Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 609/17 w sprawie ze skargi P. G. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 609/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę P. G. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] maja 2017 r. znak [...], którą na podstawie art. 30 ust. 5c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332, z póżn. zm.) wniesiono sprzeciw wobec zgłoszonej przez skarżącego inwestycji, polegającej na budowie trzech budynków gospodarczych na terenie działki nr [...] we [...].

W motywach zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organów, że gminna działka drogowa nr [...] (niestanowiąca drogi publicznej), z którą bezpośrednio graniczą działki skarżącego objęte zgłoszeniem, nie zapewnia im właściwego dostępu do drogi publicznej (ul. [...]). Działka ta graniczy tylko północnym narożnikiem z działką, na której zrealizowana została droga publiczna, przy czym w miejscu graniczenia z drogą publiczną posiada szerokość jedynie 0,5 m. Szerokość działki nr [...] w dalszej części wynosi 2 m. Wymiary tej działki nie spełniają wymogów § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422, z późn. zm.) zwanego dalej rozporządzeniem, zgodnie z którym do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednio do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej określonych w przepisach odrębnych. Szerokość jezdni nie może być mniejsza niż 3 m (§ 14 ust. 1); dopuszcza się zastosowanie dojścia i dojazdu do działek budowlanych w postaci ciągu pieszo-jezdnego pod warunkiem, że ma on szerokość nie mniejszą niż 5 m, umożliwiającą ruch pieszy oraz ruch i postój pojazdów (§ 14 ust. 2).

Podkreślono, że wskazywany przez skarżącego wariant dostępu działek objętych zgłoszeniem do drogi publicznej (ul. [...]) poprzez część działki nr [...] bezpośrednio przyległą do działki nr [...] nie spełnia wymagań prawidłowego dostępu do drogi publicznej. Zgodnie z pkt. 11.1 karty terenu nr 1 uchwały Rady Miejskiej we Władysławowie z dnia 5 marca 2014 r. nr LIII/504/2014 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego WŻ-1 dla obszaru pomiędzy Drogą Chłapowską, ul. Sucharskiego, Aleją Żeromskiego, ul. Błękitnej Armii oraz terenami kolejowymi od strony wschodniej położonego w miejscowości Władysławowo (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2014 r. poz. 1549), wskazany fragment działki nr [...] został dopiero przeznaczony pod drogę lokalną ([...]). Stanowi to docelowy układ komunikacyjny zapewniający dostęp działek o numerach [...] i [...] (objętych zgłoszeniem) do drogi publicznej. Nawet jeżeli miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje powiązanie komunikacyjne ww. działek z drogą publiczną, ale droga stanowiąca to powiązanie nie została jeszcze zrealizowana, to zdaniem Sądu nie jest to równoznaczne z zapewnieniem konkretnej działce faktycznego i prawnego dostępu do drogi publicznej. Taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie, skoro działka nr [...] obecnie w całości stanowi pastwiska trwałe, nie jest zatem działką drogową. Ponadto z treści ksiąg wieczystych prowadzonych dla nieruchomości inwestora nie wynika, aby ustanowiona została służebność przechodu i przejazdu przez działkę nr [...].

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł P. G., zaskarżając go w całości. Sądowi pierwszej instancji zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię polegającą na mylnym zrozumieniu treści i znaczenia:

- ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu istniejącej drogi lokalnej poprzez stwierdzenie, że ustalenia te dotyczą terenu nieistniejącej (planowanej) drogi lokalnej (§ 4 pkt 3 lit. "b" oraz pkt 2.1 i pkt 4 Karty Terenu nr 16, uchwały nr LIII/504/2014 Rady Miejskiej Władysławowa),

- § 68 ust. 3 pkt 7 lit. a i lit. d rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016 r. poz. 1034, z późn. zm.) poprzez stwierdzenie, że grunt zabudowany i zurbanizowany oznaczony jako teren komunikacyjny symbolem "dr" nie stanowi drogi - odpowiednio publicznej albo wewnętrznej, tylko jest gruntem przeznaczonym pod budowę drogi publicznej, dla którego oznaczenia właściwym jest symbol "Tp";

- art. 4 pkt 1-3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440, z późn. zm.), a mianowicie nieprawidłowe przyjęcie, że określone w planach miejscowych tereny istniejących dróg, a także pasy drogowe dróg publicznych oraz dróg wewnętrznych w rozumieniu przepisów ustawy nie zawierają w sobie drogi bądź ulicy w rozumieniu tej ustawy i tereny te oraz pasy nie realizują tym samym dostępu, o którym mowa w art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778, z późn. zm.), zwanej dalej u.p.z.p.

W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem.

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Zgodnie z § 14 ust. 1 rozporządzenia do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednio do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej określonych w przepisach odrębnych, przy czym szerokość jezdni nie może być mniejsza niż 3 m.

