Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: NSA Zygmunt Zgierski (spr.) del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 565/18 w sprawie ze skargi I. L. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] stycznia 2018 r., [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok wraz z zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r. i poprzedzającym je postanowieniem Starosty Piaseczyńskiego z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...]; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz I. L. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 czerwca 2018 r. oddalił skargę I. L. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [...] stycznia 2018 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z [...] września 2017 r. skarżąca, jako właścicielka działek nr [...],[...],[...],[...] i [...], zwróciła się do Starosty P. o wszczęcie postępowania w sprawie przeprowadzenia ponownej gleboznawczej klasyfikacji gruntów dla wskazanych powyżej działek. We wniosku zakwestionowała ustaloną wcześniej klasyfikację, wskazując, że jej zdaniem nie odpowiada ona stanowi faktycznemu.

Postanowieniem z [...] listopada 2017 r. starosta odmówił wszczęcia postępowania.

Po rozpatrzeniu zażalenia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego postanowieniem z [...] stycznia 2018 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ wskazał, że strony postępowania klasyfikacyjnego przeprowadzonego w 1995 r. nie zgłaszały zastrzeżeń do przeprowadzonej klasyfikacji. Zaznaczył, że procesy glebowe zachodzą powoli, a zmiany klasyfikacji glebowej dozwolone są wyjątkowo i tylko w przypadku, gdy wystąpiły czynniki niezależne od właściciela, które mogły spowodować przyspieszenie zmian gleby skutkujących zmianą jej przydatności produkcyjnej. Zdaniem organu w sprawie nie stwierdzono, a skarżąca nie wykazała, aby w gruncie zaszły zmiany uzasadniające ponowne przeprowadzenie klasyfikacji.

Na powyższe rozstrzygnięcie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła skarżąca.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że skarżąca, kwestionując ustalenia klasyfikatora zatwierdzone decyzją z 1995 r., nie wykazała, że na należących do niej działkach zaistniały trwałe i nieodwracalne zmiany wywołane czynnikami obiektywnymi uzasadniające przeprowadzenie ich klasyfikacji z uwagi na zmianę profilu glebowego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości i wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi bądź przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie:

1) § 3 i § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów (Dz.U. z 2012 r. poz. 1246) przez nieuzasadnione przyjęcie, że wszczęcie postępowania w przedmiocie przeprowadzenia klasyfikacji gruntów na wniosek strony będącej jego właścicielem wymaga zaistnienia i wykazania przez stronę okoliczności, że od czasu ostatniej klasyfikacji tychże gruntów nastąpiły trwałe i nieodwracalne zmiany w profilu gleby, podczas gdy w świetle wskazanych przepisów takie przesłanki wszczęcia postępowania klasyfikacyjnego przewidziano wyłącznie dla wszczęcia tegoż postępowania z urzędu;

2) art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, w zw. z art. 61 § 1 tej ustawy i § 3 rozporządzenia w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów przez błędne przyjęcie, że w zaistniałym stanie faktycznym złożenie przez skarżącą wniosku o przeprowadzenie postępowania w przedmiocie klasyfikacji gruntów wraz ze zobowiązaniem do pokrycia kosztów tego postępowania nie stanowi podstawy do wszczęcia takiego postępowania, wobec czego zasadne było wydanie postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania;

3) art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 i 2 kpa przez bezpodstawne przyjęcie, niepoprzedzone jakimikolwiek działaniami mającymi na celu wyjaśnienie stanu faktycznego, że w sprawie brak jest podstaw do przeprowadzenia klasyfikacji gruntów oraz pominięcie, że w przypadku przeprowadzenia klasyfikacji na wniosek strony starosta winien zlecić na koszt skarżącej opracowanie projektu ustalenia klasyfikacji, w tym opinii gleboznawczej sporządzonej przez uprawnionego klasyfikatora, co skutkowało niewyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy.

