Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Szydłowska Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędzia WSA Aneta Lemiesz (spr.) Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Zielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2018 r. sprawy ze sprzeciwu P. Sp. j. z siedzibą w S. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie reklamy apteki oddala sprzeciw

Główny Inspektor Farmaceutyczny (dalej: "GIF") w decyzji z dnia [...] sierpnia 2017 r., znak [...], wydanej na podstawie art. 112 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 115 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2016 r, poz. 2142 ze zm.) oraz art. 138 § 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania [...] Okręgowej Izby Aptekarskiej z siedzibą w [...], uchylił w całości decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w [...] z dnia [...] listopada 2016 r., znak [...], i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Ww. decyzja GIF zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r., znak: [...],[...] Wojewódzki lnspektor Farmaceutyczny w [...] wszczął postępowanie z wniosku [...] Okręgowej Izby Aptekarskiej, dotyczące zbadania przestrzegania przepisów art. 94a ust. 1 ustawy - Prawo farmaceutyczne przez podmiot P. Sp. j. z siedzibą w [...] (wcześniej działający jako M. S. i M. S. - wspólnicy spółki cywilnej) - dalej: "skarżąca, "spółka", "strona", prowadzący aptekę ogólnodostępną o nazwie: "[...] ", zlokalizowaną w [...], przy ul. [...], w związku z używaniem przez ww. podmiot w nazwie apteki sformułowania: "[...]".

Postanowieniem z dnia [...] września 2016 r., znak: [...],[...] Wojewódzki lnspektor Farmaceutyczny w [...] dopuścił [...] Okręgową Izbę Aptekarską do udziału w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym.

[...] Wojewódzki lnspektor Farmaceutyczny w [...] zakończył prowadzone postępowanie decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., znak: [...], którą umorzył w całości postępowanie administracyjne wszczęte w dniu [...] czerwca 2016 r. z wniosku [...] Izby Aptekarskiej w [...] w przedmiocie przestrzegania przepisów art. 94a ust.1 ustawy Prawo farmaceutyczne przez podmiot P. Sp. j. z siedzibą w [...], w aptece ogólnodostępnej o nazwie "[...] ", zlokalizowanej w [...], przy ul. [...], w związku z używaniem przez ww. podmiot w nazwie apteki sloganu: "[...]".

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że nazwa apteki ogólnodostępnej zlokalizowanej w [...] przy ul. [...], tj. "[...] ", została nadana decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego, wydaną w dniu [...] grudnia 2013 r. na wniosek strony. Przedsiębiorca ma więc prawo do posługiwania się ww. nazwą prowadząc przedmiotową aptekę.

Uwzględniając stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wyrażone w wyroku z dnia 12 lutego 2015 r., Vl SA/Wa 3497/14, [...] Wojewódzki lnspektor Farmaceutyczny uznał, iż postępowanie w tej sprawie należy umorzyć w całości. Wydanie bowiem decyzji nakazującej przedsiębiorcy zaprzestanie używania nazwy apteki w jej obecnym brzmieniu oraz nakładającej na przedsiębiorcę karę pieniężną za używanie nazwy przedmiotowej apteki (z uwagi na reklamowy charakter tej nazwy) naruszyłoby w sposób rażący zasadę praworządności zawartą w art. 7 Konstytucji RP i powtórzoną w art. 6 k.p.a., a także zasadę pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej wyrażoną w art. 8 k.p.a. Nie do przyjęcia jest bowiem, żeby organ jednym rozstrzygnięciem akceptował nazwę apteki i nie widział sprzeczności z przepisami ustawy Prawo farmaceutyczne, a innym rozstrzygnięciem, ze względu na używanie nazwy zaakceptowanej uprzednio, uznawał, że jest ona niezgodna z zapisami powyższej ustawy.

W sytuacji gdy organ zaakceptuje nazwę w stosownym zezwoleniu, to - zdaniem organu I instancji - brak jest podstaw do karania podmiotu za używanie tej nazwy, do momentu wyeliminowania z obrotu zezwolenia, w którym taka nazwa została zaakceptowana przez organ.

Pismem z dnia 24 listopada 2016 r. [...] Okręgowa Izba Aptekarska odwołała się od ww. decyzji, zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie.

Po rozpoznaniu ww. odwołania GIF wydał wskazaną na wstępie decyzję z dnia [...] sierpnia 2017 r., w której uchylił w całości decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w [...] z [...] listopada 2016 r., znak [...], i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W ocenie organu odwoławczego, decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w [...] została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. Organ I instancji nie przeprowadził bowiem postępowania dowodowego w sprawie i nie podjął wszelkich niezbędnych czynności zmierzających do ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego.

