Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 23 kwietnia 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur sędzia NSA Paweł Miładowski /spr./ sędzia del. WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rzecznika Praw Pacjenta od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 sierpnia 2012r. sygn. akt VII SA/Wa 1203/12 w sprawie ze skargi Samodzielnego Publicznego Zespołu Zakładów Lecznictwa Otwartego W. na decyzję Rzecznika Praw Pacjenta z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie uznania praktyk lekarskich za naruszające zbiorowe prawa pacjenta 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od Samodzielnego Publicznego Zespołu Zakładów Lecznictwa Otwartego W. na rzecz Rzecznika Praw Pacjenta kwotę 237 (dwieście trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 3 sierpnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1203/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uwzględniając skargę Samodzielnego Publicznego Zespołu Zakładów Lecznictwa Otwartego W., uchylił zaskarżoną decyzję Rzecznika Praw Pacjenta z dnia [...] marca 2012 r., znak: [...], w przedmiocie uznania praktyk lekarskich za naruszające zbiorowe prawa pacjenta. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Zaskarżoną decyzją Rzecznik Praw Pacjenta, na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 1, art. 64 ust. 3 i 4, art. 65 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz. U. z 2009 r. Nr 52, poz. 417 ze zm.), uznał praktyki stosowane przez Samodzielny Publiczny Zespół Zakładów Lecznictwa Otwartego W.z siedzibą przy ul. [...] w W., polegające na wystawianiu recept niezgodnie z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 23 grudnia 2011 r. w sprawie recept lekarskich (Dz. U. Nr 294, poz. 1739), mające na celu pozbawienie prawa pacjentów do świadczeń zdrowotnych, określonych w art. 6 ust. 1 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta oraz prawa do nabycia leku z przysługującą refundacją (zniżką), przez uniemożliwienie uzyskania realizacji przez pacjentów recepty z inną odpłatnością niż pełnopłatna, za praktykę naruszającą zbiorowe prawa pacjentów i stwierdził zaniechanie jej stosowania po dniu 10 stycznia 2012 r.

Organ, powołując się na obowiązujące przepisy prawa, stwierdził, że praktyki przybijania na receptach pieczęci "Refundacja leku do decyzji NFZ" były praktykami bezprawnymi – sprzecznymi z przepisami rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 23 grudnia 2011 r. w sprawie recept lekarskich.

Ponadto, organ stwierdził, że Dyrektor Zespołu zaniechał – nie zobowiązał zatrudnionych w nim lekarzy do wystawiania recept w sposób zgodny z prawem, pomimo, że mógł przewidzieć dany stan rzeczy. Spóźniona była prośba jaką Dyrektor Zespołu skierował do Kierowników przychodni w dniu 3 stycznia 2012 r. dotycząca dokładnego zapoznania lekarzy ze wszystkimi sprawami dotyczącymi refundacji leków oraz o udostępnienie im listy leków. Co prawda Dyrektor Zespołu poinformował Kierowników przychodni o zakazie jakiegokolwiek stemplowania recept i łamania obowiązujących zasad, jednak nie przyczyniło się to do zaniechania powyższych praktyk, które to trwały do dnia 10 stycznia 2012 r.

Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Samodzielny Publiczny Zespół Zakładów Lecznictwa Otwartego W. z siedzibą przy ul. [...] w W., wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz zasądzenia na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji rażące naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania administracyjnego, tj. naruszenie art. 59 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 oraz art. 64 ust. 3 i 4 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta przez ich błędną wykładnię, niewłaściwe zastosowanie, z pominięciem: art. 38 K.c., art. 2 pkt. 14 i art. 48 ustawy o refundacji leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego i wyrobów medycznych, art. 3 i art. 44 ustawy o działalności leczniczej; art. 2, art. 5 pkt 14 i art. 34 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych art. 45 ust. 1 do 3 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty. Ponadto, skarżący podniósł naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 oraz art. 107 § 1 i 3 K.p.a. oraz art. 61 ust. 2 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, albowiem w wyniku naruszenia zasad związanych z prowadzeniem postępowania administracyjnego doszło do istotnych uchybień związanych z ustaleniem stanu faktycznego i prawnego, i w konsekwencji do wydania wadliwej decyzji administracyjnej.

