Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 31 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 8 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 292/14 w sprawie ze skargi A. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach na rzecz A. J. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 8 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 292/14, po rozpoznaniu skargi A. J., uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach z dnia [...] stycznia 2014 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wójt Gminy Bielawy decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...], po rozpoznaniu wniosku [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Łodzi, ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zakładu produkcyjnego (urządzeń wytwarzających energię elektryczną o mocy 3 MW), w tym paneli fotowoltaicznych, transformatora 15 kV, stacji transformatorowej pomiarowej oraz linii elektroenergetycznej kablowej średniego napięcia 15 kV, realizowanej na nieruchomości położonej we wsi Sobocka Wieś gmina Bielawy, działka ewidencyjna nr 383.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Bielawy z dnia [...] listopada 2013 r.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium stwierdziło, że zgodnie z art. 61 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.) – w związku z art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) oraz art. 3 pkt 7 i 9 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne (Dz.U. z 2012 r. poz. 1059 ze zm.) przedmiotową inwestycję należy zaliczyć do urządzeń infrastruktury technicznej, do których nie stosuje się art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. W ocenie organu odwoławczego nie zmienia tego fakt, że w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2010 r. Nr 213, poz. 1397 ze zm.), zabudowa systemami fotowoltaicznymi została zrównana z zabudową przemysłową dla celów określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Również zaliczenie określonego obiektu budowlanego do kategorii "budowli" w rozumieniu ustawy – Prawo budowlane w sensie techniczno-budowlanym, nie wyklucza posiadania przez inwestycję jednocześnie cech "urządzeń infrastruktury technicznej" w rozumieniu funkcjonalnym.

Następnie organ drugiej instancji podkreślił, że stosownie do wymagań art. 53 ust. 4 pkt 6 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy, decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych – w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Z załączonych do akt sprawy wypisów z rejestru gruntów wynikało, że teren na którym inwestor zamierza zrealizować przedmiotową inwestycję jest gruntem rolnym. Zaskarżona decyzja została uzgodniona z organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych, tj. Starostą Łowickim, postanowieniem z dnia 14 czerwca 2013 r. oraz w zakresie melioracji wodnych.

Zdaniem Kolegium spełnione zostały pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2–5 u.p.z.p., konieczne do spełnienia w celu uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, a mianowicie spełniony został warunek dostępu terenu planowanej inwestycji do drogi publicznej, bowiem teren planowanej inwestycji, działka o nr ewid. 383 położona we wsi Sobocka Wieś gmina Bielawy posiada dostęp do drogi publicznej – drogi gminnej nr 105101E, poprzez działkę nr 111, stanowiącą ogólnodostępną drogę wewnętrzną będącą własnością Gminy Bielawy. Ponadto w rozpatrywanej sprawie nie znalazł zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy, bowiem dla realizacji przedmiotowej inwestycji nie jest wymagane uzbrojenie terenu. Teren inwestycji nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolne w rozumieniu przepisów o ochronie gruntów rolnych, co potwierdziło stanowisko organu właściwego w sprawach ochrony gruntów rolnych zawarte w ww. postanowieniu uzgadniającym decyzję o warunkach zabudowy na realizację przedmiotowej inwestycji (art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy). Zdaniem Kolegium inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi, gdyż decyzja posiada uzgodnienia z właściwymi organami w wymaganym przepisami prawa zakresie.

Odpowiadając na zarzuty podniesione przez odwołujących się organ odwoławczy wyjaśnił, że zakres przedmiotowy sprawy, w tym wielkość terenu inwestycji wskazuje wnioskodawca, a organ wydający decyzję o warunkach zabudowy jest związany w tym zakresie wnioskiem o wydanie decyzji. W związku z powyższym nie było też podstaw do zaliczenia inwestycji do przedsięwzięć wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Nadto teren inwestycji nie jest położony na obszarach form ochrony przyrody określonych w ustawie o ochronie przyrody.

