierdzenie o odmowie wypłaty odszkodowania na rzez J. F., to jako powiązane z ustaleniami, nie złożenia przez niego w terminie wniosku, co nie stanowi rozstrzygnięcia co do istoty w tych sprawach, w których złożono wnioski, objętych jednym postępowaniem.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Rzecznik Praw Obywatelskich, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Skarga kasacyjna oparta została o obie podstawy z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", a wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie prawa materialnego:

– art. 64 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie prowadzące do nieuwzględnienia skargi na decyzję administracyjną pozbawiającą skarżącego równej ochrony przysługującego mu prawa majątkowego, jakim jest prawo do odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości przewidziane przez art. 21 ust. 2 Konstytucji RP;

– art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872 ze zm.) poprzez błędną wykładnię tego przepisu i uznanie, że niewniesienie wniosku o odszkodowanie przez jednego z współwłaścicieli nieruchomości w terminie wskazanym w tym przepisie pozbawia go możliwości dochodzenia odszkodowania, także wtedy gdy wniosek o odszkodowanie został złożony w terminie przez innego współwłaściciela nieruchomości;

2) naruszenie przepisów postępowania:

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – w związku z art. 138 §1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 267) poprzez oddalenie skargi pomimo wadliwego umorzenia postępowania odwoławczego przez Wojewodę Krakowskiego w sytuacji braku podstaw do umorzenia postępowania z odwołania J. F. od decyzji Starosty Myślenickiego z dnia [...] kwietnia 2012 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Nieruchomość, a raczej jej część, dz. nr [...] o pow. 70 m2, stanowiąca współwłasność H. P., J. F. i J. F., została w istocie wywłaszczona, bowiem wywłaszczenie polega na odjęciu prawa własności, choć w sprawie nastąpiło to z mocy prawa, na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), dalej "ustawa". Przepis ten przewiduje przejście z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. na rzecz Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości zajętych pod drogi publiczne. Jakkolwiek prawo własności podlega konstytucyjnej ochronie, jak to wynika z art. 21 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, to prawo to może być wywłaszczone. Jednak wywłaszczenie, jak stanowi art. 21 ust. 2 Konstytucji, jest dopuszczalne, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Odjęcie prawa może być dokonane tylko ustawą – art. 64 ust. 2. Konstytucja nakazuje zatem, aby wywłaszczenie, jeśli następuje, miało miejsce za odszkodowaniem, ustawa przewidując w art. 73 ust. 1 wywłaszczenie nieruchomości przez przejście tytułu własności z mocy prawa, stanowi w tym przepisie, że odbywa się to za odszkodowaniem.

Odszkodowanie za utratę prawa własności nieruchomości właściciel może otrzymać na swój wniosek. Art. 73 ust. 4 ustawy przewiduje taki tryb dochodzenia odszkodowania, przy czym zakreśla termin na złożenie wniosku – od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. Po tym okresie roszczenia o odszkodowanie, z mocy tego przepisu wygasa.

Z ww. przepisów ustawy art. 73 ust. 1 i ust. 4 – wynika zatem, że za nieruchomości, które przeszły na rzecz podmiotu publicznego, jako zajęte pod drogę, służy odszkodowanie, ale wypłacane na wniosek właściciela złożony w terminie określonym w ust. 4 art. 73. Ponieważ po tym terminie roszczenie wygasa, jak stanowi ten przepis, na wnioski złożone po okresie wskazanym w tym przepisie odszkodowanie nie może być już ustalone. Mimo zatem konstytucyjnej zasady wywłaszczenia tylko za odszkodowaniem ustawa przewiduje wyłom od niej w sytuacji, gdy wniosek o odszkodowanie nie zostanie złożony w ogóle lub zostanie złożony po terminie, a takie rozwiązanie Trybunał Konstytucyjny uznał za nienaruszające Konstytucji (wyrok z 20 lipca 2004 r. SK 11/02).

Podkreślić jednak należy, że każda sprawa administracyjna jest sprawą indywidualną i tak powinna być rozpatrywana, w zależności od jej okoliczności faktycznych. Podkreślić także trzeba, że orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach dotyczących odszkodowania przysługującego na podstawie art. 73 ust. 4 ustawy za przejecie nieruchomości zajętej pod drogi publiczne na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego ukierunkowane jest na zachowanie konstytucyjnej zasady wywłaszczania za odszkodowaniem, np. wyrok 7 sędziów z 11 stycznia 2010 r. I OPS 3/09. W wyroku tym uznano, że uprawnionym do złożenia wniosku o odszkodowanie jest także ten, kto po 31 grudnia 1998 r., ale przed wydaniem deklaratoryjnej decyzji stwierdzającej przejście prawa własności, nabył nieruchomości od osoby będącej jej właścicielem 31 grudnia 1998 r.