Skarżący wniósł o dołączenie do akt sprawy komunikatów wydanych przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia i Zarządzenia Nr 41/2004 Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia, opisanych w uzasadnieniu niniejszej skargi, których Zespół nie wskazał w toku postępowania administracyjnego, albowiem ten aspekt sprawy nie był wyjaśniany i badany przez Rzecznika Praw Pacjenta w toku sprawy, natomiast został przedstawiony jako ustalony stan faktyczny i prawny dopiero w uzasadnieniu decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 sierpnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1203/12, uwzględniając skargę, wskazał, że zastosowanie art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta wymaga wykazania, że doszło do praktyki naruszającej zbiorowe prawa pacjentów przez Zakład, który jest podmiotem udzielającym świadczeń zdrowotnych w wyniku prowadzenia działań, mających na celu pozbawienie pacjentów praw lub ograniczenie tych praw, a działania te były zorganizowane i bezprawne.

W ocenie Sądu, w toku niniejszego postępowania Rzecznik Praw Pacjenta nie dokonał wyczerpującej analizy okoliczności sprawy w kontekście dyspozycji ww. przepisu i koniecznej jego wykładni.

Sąd stwierdził, że skarżący Zakład może, co do zasady, być adresatem orzeczenia wynikającego z dyspozycji art. 59 ust 1 pkt 1 ww. ustawy, jednak w niniejszej sprawie nie została zbadana istotna kwestia umowy Zakładu z Narodowym Funduszem Zdrowia. Takiej umowy jako dokumentu nie ma w aktach sprawy, nie była też przedmiotem analizy – w uzasadnieniu decyzji nie ma żadnej argumentacji związanej z tą kluczową w sprawie okolicznością. Rzecznik powołuje się na umowę tylko w odpowiedzi na skargę, nawiązując do zarzutu Zakładu o braku jego odpowiedzialności w kwestii wystawiania recept. Zdaniem Sądu, wyjaśnienia wymaga to, czy zakwestionowana przez Rzecznika praktyka wystawiania recept wynikała z działania Zakładu w związku z umową jaką Zakład zawarł w tym zakresie z Narodowym Funduszem Zdrowia. Tylko takie ustalenia pozwolą na stwierdzenie, że w okolicznościach niniejszej sprawy adresatem decyzji powinien być Zakład.

Ponadto, w ocenie Sądu, organ nie dokonał wnikliwej analizy wystąpienia w niniejszej sprawie naruszenia "zbiorowych praw pacjenta". Zabrakło bowiem oceny tego, czy Zakład jako konkretny świadczeniodawca dopuścił się praktyki naruszającej, tak rozumiane zbiorowe prawa pacjenta. Analiza ta musi mieć miejsce w sposób zindywidualizowany i w oderwaniu od podobnych wydarzeń w innych placówkach. Z akt sprawy wynika, że Rzecznik Praw Pacjenta dysponował wiedzą, zgodnie z którą w Zakładzie na około dwustu pracujących lekarzy doszło do wydania, przedmiotowych w sprawie recept w kilku przypadkach, w okresie, gdzie udzielono 11231 porad lekarskich.

Ponadto organ nie odniósł się do kolejnej przesłanki, tj. zachowania zorganizowanego, chociaż materiał dowodowy zebrany w sprawie pozwala na ocenę tej przesłanki w odniesieniu do tego konkretnego Zakładu. Rzecznik odebrał wyjaśnienia Dyrektora Zakładu, co do sposobu przygotowania świadczeniodawcy w związku z wejściem w życie na początku 2012 r. nowych regulacji prawnych, dotyczących także wystawianych recept.

W ocenie Sądu, wykładnia celowościowa art. 59 ust. 1 ww. ustawy pozwala na stwierdzenie, że intencją ustawodawcy było uznanie za praktykę naruszającą zbiorowe interesy pacjentów takich działań, które naruszyły przepisy prawa nakładające na świadczeniodawcę określone obowiązki względem pacjenta. Tym samym dla oceny bezprawności zachowań świadczeniodawcy Rzecznik Praw Pacjenta zobowiązany był zastosować ustawy, które zawierają normy materialnoprawne, istotne dla oceny, czy dana praktyka stosowana przez świadczeniodawcę ma bezprawny charakter. Rzecznik dokonał takiej oceny w kontekście obowiązujących wówczas przepisów prawa.