A. J. w skardze na powyższą decyzję zarzuciła naruszenie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. poprzez niesłuszne uznanie inwestycji za urządzenie infrastruktury technicznej i pominięcie przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p., a także naruszenie art. 53 ust. 3 i 4 w związku z art. 64 oraz art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. poprzez wydanie decyzji opartych na niezasadnych, niezaskarżalnych dla skarżącej postanowień organów uzgadniających, dokonanych bez uwzględnienia przepisów odrębnych oraz nieokreślenie w treści decyzji wymogu określonego w § 3 ust. 1 pkt 52 lit. b/ rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwziąć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Skarżąca zarzuciła również naruszenie art. 52 ust. 1 oraz art. 52 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 64 u.p.z.p. poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji obejmującej w istocie obiekty budowlane trwale związane z gruntem pomimo tego, że wniosek nie zawierał określenia i charakterystyki żadnego obiektu budowlanego, a inwestor domagał się w nim ustalenia warunków zabudowy m.in. parku fotowoltaicznego nietrwale związanego z gruntem.

Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez dowolne, sprzeczne z zasadami prawdy obiektywnej, ustalenie stanu faktycznego, w tym w zakresie ewentualnego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i niepełne uzasadnienie prawne, pomijające kwestię nieokreślenia przez inwestora we wniosku planowanego obiektu budowlanego, który byłby trwale związany z gruntem, mimo że była ona podniesiona w uzasadnieniu pierwszej decyzji SKO z dnia 6 września 2013 r.

W odpowiedzi na skargę SKO w Skierniewicach wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że organ odwoławczy badając, czy spełnione zostały przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy, zasadnie przyjął, że przedmiotowa inwestycja jest inwestycją infrastruktury technicznej, a więc nie wymaga przeprowadzenia analizy w zakresie pkt 1 i 2 ww. przepisu. W związku z powyższym wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji wymagało łącznego spełnienia warunków wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 3–5 u.p.z.p., w tym ustalenia, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem art. 61 ust. 5 u.p.z.p., jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 u.p.z.p., o której mowa w art. 88 ust. 1; a także ustalenia, że decyzja jest zgodna z przepisami odrębnym.

Nieruchomość, na której ma zostać zrealizowana przedmiotowa inwestycja jest działką rolną, a zatem należało wyjaśnić, czy nie podlega ochronie przewidzianej ustawą z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2013 r. poz. 1205 ze zm., dalej jako u.o.g.r.l.). Ustawa ta reguluje w rozdziale 2 zasady ochrony gruntów rolnych i leśnych poprzez ograniczanie przeznaczania tych gruntów na cele nierolnicze i nieleśne. Zgodnie z generalną zasadą wyrażoną w art. 7 u.o.g.r.l. przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, po uzyskaniu zgody właściwego organu administracji, może być dokonane jedynie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten statuuje ogólną zasadę, że zmiany przeznaczenia ww. gruntów można dokonać jedynie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Gruntami rolnymi w rozumieniu ustawy są natomiast grunty określone w ewidencji gruntów, jako użytki rolne. O rolnym charakterze gruntu decyduje więc – poza przypadkami określonymi w art. 2 ust. 1 pkt 2–10 u.o.g.r.l. aktualny wpis w ewidencji gruntów. W świetle przepisów ustawy nie ma możliwości zmiany przeznaczenia gruntu rolnego, stanowiącego użytki rolne klas I–III (art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych) na cele nierolnicze, jeżeli miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego tego nie przewiduje.

W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy uznał, że teren na którym inwestor zamierza zrealizować przedmiotową inwestycję nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze w rozumieniu ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Stanowisko w tym zakresie organ odwoławczy poparł postanowieniem Starosty Łowickiego z dnia 14 czerwca 2013 r., jako organu uzgadniającego projekt inwestycji w kwestii ochrony gruntów rolnych. Zdaniem Sądu stanowisko organu drugiej instancji, w świetle znajdującego się w aktach sprawy materiału dowodowego, budzi uzasadnione wątpliwości. Pierwotnie wniosek inwestora obejmował działki o nr ewidencyjnych 115, 152, 180 i 111 (zjazd). Z załączonych do wniosku wypisów z rejestru gruntów (aktualnych na dzień 22 sierpnie 2012 r.), dotyczących każdej z ww. działek wynika, że działka nr 180 stanowi grunty orne o powierzchni całkowitej 0,79 ha, z czego 0,29 ha stanowią grunty o klasie bonitacyjnej RIIIb. Inwestor wskazał we wniosku, że nie zachodzi potrzeba wyłączenia z produkcji rolnej gruntów klasy III, gdyż inwestycja zajmie poniżej 0,5 ha.