Jak wskazał GIF, [...] Okręgowa Izba Aptekarska we wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego podniosła, że przedsiębiorcy M. S. i M. S., działający jako spółka P. Sp. j. z siedzibą w [...], prowadzą w aptece ogólnodostępnej pod nazwą "[...] " zlokalizowanej w [...], przy ul. [...], działalność reklamową polegającą na używaniu - w ulotkach, portalu internetowym oraz w nazwie apteki - sloganu "[...]", nie przedstawiając jednak dowodów na poparcie powyższych okoliczności. Organ I instancji umarzając postępowanie ograniczył się do wskazania, że w niniejszym postępowaniu mamy do czynienia z sytuacja, gdy nazwa zawierająca sformułowanie "[...]" została nadana aptece decyzją ostateczną w administracyjnym toku postępowania, wydaną przez wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego. [...] Wojewódzki lnspektor Farmaceutyczny stanął na stanowisku, że nie ma zatem podstaw, aby zobowiązać stronę do usunięcia z nazwy apteki kwestionowanego sformułowania "[...]". Jednocześnie organ ten nie podjął żadnych kroków zmierzających do ustalenia, czy strona rzeczywiście prowadziła działania, które mogłyby w świetle art. 94a ust. 1 ustawy Prawo farmaceutyczne zostać uznane za naruszające zakaz reklamy, o którym mowa w ww. przepisie.

GIF wskazał przy tym, że utrwalona linia orzecznicza w zakresie rozumienia pojęcia "reklamy aptek i ich działalności" pozwala na przyjęcie, że taką reklamą może być w pewnych przypadkach również nazwa apteki zawierająca zwroty wartościujące, czy sugerujące korzyść związaną z zakupem, zachęcająca do dokonania zakupów w konkretnej aptece. Organ powołał w tym zakresie wyrok z dnia 28 listopada 2014 r., VI SA/WA 1740/14, w którym WSA w Warszawie zauważył, że niewątpliwie, z jednej strony skarżąca jest uprawniona do używania w obrocie swojej nazwy, która została zarejestrowana, ale z drugiej strony używanie tej nazwy w obrocie zostało ograniczone przez zakaz reklamy wyrażony w art. 94a ust. 1 ustawy Prawo farmaceutyczne. GIF przytoczył także wyrok NSA z dnia 11 października 2017 r., II GSK 3397/15, w którym wskazano, że:"( ") zgodnie z art. 94a ust. 1 zd. 2 p.f. nie stanowi reklamy wyłącznie informacja o lokalizacji godzinach pracy apteki lub punktu aptecznego. Przepis ten nie wspomina o nazwie apteki. Zarejestrowanie nazwy apteki nie upoważnia osoby prowadzącej aptekę (ani innych osób) do eksponowania tej nazwy w sposób naruszający art. 94a ust. 1 p.f. ".

W świetle powyższego GIF uznał, że Wojewódzki lnspektor Farmaceutyczny w [...] powinien ustalić, czy strona rzeczywiście prowadzi działania o charakterze reklamowym z wykorzystaniem nazwy "[...]". W tym celu organ I instancji powinien:

1) przeprowadzić postępowanie dowodowe w celu ustalenia, czy spółka P. Sp. j. z siedzibą w [...] rzeczywiście prowadzi działalność reklamową apteki ogólnodostępnej o nazwie "[...] " zlokalizowanej w [...], przy ul. [...], polegającą na umieszczaniu w ulotkach, folderach, portalach internetowych sloganu "[...]";

2) rozważyć możliwości poszukiwania dowodów, np. w oparciu o swoje ustawowe kompetencje (np. kontrolne), informacje znane z urzędu, czy dane będące w posiadaniu podmiotów innych niż strona;

3) w przypadku ewentualnego uznania, że strona swoim działaniem narusza zakaz reklamy, o którym mowa w art. 94a ust. 1 ustawy Prawo farmaceutyczne - uwzględnić przesłanki z art. 129b ust. 2 ustawy - Prawo farmaceutyczne, które determinują zakres postępowania dowodowego;

4) przyjmując określone fakty za udowodnione - wskazać dowody, na których oparł się bezpośrednio, czy też z których wywnioskował określone fakty;

5) w przypadku wyczerpania możliwości dowodowych, uważnie ocenić zebrany materiał dowodowy, zważając na niemożność rozstrzygania wątpliwości na niekorzyść strony.