Kwestię bezprawności w niniejszej sprawie należało badać jednak nie tylko przez pryzmat literalnego brzmienia przepisów, ale także okoliczności jakie wiązały się z ich wejściem w życie.

Sąd podzielił argumentację skarżącego Zakładu, że Rzecznik Praw Pacjenta dokonał oceny bezprawności wydawania recept bez uwzględnienia okoliczności, które temu towarzyszyły. To doprowadziło do uproszczonej i nie w pełni uprawnionej oceny przesłanki "bezprawności" w okolicznościach niniejszej sprawy. Świadczeniodawcy, wydający takie recepty, jak w przedmiotowej sprawie, uzasadniali wydawanie ich w takiej formie brakiem realnych możliwości prawidłowej realizacji przepisów ustawy refundacyjnej i wydanego na jej podstawie i obowiązującego wówczas rozporządzenia Ministra Zdrowia.

Sąd podkreślił, że zarzuty te spotkały się z potwierdzeniem przez Ministra Zdrowia konieczności dokonania zmian w ww. przepisach. W dniu wydawania zaskarżonej decyzji, tj. 8 marca 2012 r., Minister Zdrowia wydał nowe rozporządzenie w sprawie recept lekarskich, w którym to rozporządzeniu, w § 30 ust. 3 zawarto zapis, że "recepty wystawione od dnia 1 stycznia 2012 r., nie później jednak niż przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, uznaje się za prawidłowe, pomimo nieumieszczenia na nich danych, o których mowa w 3 ust. 1 pkt 2 lit. c-g i pkt. 3 oraz 6 ust. 1 pkt 6 i 7, a także w przypadku, gdy recepta zawiera informacje inne niż wynikające z przepisów".

Sąd stwierdził, że ma rację Rzecznik Praw Pacjenta, że w dacie, kiedy zapadła zaskarżona decyzja nowe rozporządzenie zostało wydane, ale nie weszło jeszcze w życie. Pochodzące z dnia 8 marca 2012 r. rozporządzenie weszło w życie z dniem 10 marca 2012 r.

Zdaniem Sądu, fakt, że doszło do powyższej regulacji, a także już same okoliczności poprzedzające jej wydanie, muszą jednak stanowić istotną przesłankę wskazującą na to, że ocena bezprawności wymaga szczególnej wnikliwości i badania jej w złożonych aspektach niniejszej sprawy. Owa bezprawność musi być oceniona nie tylko przez pryzmat prostego naruszenia normy prawnej, ale także przez pryzmat charakteru normy naruszonej, skoro sam ustawodawca, w tym wypadku organ rangi ministerialnej, w kolejnym akcie konwalidował, tak ułomne recepty jako te, które są prawidłowe do czasu wejścia nowego rozporządzenia, tj. do dnia 10 marca 2012 r.

Zdaniem Sądu, dla oceny przesłanki bezprawności, ale także wskazanej wcześniej przesłanki naruszenia zbiorowych praw pacjenta, nieuzasadnione było pominięcie przez Rzecznika Praw Pacjenta ogłaszanych już w pierwszych dniach stycznia 2012 r., komunikatów Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia, a odnoszących się do wydawania leków pacjentom, którym wydano receptę z pieczątką "refundacja do decyzji NFZ".

W ocenie Sądu, analiza tych dokumentów była niezbędna także, dla prawidłowej weryfikacji podniesionej przez Rzecznika tezy, że pacjenci, którzy otrzymali nieprawidłowo wypełnioną receptę nie byli w stanie zrealizować jej z przysługującą im refundacją.