Uzasadniając powyższe zarzuty, skarżąca podniosła, że przeprowadzenie gleboznawczej klasyfikacji gruntu na wniosek uprawnionego nie jest obwarowane żadnymi szczególnymi warunkami, a zatem stawianie wnioskowi dodatkowych wymogów nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach. Zaznaczyła, że nawet gdyby uznać za usprawiedliwione stawianie takiemu wnioskowi dodatkowych warunków, to organy obu instancji bezpodstawnie i przedwcześnie przyjęły, że w profilu glebowym gruntów objętych wnioskiem nie zaszły zmiany mogące skutkować zmianą ich klasy bonitacyjnej. Wskazała także, że do wniosku załączyła prywatną ekspertyzę wskazującą na niezgodność między oficjalną klasyfikacją gleboznawczą gruntu a stanem faktycznym. W ocenie skarżącej prowadzące postępowanie organy nie posiadając specjalistycznej wiedzy, a nie korzystając z opinii właściwych biegłych, nie mogły przesądzić na podstawie własnej wiedzy, oceny czy przekonania, że brak jest podstaw do wszczęcia i przeprowadzenia żądanego postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Przedmiotem zaskarżenia w postępowaniu sądowym było postanowienie oparte o art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej odmawia wszczęcia postępowania, gdy żądanie w tym zakresie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, iż postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania jest aktem formalnym (nie merytorycznym), co oznacza, że organ administracji publicznej nie prowadzi postępowania administracyjnego, dlatego w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania, zaś okoliczności prawne wykluczają podjęcie przez organ działań zmierzających do załatwienia sprawy administracyjnej (zob. wyrok NSA z 17 listopada 2017 r., I OSK 1053/17, wyrok NSA z 8 marca 2017 r., II OSK 2600/16, wyrok NSA z 23 stycznia 2014 r., II OSK 1987/12, wyrok NSA z 15 czerwca 2021 r., sygn. akt III OSK 2600/21). Postanowienie to poprzedzają więc jedynie czynności wstępne, niezaliczające się do czynności procesowych podejmowanych w ramach postępowania administracyjnego, które to zaczynają się dopiero po wszczęciu danego postępowania administracyjnego (wyrok NSA z 11 maja 2018 r.,II OSK 1520/16).

Innymi słowy, odmowa wszczęcia postępowania "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak jest podstaw do przeprowadzenia postępowania.

Mając powyższe na uwadze, należy odnotować, że stosownie do postanowień § 3 rozporządzenia w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów klasyfikację przeprowadza starosta z urzędu albo na wniosek właściciela gruntów podlegających klasyfikacji albo innego władającego takimi gruntami wykazanego w ewidencji gruntów i budynków, zwanych dalej "właścicielem". W ślad za autorem skargi kasacyjnej, a także Sądem pierwszej instancji należy podkreślić, że przywołane rozporządzenie reguluje szczegółowo wyłącznie okoliczności przemawiające za wszczęciem postępowania klasyfikacyjnego z urzędu. Brak jest natomiast analogicznej regulacji dotyczącej wszczęcia postępowania klasyfikacyjnego na wniosek właściciela działek. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brzmienie obowiązujących przepisów wyklucza wprowadzanie nie wynikających z tych przepisów wymogów warunkujących wszczęcie postępowania klasyfikacyjnego na wniosek strony, a w szczególności nieuprawnione jest żądanie na etapie wnioskowania o przeprowadzenie tego postępowania wykazania przez tę stronę, że zaszły trwałe i nieodwracalne zmiany wywołane czynnikami obiektywnymi uzasadniające przeprowadzenie ich klasyfikacji z uwagi na zmianę profilu glebowego. Ustalenie wystąpienia bądź nie takich zmian jest przedmiotem postępowania klasyfikacyjnego i wymaga powołania w jego ramach klasyfikatora, który zgodnie z dyspozycją § 5 ust. 1 pkt 2 przeprowadzi w terenie czynności klasyfikacyjne mające na celu udokumentowanie wystąpienia zmian glebowych skutkujących zmianą przypisanej klasy bonitacyjnej. Z treści § 5 ust. 2 rozporządzenia bez wątpienia wynika bowiem, że czynności związane z klasyfikacją gruntów przeprowadza osoba upoważniona przez starostę, zwana "klasyfikatorem". W zakres jego kompetencji wchodzą czynności wymienione w ust. 1 tego przepisu: analiza niezbędnych materiałów stanowiących państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny, przeprowadzenie czynności klasyfikacyjnych w terenie, sporządzenie projektu ustalenia klasyfikacji, rozpatrzenie zastrzeżeń do projektu klasyfikacji, wydanie decyzji o ustaleniu klasyfikacji.