Sąd podkreślił dalej, że stanowisko inwestora o braku potrzeby wyłączenia z produkcji rolnej gruntów klasy III, z uwagi na objęcie inwestycją gruntu o powierzchni poniżej 0,5 ha nie znajduje uzasadnienia w obecnie obowiązującym stanie prawnym. Zgodnie bowiem z art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. [w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2013 r. poz. 503)] przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I–III wymaga, bez względu na powierzchnię gruntu, uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Zatem w dniu orzekania zarówno przez organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy przepis ten obowiązywał już w nowym brzmieniu, czego organy w ogóle nie dostrzegły.

Ponadto z akt sprawy nie wynika, w którym momencie doszło do scalenia działek pierwotnie wskazanych (115, 152 i 180), jako teren inwestycji. Numery działek podanych we wniosku skreślono, wskazując w ich miejsce działkę nr 383 z adnotacją: "dz. scalone". Starą numeracją działek posłużył się organ pierwszej instancji, który pismem z dnia 28 marca 2013 r. wezwał inwestora do uzupełnienia wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Również inwestor w odpowiedzi na to wezwanie wskazał ww. numery działek. Natomiast nowy numer działki został wskazany w projekcie decyzji oraz w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania. Nowy numer działki wynika także z załączonej do akt sprawy mapy zasadniczej oznaczonej datą 23 kwietnia 2013 r. Sąd wskazał, że należy domniemywać, że scalenia dokonano po złożeniu przez inwestora wniosku o ustalenie warunków zabudowy, ale jeszcze przed formalnym wszczęciem postępowania i chociaż sam fakt scalenia działek nie ma w niniejszej sprawie większego znaczenia, to jednak nadal istotne znaczenie ma to, czy i jaki fragment działki o aktualnym nr 383 stanowi grunt rolny o klasie bonitacyjnej RIIIb. W aktach sprawy brak dokumentu, z którego wynikałoby scalenie gruntów, jak również aktualnych wypisów z rejestru gruntów.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie podkreślano, że ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana (lub w inny niż dotychczas sposób zagospodarowana). Na tym etapie procesu inwestycyjnego nie rozstrzyga się, która część działki będzie przeznaczona pod zabudowę. Obszarem takim – w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – jest działka objęta wnioskiem inwestora jako całość.

Przepis art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l. nie powinien być interpretowany w oderwaniu od treści art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., który nakazuje ustalić, czy "teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne". "Terenem" w rozumieniu tego przepisu jest teren, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, czyli obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, na których planowana jest realizacja danej inwestycji. Decyzja ustalająca warunki zabudowy przesądza jedynie – co do zasady – że na konkretnej działce wskazanej we wniosku, jest możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia (z określonymi jego parametrami), nie określa natomiast dokładnego położenia inwestycji na działce. Stąd też konieczność badania warunków całej działki. Nie ma zatem znaczenia rozstrzygającego w sprawie, że nie cały teren działki zostanie przeznaczony faktycznie pod inwestycję oraz czy możliwe będzie nadal jej rolnicze wykorzystywanie po zakończeniu inwestycji. Na terenie działki nr 383 będzie funkcjonował zakład produkcyjny, którego działalność nie będzie związana z produkcją rolniczą. Przedmiotem działalności będzie produkcja energii elektrycznej. Gdyby produkcja tej energii była przeznaczona na zapotrzebowanie gospodarstwa rolnego inwestora, to można by było uznać, że jest to element produkcji rolniczej. Tymczasem nic nie wskazuje na to, żeby farma ogniw fotowoltaicznych była nastawiona na zaspokojenie konkretnego gospodarstwa rolnego w energię, lecz służyć ma wyłącznie odsprzedaży energii innemu podmiotowi.

Zatem terenem inwestycji jest teren całej działki, a nie tylko jej część. Organ nie ma możliwości wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, jeśli chociażby część działki, na której planowana jest inwestycja wymagała zmiany przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze. Decyzja o warunkach zabudowy nie określa dokładnego usytuowania obiektu na działce, co ma miejsce dopiero na etapie postępowania o uzyskanie pozwolenia na budowę, stanowi jednak promesę do wydania takiego pozwolenia w odniesieniu do całej działki, zaś organ administracji architektoniczno-budowlanej związany warunkami decyzji o warunkach zabudowy nie jest uprawniony do rozważania kwestii możliwości zabudowy z uwagi na charakter gruntów stanowiących teren inwestycji.