Dodatkowo Sąd zauważył, że wskazana w decyzji data zaniechania praktyki – 10 stycznia 2012 r., nie została omówiona w świetle materiału dowodowego w sprawie. Nie zostało uzasadnione to, na jakiej podstawie Rzecznik Praw Pacjenta przyjął tą datę jako kończącą stwierdzoną praktykę. W ocenie Sądu, wbrew tezie organu, nie wynika to z oświadczeń Dyrektora Zakładu. Ten w korespondencji, odnosząc się do wskazanych przez Rzecznika Praw Pacjenta dwu okresów, tj. 2-10 stycznia i 11-18 stycznia 2012 r., wskazał, że w pierwszym okresie były przypadki tzw. protestu pieczątkowego. Natomiast brak jest jednoznacznej daty zakończenia praktyki. Zatem to kiedy została zakończona wymagało szczegółowego badania skoro data ta, a nie okres stanowi element orzeczenia w sprawie.

Sąd stwierdził, że wbrew stanowisku skarżącego, w toku niniejszego postępowania, nie doszło do takiego naruszenia zasad postępowania administracyjnego, które skutkowałoby naruszeniem prawa strony do przedstawienia stanowiska w sprawie i wskazania wniosków dowodowych. Skarżący Zakład był aktywny jako strona postępowania na etapie postępowania przed Rzecznikiem Praw Pacjenta. Wynikało to także z faktu informowania strony przez organ o przebiegu postępowania, o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i zajęcia kończącego stanowiska.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył Rzecznik Praw Pacjenta, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a przez uwzględnienie skargi mimo, że istniały podstawy do jej oddalenia;

- art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) przez przyjęcie, że decyzja Rzecznika Praw Pacjenta nie odpowiada przepisom prawa, podczas gdy przy podejmowaniu objętej kontrolą Sądu decyzji nie został naruszony żaden z przepisów prawa procesowego i materialnego;

- art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a w związku z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. przez zastosowanie normy tego przepisu i wykazywanie przez Sąd naruszeń przywołanego wyżej przepisu, podczas gdy w postępowaniu przed organem nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenie miało mieć wpływ na wynik sprawy;

- art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 106 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez uznanie, że doszło do zawarcia umowy przez Samodzielny Publiczny Zespół Lecznictwa Otwartego Warszawa-Żoliborz z Narodowym Funduszem Zdrowia, mimo, że Sąd nie przeprowadził postępowania dowodowego w tej sprawie;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nieodniesienie się w uzasadnieniu Sądu do stanowiska wyrażonego w odpowiedzi organu na skargę.

Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.

- art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta przez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, że do zakwalifikowania praktyki jako naruszającej zbiorowe prawa pacjentów, konieczne jest wykazanie, że dochodzi do naruszenia praw większej liczby, czy grupy pacjentów mimo, że ww. przepis nie wskazuje na większą liczbę pacjentów, których prawa zostały naruszone ani nie określa, że praktyki te muszą dotyczyć określonej grupy pacjentów;

- § 2 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 23 grudnia 2011 r. w sprawie recept lekarskich przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na nieprzyjęciu, że wystawianie recept z pieczątką: "Refundacja do decyzji NFZ" nosi charakter bezprawności.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rzecznik Praw Pacjenta wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Ponadto w przypadku, jeżeli nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny może uchylić zaskarżone orzeczenie i rozpoznać skargę. W tym przypadku Sąd orzeka na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku (art. 188 p.p.s.a.).

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za zasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego. Natomiast wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, nie można dopatrzeć się naruszenia przepisów postępowania. W tym zakresie Sąd I instancji wziął pod uwagę wyłącznie zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, którym mógł stanowić podstawę do sformułowania określonej oceny merytorycznej, która w niniejszej sprawie sprowadzała się do dokonania odpowiedniej wykładni art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta i dokonania właściwej oceny zastosowania § 2 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 23 grudnia 2011 r. w sprawie recept lekarskich.

Z tego względu należało przejść do merytorycznej oceny zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia norm prawa materialnego.