W niniejszej prawie można zauważyć pewną analogię do tej, w której zapadł ww. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego. Tam kwestią było czy osoba, która nie była właścicielem nieruchomości 31 grudnia 1998 r., ale nabyła ją po tej dacie, ale przed wydaniem decyzji stwierdzającej przejście, może być uznana za uprawnioną do wystąpienia o odszkodowanie, tu problemem jest czy złożenie wniosku przez część współwłaścicieli może odnieść skutek także co do pozostałych, jeżeli w okresie, o którym mowa w art. 73 ust. 4 nie został wydana decyzja stwierdzająca przejście nieruchomości na rzecz podmiotu publicznego.

Wojewoda Małopolski zaskarżoną przez J. F. decyzją uznał, że nie ma on interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu o odszkodowanie za przejście prawa własności części nieruchomości, stanowiącej jego współwłasność, wobec niezłożenia przez niego wniosku w okresie wskazanym w art. 73 ust. 4 ustawy.

Z akt sprawy wynika, że po złożeniu wniosku przez Helenę P. i J. F., współwłaścicieli z J. Filipkiem nieruchomości, której część o pow. 70 m2 została zajęta pod drogę, prowadzący postępowanie Starosta Myślenicki współwłaścicieli, w tym J. F., powiadamiał o wszystkich czynnościach, których dokonywał w trakcie postępowania. Akta te wskazują, iż pierwsze czynności dokonywane były w 2005 r. po wpłynięciu wniosku 6 września 2005 r. przy czym pisma kierowane do J. F. miały błędny adres, przez co nie zostały mu w istocie doręczone. Dołożenie natomiast wymaganej przepisami k.p.a. staranności przez organ mógłaby skutkować tym, że J. F. już w 2005 r. miałby możliwość złożenia wniosku. Uczynił to dopiero łącznie z odwołaniem wobec faktycznego doręczenia mu dopiero decyzji w sprawie odszkodowania.

W takim stanie jaki miał miejsce w niniejszej sprawie J. F., który był stroną postępowania, gdyż tak był potraktowany przez organ administracji pierwszej instancji, ale faktyczną możliwość uczestniczenia w postępowaniu miał dopiero w postępowaniu odwoławczym wobec zaniedbania organu i doręczania pism na błędny adres, taki status powinien zachować w całym postępowaniu. Miał on bowiem w nim interes prawny, co uwidoczniały właśnie szczególne okoliczności sprawy.

J. F. był współwłaścicielem nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r., z dniem 1 stycznia 1999 r. część jej przeszła na rzecz powiatu myślenickiego, z mocy art. 73 ust. 1 ustawy, był osobą uprawnioną do złożenia wniosku o odszkodowanie, na podstawie art. 73 ust. 4 ustawy, przy czym do końca okresu, o którym mowa w art. 73 ust. 4 nie została wydana decyzja stwierdzająca to przejście.

Odszkodowanie, o którym mowa w art. 73 ust. 1 ustawy nie służy wobec wygaśnięcia roszczenia, tylko gdy wniosek o jego wypłatę nie zostanie w ogóle złożony lub złożony po terminie, o czym była mowa wyżej. W niniejszej sprawie wniosek o wypłatę odszkodowania został złożony przez część współwłaścicieli w terminie, co w okolicznościach sprawy miało skutkować tym, że roszczenie J. F. do odszkodowania nie wygasło.

Stanowisko takie, w podobnym stanie sprawy, wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 lutego 2011 r. I OSK 453/10. Naczelny Sąd orzekający wcześniej w sprawie zgadza się z nim, w sytuacji bowiem jaka miała w niej miejsce prokonstytucyjna wykładnia przepisu – wywłaszczenie tylko za odszkodowaniem – jest bardziej uzasadniona, aniżeli zaprezentowana przez Wojewodę i Wojewódzki Sąd, pozbawiająca prawa do odszkodowania.

Z powyższych względów skargę kasacyjną Rzecznika Praw Obywatelskich należało uznać za usprawiedliwioną i Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270).