Z kolei w § 7 ust. 1 rozporządzenia określono, że przeprowadzenie czynności klasyfikacyjnych w terenie obejmuje:

1)

sporządzenie opisu fizjograficznego;

2)

ustalenie zasięgu gruntów podlegających klasyfikacji;

3)

badanie profili glebowych, w tym określenie uziarnienia w ich poszczególnych poziomach genetycznych oraz szczegółowe określenie na mapie ewidencyjnej miejsca przeprowadzania tych badań;

4)

ustalenie rodzaju zbiorowisk roślinnych na łąkach trwałych i pastwiskach trwałych;

5)

ustalenie typu siedliskowego lasu, jego drzewostanu, podszycia i runa na gruntach leśnych;

6)

ustalenie rodzaju i gęstości zadrzewień i zakrzewień gruntów zadrzewionych i zakrzewionych;

7)

zaliczenie gruntów do odpowiedniego typu, rodzaju i gatunku gleby, rodzaju użytku gruntowego oraz klasy bonitacyjnej;

8)

ustalenie zasięgu konturów typów gleb oraz klas bonitacyjnych.

Z zestawienia przepisów § 5 ust. 1 i § 7 ust. 1 rozporządzenia wynika więc, że czynności wymienione w tych przepisach może wykonywać jedynie klasyfikator. Jego powołanie jest obligatoryjne.

Tymczasem w niniejszej sprawie Sąd I instancji zaaprobował ustalenie przez organy obydwu instancji, bez powołania klasyfikatora, że na gruncie nie zaszły żadne zmiany uzasadniające ponowne przeprowadzenie klasyfikacji. Na podstawie tych ustaleń organy doszły do przekonania, że obecna klasyfikacja gruntu jest tożsama z klasyfikacją dokonaną w 1995 r. Jednakowoż wykładnia § 5 ust. 1 i 2 nie pozostawia wątpliwości co do tego, że jedynie klasyfikator upoważniony jest do dokonania takiej oceny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 1973/17).

Za odmową wszczęcia postępowania klasyfikacyjnego nie może zatem przemawiać fakt, że poprzednia klasyfikacja gruntów nie utraciła swojej ważności, a w prowadzonym uprzednio postępowaniu klasyfikacyjnym właściciel nieruchomości objętej tym postępowaniem nie zgłaszał zastrzeżeń do projektu klasyfikacji gruntów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 1973/17).

Tym samym w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przeszkody natury prawnej uniemożliwiające wszczęcie postępowania klasyfikacyjnego na wniosek skarżącej.

W świetle powyższych wywodów w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadne okazały się zarzuty naruszenia § 3 i § 4 rozporządzenia w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów oraz naruszenia art. 61a § 1 w zw. z art. 61 § 1 kpa i § 3 rozporządzenia w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów.

Za niezasadny z kolei w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należało uznać zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 i 2 kpa. Przepisy te odnoszą się bowiem do prowadzenia postępowania dowodowego, tj. fazy postępowania występującej w toku postępowania wyjaśniającego, która ze swej natury występuje już po wszczęciu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w toku ustalania czy istnieją prawne przeszkody decydujące o niemożności wszczęcia postępowania, organ nie jest uprawniony do podejmowania czynności charakterystycznych dla wszczętego już postępowania, w tym w szczególności prowadzenia postępowania dowodowego na podstawie art. 7 i art. 77 kpa. Skoro zatem w postępowaniu dotyczącym niemożności wszczęcia postępowania nie stosuje się wskazanych powyżej przepisów, to brak jest również możliwości ich naruszenia.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 ppsa w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem Covid-19 innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842, z późn. zm.), orzekł jak w pkt 1 sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 ppsa.