Nie można się zgodzić z dokonaną przez Sąd I instancji oceną, że kwestia ustalenia podmiotu odpowiedzialnego udzielającego świadczeń zdrowotnych uzależniona jest od przedstawienia umowy takiego podmiotu z Narodowym Funduszem Zdrowia. Kwestia odpowiedzialności podmiotu wynika bowiem z obowiązujących przepisów prawa. Zgodnie z art. art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta podmiotem udzielającym świadczeń zdrowotnych jest podmiot wykonujący działalność leczniczą, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. Nr 112, poz. 654 ze zm.), czyli podmiot leczniczy, o którym mowa w art. 4, oraz lekarz lub pielęgniarka wykonujący zawód w ramach działalności leczniczej jako praktykę zawodową, o której mowa w art. 5 ustawy o działalności leczniczej. Takim podmiotem może być np. samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej (art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności leczniczej), o ile można mu zarzucić bezprawne i zorganizowane działania lub zaniechania nakierowane na pozbawienie lub ograniczenie praw pacjentów. W przypadku wystawiania recept, na uwagę zasługuje, że to w czyim imieniu wystawiana jest recepta, uzależnione jest od tego w ramach jakiej konkretnie działalności uprawniony lekarz to czyni, tj. czy wydaje receptę w ramach prowadzonej prywatnej praktyki, czy też w ramach zatrudnienia go w jednostce organizacyjnej, jaką jest np. samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej.

Niekwestionowane w niniejszej sprawie jest to, że sprawa recept dotyczyła wydawania ich w ramach funkcjonowania podmiotu udzielającego świadczeń zdrowotnych – samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej, jakim jest Samodzielny Publiczny Zespół Zakładów Lecznictwa Otwartego W.. Ocenę tę potwierdza statut Samodzielnego Publicznego Zespołu Zakładów Lecznictwa Otwartego W.. To właśnie na druku recepty powinna być umieszczona pieczęć tego podmiotu, oczywiście jeżeli jej wydanie związane było z wykonywaną przez upoważnionego lekarza działalnością w ramach ww. Zakładu. Stan faktyczny nie powinien budzić tu żadnych wątpliwości, ponieważ, jak przyznał to w trakcie postępowania przed Rzecznikiem Dyrektor Zakładu, w ramach prowadzonej działalności lekarze tego Zakładu wydawali recepty z pieczęcią o treści "Refundacja do decyzji NFZ". Miało to miejsce w okresie od 2 do 10 stycznia 2012 r. Dyrektor nie podał dokładnej liczby takich przypadków, wskazując jednocześnie, że miało to miejsce w 10 jednostkach ww. Zakładu w liczbie nie większej niż kilka w danej placówce.

Nie ulega zatem wątpliwości, że w ramach prowadzonej przez Samodzielny Publiczny Zespół Zakładów Lecznictwa Otwartego W. działalności leczniczej doszło do kilkudziesięciu przypadków wydania recept z adnotacją "Refundacja do decyzji NFZ", na co wskazywał sam Dyrektor tego Zakładu. Niewątpliwie doszło w ten sposób w ww. Zakładzie do praktyki naruszającej zbiorowe prawa pacjenta, naruszono bowiem prawa większej liczby pacjentów. W okolicznościach niniejszej sprawy, nie można było uznać tym samym, że wydawanie ww. recept miało charakter incydentalny, tym bardziej, że miało ono realny wymiar i nakierowane było ze swej istoty nieograniczony krąg podmiotów. Wbrew zatem twierdzeniom Sądu I instancji, Rzecznik niewadliwie przyjął, że Zakład dopuścił się naruszenia zbiorowych praw pacjenta rozumianych jako zaistniałych w stosunku do większej liczby pacjentów, w sposób stały i powtarzalny. Zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy taką ocenę potwierdza, ponieważ stwierdzone naruszenia dotyczyły grupy kilkudziesięciu pacjentów. Skoro nastąpiło to w przedmiotowym okresie, można było stwierdzić, że naruszenie miało charakter stały i powtarzalny, tym bardziej, że pomimo wydania w tym zakresie w dniu 3 stycznia 2012 r. stosownych zaleceń kierownictwa Zakładu, praktyka ta kontynuowana była w Zakładzie jeszcze przez kolejne dni.