Przepis ten został prawidłowo zastosowany w tej sprawie, a jego interpretacja nie budzi wątpliwości.

Jak wynika z akt sprawy skarżący nie wskazywał, aby działki nr [...] i nr [...] miały urządzony dojazd do drogi publicznej stanowiącej ul. [...]. Skarżący nie przedstawił rozwiązań komunikacyjnych, które zapewniałyby dojazd z drogi publicznej do tych działek. Tym samym należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że zakładając, że budowa ul. [...] na części działek nr [...] i nr [...] jest dopiero projektowana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, to nie można uznać, że spełniony został warunek wynikający z powołanego § 14 ust. 1 rozporządzenia. Działka przeznaczona w planie miejscowym pod zabudowę może zostać zabudowana tylko wówczas, gdy ma zapewniony realny dojazd i dojście umożliwiające komunikację (dostęp) do drogi publicznej i to odpowiednio do przeznaczenia i sposobu użytkowania takiej działki oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej lub też gdy dojazd ten i dojście objęte jest zamierzeniem inwestycyjnym.

Samo określenie przebiegu projektowanej drogi publicznej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jeżeli droga ta nie została wybudowana, nie stanowi zapewnienia dostępu działki budowlanej do drogi publicznej. Analogiczne stanowisko zajęto w orzecznictwie sądowym wskazując, że warunkiem udzielenia pozwolenia na budowę jest wykazanie przez inwestora, że planowana inwestycja w razie udzielenia tego pozwolenia ma zapewniony dojazd oraz istnieje realna, a nie warunkowa, możliwość wykorzystywania tego dojazdu dla celów obsługi komunikacyjnej mającej powstać inwestycji (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2017 r. sygn. akt II OSK 1921/16, opub. Lex nr 2355688).

W związku z powyższym trafnie Sąd pierwszej instancji uznał, że wydane w sprawie decyzje nie naruszają prawa, ponieważ skarżący nie wykazał, że działki nr [...] i nr [...] mają zapewniony dostęp do drogi publicznej poprzez służebność, drogę wewnętrzną lub inne prawo pozwalające na skomunikowanie terenu ww. działek z ul. [...]. Trafnie Sąd również uznał, że okoliczność, że działka nr [...] granicząc na długości 0,5 metra z drogą publiczną nie spełnia warunku dojazdu o szerokości co najmniej 3 metrów wymaganego § 14 ust. 1 rozporządzenia. Wprawdzie § 14 ust. 1 rozporządzenia nakazuje, aby jezdnia zapewniająca dojazd i dojście do działki budowlanej oraz do budynków i urządzeń z nią związanych umożliwiająca dostęp do drogi publicznej wynosiła co najmniej 3 m, to jednak pod pojęciem jezdni należy rozumieć każdy rodzaj pasa terenu, po którym ma odbywać się dojazd, a tym samym minimalnym wymaganiem dla takiego pasa jest szerokość 3 m. Brak spełnienia tego warunku uniemożliwia uznanie, że teren działki budowlanej ma dostęp do drogi publicznej (tak NSA w wyroku z dnia 15 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2492/14, opub. w Lex nr 2106674; NSA w wyroku z dnia 4 lipca 2017 r. sygn. akt II OSK 1921/16, opub. w Lex nr 2355688). Pogląd ten w tej sprawie aprobuje również skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W związku z powyższym nie są zasadne zarzuty dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni § 4 pkt 3 lit. b oraz pkt 2.1 i pkt 4 Karty Terenu nr 16 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepisy te przewidują realizację drogi lokalnej na działce nr [...] i nr [...], co w przyszłości pozwoli na skomunikowanie z drogą publiczną także działek skarżącego, to jednak dopiero realne wybudowanie tego fragmentu drogi pozwoli na stwierdzenie, że działki nr [...] i nr [...] mają bezpośredni dostęp do istniejącej drogi publicznej.