W ocenie Sądu w tym zakresie organ odwoławczy dopuścił się naruszenia przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), gdyż nie ustalił wyczerpująco stanu faktycznego sprawy, a następnie na podstawie niepełnego materiału dowodowego doszedł do przekonania, że teren planowanej inwestycji nie wymaga zgody na przeznaczenie gruntu rolnego na cele nierolnicze. Z kolei braki w materiale dowodowym doprowadziły do błędnego zastosowania przepisów prawa materialnego, przez przedwczesne uznanie, że inwestycja spełnia warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 u.p.z.p. i tym samym wadliwego uzasadnienia decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.). Błędnie zatem postąpiło Kolegium, gdyż w uzasadnieniu swojej decyzji powołało się wyłącznie na ww. uzgodnienie, nie czyniąc w tym zakresie żadnych własnych ustaleń.

Za niezasadne Sąd uznał natomiast argumenty skarżącej w zakresie obowiązku poprzedzenia decyzji o warunkach zabudowy uzyskaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 52 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 213, poz. 1397 ze zm.) do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się zabudowa przemysłowa, w tym zabudowa systemami fotowoltaicznymi, lub magazynowa, wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż: a) 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1–5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1–3 tej ustawy; b) 1 ha na obszarach innych niż wymienione w lit. a/. Skoro zatem inwestor określił powierzchnię inwestycji na mniej niż hektar, to brak jest podstaw do uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w świetle art. 59 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2013 r. poz. 1235 ze zm.). Ponadto z wniosku inwestora, jego uzupełnienia z dnia 23 kwietnia 2013 r. oraz planu zagospodarowania działki jednoznacznie wynika, co jest przedmiotem inwestycji. Nie ma potrzeby wskazywania konkretnych rozwiązań technicznych inwestycji. Wystarczy, że inwestor opisze charakterystyczne parametry inwestycji, zwłaszcza jej wysokość i powierzchnię zabudowy, moc produkcyjną itd. Szczegółowe rozwiązania techniczne będą doprecyzowane na kolejnym etapie realizacji inwestycji, tj. przed organami administracji architektoniczno-budowlanej.

Z tych względów Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach w skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia wniosło o jego uchylenie i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Łodzi do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenia na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a, poprzez przyjęcie, że w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie przepisów art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonej w niej podstawy.

Wbrew zarzutowi kasacyjnemu Sąd Wojewódzki zasadnie stwierdził potrzebę ponownego rozpoznania sprawy przez organ drugiej instancji celem uzupełnienia materiału dowodowego niezbędnego do wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy.

Sąd Wojewódzki dokonując wykładni art. 2 ust. 1 pkt 1 oraz art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (dalej: u.o.g.r.l.) oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. – doszedł słusznie do wniosku, że organ odwoławczy nie ustalił wyczerpująco stanu faktycznego sprawy i na podstawie niepełnego materiału dowodowego uznał, że teren planowanej inwestycji nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze.

Analiza akt administracyjnych wskazuje, że braki w dokumentacji ewidencyjnej dotyczącej działek gruntowych przeznaczonych pod inwestycję – doprowadziły do błędnego zastosowania przepisów prawa materialnego i przedwczesnej oceny, że spełnione zostały warunki z art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 u.p.z.p., pozwalające na pozytywne załatwienie wniosku.

Tymczasem zmiana oznaczenia numerów działek podanych wstępnie jako teren inwestycji wymagała zweryfikowania na podstawie właściwych dokumentów ewidencyjnych. W szczególności wyjaśnieniu podlegało to, czy i jaki fragment działki o nr 383 stanowi grunt rolny o klasie RIIIb, a w konsekwencji czy wymagana jest zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów w trybie art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. Trafnie bowiem Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę, że ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji odnosić się musi do całego terenu objętego wnioskiem, a nie tylko do części działki przewidzianej pod inwestycję.

Jako nietrafny należało uznać wywód autora skargi kasacyjnej wskazujący na możliwość wyznaczenia w decyzji o warunkach zabudowy tylko części terenu działki gruntowej pod lokalizację inwestycji. Zaznaczyć bowiem trzeba, że dla rozpoznawanej sprawy nie są adekwatne przykłady orzeczeń, w których sądy administracyjne dopuściły takie przypadki, gdy w decyzji o warunkach zabudowy dopuszcza się wyjątkowo możliwość konkretnego określenia usytuowania planowanego obiektu, o ile jest to niezbędne dla zachowania istniejących standardów ładu przestrzennego (por. wyrok NSA z 7 kwietnia 2009 r., II OSK 503/08 i wyrok NSA z 29 października 2013 r., II OSK 1237/12). W niniejszej sprawie należało stosować zasadę, według której ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całość, nie zaś jedynie tej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana. Istotą omawianej decyzji jest bowiem przesądzenie, czy na konkretnej działce jest możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia o oznaczonych parametrach, nie określa się w niej natomiast dokładnego położenia inwestycji. W konsekwencji właściwy organ nie może zawężać swoich ustaleń w zakresie przeznaczenia gruntów tylko do wyznaczonego fragmentu działki inwestycyjnej.