W ocenie składu Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie, ustalenia organu potwierdziły, że do stwierdzonych naruszeń zbiorowych praw pacjenta doszło w wyniku zorganizowanego działania lekarzy w ramach funkcjonującego podmiotu udzielającego świadczeń zdrowotnych. Dokonując wykładni art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta na gruncie niniejszej sprawy nie jest tyle istotne kto był inicjatorem zorganizowanych działań lekarzy lecz to na ile podmiot odpowiedzialny, którym był Samodzielny Publiczny Zespół Zakładów Lecznictwa Otwartego W., przedsięwziął odpowiednie środki celem przeciwdziałania planowanym i w konsekwencji zaistniałym naruszeniom zbiorowych praw pacjenta, do których niewątpliwie doszło w wyniku tzw. protestu pieczątkowego. Zgodnie z art. 59 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy nie są bowiem wyłącznie oceniane działania lecz także zaniechania, które również mogą wywoływać skutki w postaci naruszenia zbiorowych praw pacjenta. W tym zakresie kierownictwo Zakładu nie podjęło wystarczających działań celem przeciwdziałania planowanemu w Zakładzie tzw. protestowi pieczątkowemu. Uwolnienie Zakładu od odpowiedzialności mogłoby nastąpić w przypadku gdyby zostało wykazane, że kierownictwo Zakładu wyczerpało wszelkie dostępne środki celem przeciwdziałania zaistnieniu naruszenia zbiorowych praw pacjenta. W niniejszej sprawie jednak to nie nastąpiło. Doszło bowiem wyłącznie do niewystarczającego skutecznego działania (prośba-zalecenie dyrektora Zakładu), co w konsekwencji doprowadziło do pozbawienia części pacjentów nie tylko potencjalnego ale realnego prawa do refundacji leków. Takie działania Zakładu, mając na względzie charakter niniejszej sprawy, rozpatrywać należy w kategorii zaistniałych zaniechań. Odpowiedzialność na podstawie omawianego przepisu zachodzi zatem w przypadku działania w innym celu, jak i braku przewidywania możliwości pozbawienia pacjenta praw lub ich ograniczenia.

Dla oceny bezprawności podjętej w ww. Zakładzie praktyki wystawiania recept nie ma znaczenia zmiana stanu pranego jaka nastąpiła od 10 marca 2012 r. Prowadzone zmiany obowiązującego prawa w zasadzie potwierdziły stan bezprawności, łagodząc jedynie skutki tych bezprawnych działań. Taki właśnie charakter ma § 30 ust. 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 8 marca 2012 r. w sprawie recept lekarskich (Dz. U. z 2012 r., poz. 260), obowiązującego od 10 marca 2012 r., co potwierdza uzasadnienie do projektu tego rozporządzenia, w którym wskazano, że nowe przepisy mają umożliwić realizację wadliwych recept, bo mających pieczęć o treści niezgodnej z rozporządzeniem. Wbrew ocenie Sądu I instancji, omawianym rozporządzeniem nie doszło do "konwalidowania ułomnych recept". Nie ma też znaczenia to w jaki sposób były realizowane wadliwe recepty w konkretnych aptekach, ani to w jak przebiegało informowanie społeczeństwa o sposobie załatwiania recept z pieczęcią "Refundacja do oceny NFZ". Wszystkie te działania "naprawcze" można taktować wyłącznie jako łagodzące skutki bezprawnych działań, które niewątpliwie w niniejszej sprawie nastąpiły. Dlatego jako zawierający usprawiedliwione podstawy należało uznać zarzut dotyczący naruszenia § 2 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 23 grudnia 2011 r. w sprawie recept lekarskich przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na nieprzyjęciu przez Sąd I instancji, że wystawianie recept z pieczątką: "Refundacja do decyzji NFZ" nosi charakter bezprawności.

W sprawie, wobec skutecznego podniesienia zarzutów naruszenia prawa materialnego, zaistniały przesłanki do zastosowania przepisu art. 188 p.p.s.a. i rozpoznania skargi w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, a w konsekwencji do jej oddalenia na podstawie powyższego przepisu w związku z przepisem art. 151 p.p.s.a.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 199 w zw. z art. 203 pkt 2 p.p.s.a.