Także nie jest zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji § 68 ust. 3 pkt 7 lit. a i lit. d rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016 r. poz. 1034, z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem grunty zabudowane i zurbanizowane dzielą się na tereny komunikacyjne, w tym drogi oznaczone symbolem – "dr" oraz grunty przeznaczone pod budowę dróg publicznych lub linii kolejowych oznaczone symbolem – "Tp". Ewidencja gruntów, stosownie do art. 21 ust. pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2016 r. poz. 1629, z późn. zm.) obejmuje informacje dotyczące gruntów w zakresie ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów. Rzeczywiście działka nr [...] jest oznaczona jako "dr" i działka ta graniczy zarówno z działką nr [...] jak i działką nr [...]. Jednakże przedmiotem sporu w tej sprawie nie jest to, że działka nr [...] jest oznaczona jako droga ("dr") w ewidencji gruntów, ale to, że działka ta nie pozwala na skomunikowanie działek nr [...] i [...] z ul. [...] we [...]. Działka ta (nr [...]) jest tak ukształtowana, że do drogi publicznej przylega jedynie pasem o szerokości 0,5 metra. Taka szerokość nie pozwala na dojazd z drogi publicznej do działek nr [...] i [...] w rozumieniu § 14 ust. 1 rozporządzenia, zgodnie z którym minimalna szerokość jezdni pozwalającej na dojazd pojazdami wynosi 3 metry Natomiast część działki nr [...], na której plan miejscowy projektuje w przyszłości urządzenie drogi lokalnej nie jest oznaczony w ewidencji gruntów ani jako "dr", ani też jako "Tp". Jest to teren pastwiska ("Ps") VI klasy bonitacyjnej. Nawet hipotetycznie przyjmując, że właściciel działek nr [...] i [...] mógłby po części działki nr [...] zapewnić komunikację (dojazd i dojście) do ul. [...], to wówczas musiałoby to polegać albo na ustanowieniu służebności, albo wykonaniu drogi wewnętrznej lub uzyskaniu innego tytułu prawnego przez skarżącego do przemieszczania się taką częścią działki nr [...]. Aby można mówić o skomunikowani terenu inwestycji z drogą publiczną, inwestor musi spełnić dwa podstawowe warunki: po pierwsze wykazać rzeczywiste (realne) połączenie terenu inwestycji z drogą publiczną, po drugie posiadać tytuł prawny pozwalający na dostęp do drogi publicznej (por. wyrok NSA z 31 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 1157/11, opub. w Lex nr 1298480). W tej sprawie skarżący nie wykazał, aby miał jakikolwiek tytuł prawny do części działki nr [...] pozwalający na realne połączenie terenu swoich działek z drogą publiczną (ul. [...]) zgodnie z § 14 ust. 1 rozporządzenia.

Nie jest zasadny także zarzut dotyczący błędnej wykładni przez Sąd pierwszej instancji art. 4 pkt 1-3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440, z późn. zm.) poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że określone w planach miejscowych tereny istniejących dróg, a także pasy drogowe dróg publicznych oraz dróg wewnętrznych w rozumieniu przepisów ustawy nie zawierają w sobie drogi bądź ulicy i tereny te nie realizują tym samym dostępu, o którym mowa w art. 2 pkt 14 u.p.z.p.

Zgodnie z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. pod pojęciem dostępu do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Powołany przepis przewiduje trzy odrębne przypadki dostępu terenu do drogi publicznej: po pierwsze, jest to bezpośredni dostęp danego terenu do drogi publicznej czyli przyleganie tego terenu do pasa drogi publicznej; po drugie jest to dostęp przez drogę wewnętrzną i po trzecie jest to dostęp poprzez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 327/18, opub. w Lex nr 2763287).

Jak wynika z akt sprawy, inwestor nie posiadał żadnego prawa służebności pozwalającej na dostęp z działek nr [...] i [...] do drogi publicznej. Nie ma też urządzonej drogi wewnętrznej, która pozwalałaby na komunikację ww. działek z drogami publicznymi. Ponadto ani działka nr [...], ani też działka nr [...] nie graniczy z terenem drogi publicznej.

W związku z tym zarzut dokonania błędnej wykładni przez Sąd pierwszej instancji art. 2 pkt 14 u.p.z.p. nie jest zasadny. Na etapie czy to udzielania pozwolenia na budowę, czy też przyjmowania zgłoszenia realizacji robót budowlanych, obowiązkiem organu administracji architektoniczno-budowlanej jest ocena, czy dostęp działki budowlanej do drogi publicznej spełnia wymagania wynikające z § 14 rozporządzenia.

Nie jest zasadnym zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 4 pkt 1-3 ustawy o drogach publicznych. Przepisy te zawierają definicje pasa drogowego, drogi i ulicy. Fragment przyszłej drogi zlokalizowany w planie miejscowym na działce nr [...] i części działki nr [...] nie stanowi pasa drogowego lub drogi w rozumieniu art. 4 pkt 1 i pkt 2 ustawy o drogach publicznych, ponieważ zgodnie z definicją pasa drogowego jest nim wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym jest zlokalizowana droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Pas drogowy wymaga zlokalizowania drogi i obiektów budowlanych niezbędnych do jej funkcjonowania. Drogą zaś jest budowla przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego i zlokalizowana w pasie drogowym (art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych). Nie można nazwać pasem drogowym lub drogą fragment terenu, na którym nie ma żadnej drogi wraz z urządzeniami niezbędnymi do jej funkcjonowania, a jedynie w planie miejscowym projektuje się w przyszłości jej budowę. Skoro przedmiotowy fragment drogi projektowany w planie miejscowym na części działek nr [...] i nr [...] jeszcze nie istnieje, to również nie jest on ulicą.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że zaskarżony wyrok nie narusza prawa, a zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, to Naczelny Sąd Administracyjny stosując art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

-----------------------

1