Dlatego w rozpoznawanej sprawie konieczne było zgromadzenie dokumentacji wykazującej w sposób jednoznaczny zmiany ewidencyjne w obrębie działek składających się na teren objęty wnioskiem.

Podkreślenia wymaga, że stosownie do art. 2 u.o.g.r.l., gruntami rolnymi są grunty określone w ewidencji jaki użytki rolne. Skoro według art. 6 tej ustawy na cele nierolnicze można przeznaczyć przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku – inne o najniższej przydatności, to organ w sprawie warunków zagospodarowania terenu ma obowiązek ustalić na podstawie danych z ewidencji jaki jest rodzaj użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych. Stosownie do art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące gruntów, ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych. Artykuł 21 ust. 1 wymienionej ustawy stanowi zaś, że podstawę planowania przestrzennego stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów. Rzeczą organów było więc zebranie dokumentacji przedstawiającej w sposób jednoznaczny charakter gruntów objętych planowanym przedsięwzięciem, przy wykorzystaniu wypisów z rejestru gruntów, wykazu zmian ewidencyjnych oraz map, zgodnie z § 10, § 28, § 29, § 46, § 52 i § 60 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej materiał dowodowy zebrany w aktach administracyjnych nie był wystarczający do rzetelnego wyjaśnienia kwestii związanych z rodzajem i klasą użytków rolnych położonych w terenie przewidzianym do zainwestowania. Ponadto zgodzić się należało z oceną Sądu Wojewódzkiego, że organy obu instancji nie mogły przy rozpoznawaniu sprawy poprzestać na odwołaniu się do postanowienia Starosty z dnia 18 października 2013 r., który w trybie uzgodnień wyraził stanowisko w zakresie zgodności planowanej inwestycji z przeznaczeniem gruntów rolnych, przewidzianych do wykorzystania w toku realizacji przedsięwzięcia.

Wprawdzie organ prowadzący postępowanie główne jest związany postanowieniem uzgodnieniowym i nie ma proceduralnej możliwości jego kontroli, to jednak nie jest zwolniony od obowiązków wynikających z art. 53 ust. 3 u.p.z.p.

Zgodnie z wymienionym przepisem, organ dokonuje analizy:

1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych,

2) stanu faktycznego i prawnego terenu na którym przewiduje się realizację inwestycji.

W okolicznościach niniejszej sprawy przyjąć zatem należało, że organ odwoławczy powinien mieć na uwadze to, że wniosek w zakresie oznaczenia działek został zmieniony, co było istotne w związku z nowelizacją art. 7 u.o.g.r.l. Niezbędne było więc wyjaśnienie statusu działek gruntowych stanowiących teren inwestycji, a następnie rozważenie ponownego wystąpienia o uzgodnienie projektu decyzji przez właściwy organ, zwłaszcza że z postanowienia Starosty z dnia 18 października 2013 r. nie wynika aby uzgodnienia dokonane zostały na podstawie aktualnego stanu prawnego.

W jego uzasadnieniu brak jest ustaleń faktycznych i prawnych pozwalających na stwierdzenie jakie przesłanki prawne były przez Starostę badane w kontekście ewentualnego wymogu uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia przedmiotowych gruntów.

Nie ulega wątpliwości, że o zakresie postępowania wyjaśniającego decyduje stan prawny będący podstawą orzekania w danej sprawie. Zakres istotnych okoliczności podlegających wyjaśnieniu w postępowaniu administracyjnym zdeterminowany jest przepisami mającymi zastosowanie w sprawie. Dlatego Sąd Wojewódzki zasadnie uchylił zaskarżoną decyzję, wskazując na potrzebę uzupełnienia materiału dowodowego, istotnego wskutek zmiany stanu prawnego zaistniałego w toku rozpoznawania sprawy.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, zgodnie z art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono zgodnie z art. 204 pkt 2 p.p.s.a.