W skardze na ww. decyzję spółka zarzuciła:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest art. 94a ust. 1 ustawy Prawo farmaceutyczne poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że jest możliwe naruszenie tego przepisu poprzez posługiwanie się nazwą apteki określoną w ostatecznym zezwoleniu na prowadzenie apteki;

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu art. 138 § 2 k.p.a., poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, podczas gdy decyzja organu pierwszej instancji nie została wydana z naruszeniem prawa i niewyjaśniony zakres sprawy pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

Strona wniosła o uwzględnienie skargi w całości w trybie art. 54 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości przez organ oraz umorzenie postępowania, zaś w przypadku przekazania sprawy do Sądu - o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 145 § 3 ustawy z Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu podkreślono, że nazwa apteki jest immanentnie związana z prowadzoną w niej działalnością. Nazwa ta jest udostępniana nieograniczonemu gronu osób poprzez jej umieszczenie w szyldzie bądź innych materiałach. Skoro organ administracji wyraził zgodę na świadczenie usług farmaceutycznych w przedmiotowej aptece to tym samym wyraził zgodę na eksponowanie zakwestionowanej nazwy. W skardze przywołano pogląd zawarty w wyroku WSA w Warszawie z dnia 12 lutego 2015 r., VI SA/Wa 3497/14, według którego kwestia zgodności nazwy apteki z obowiązującym prawem musi być rozstrzygnięta na etapie wydawania zezwolenia albo na etapie jego zmiany. Jeśli organ zaakceptuje nazwę w stosownym zezwoleniu, to brak podstaw do karania podmiotu za jej używanie. W skardze podkreślono także, że nakazanie przez GIF organowi I instancji podjęcie określonych czynności z zakresu postępowania dowodowego jest pozbawione sensu. Nawet bowiem ustalenie, że posługiwanie się przez skarżących nazwą "[...]" jest reklamą, nie będzie stało w sprzeczności z zakresem zastosowania przepisu art 94a ustawy Prawo farmaceutyczne z powodów wyżej wymienionych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

WSA w Warszawie, w postanowieniu z dnia 23 października 2017 r., VI SA/Wa 2159/17, odrzucił ww. sprzeciw spółki. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że wniesienie w dniu 22 września 2017 r., a więc po wejściu w życie art. 64a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargi na decyzję wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. było niedopuszczalne. W obecnym stanie prawnym nie jest bowiem możliwe wniesienie skargi od decyzji wydanej przez organ II instancji na ww. podstawie. Sąd potraktował ww. skargę jako sprzeciw, niemniej nie mógł on zostać merytorycznie rozpatrzony, bowiem został wniesiony z uchybieniem czternastodniowego terminu, o którym mowa w art. 64c § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zaskarżona decyzja została doręczona pełnomocnikowi skarżącej w dniu 23 sierpnia 2017 r. zaś sprzeciw został wniesiony w dniu 22 września 2017 r. wobec czego podlegał on odrzuceniu jak wniesiony z uchybieniem terminu na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 w zw. z art. 64 b § 1 ww. ustawy.

W piśmie z dnia 15 listopada 2017 r., nadanym w placówce Poczty Polskiej do organu, skarżąca wniosła o przywrócenie terminu do wniesienia skargi, argumentując, że jej przekonanie o zachowaniu terminu do wniesienia środka zaskarżenia od decyzji wynikało z błędnego pouczenia organu o przysługującej skardze i trzydziestodniowym terminie do jej wniesienia. Do wniosku dołączono sprzeciw od decyzji GIF z dnia [...] sierpnia 2017 r.

WSA w Warszawie, w postanowieniu z dnia 25 stycznia 2018 r., VI SA/Wa 2159/17, przywrócił spółce termin do wniesienia sprzeciwu w niniejszej sprawie.

Z kolei w postanowieniu z dnia 19 marca 2018 r., VI SA/Wa 433/18, przekazano sprawę do rozpoznania na rozprawie na podstawie art. 64d § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W dniu 23 maja 2018 r. do Sądu wpłynęło pismo pełnomocnika [...] Izby Aptekarskiej z wnioskiem o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Sprzeciw wniesiony na podstawie art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", okazał się niezasadny i dlatego Sąd go oddalił na podstawie art. 151a § 2 ww. ustawy.

Wymaga wyjaśnienia, że od dnia 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935), która nakazuje do postępowań przed sądami administracyjnymi, wszczętych po tej dacie stosować przepisy w brzmieniu zmienionym niniejszą ustawą. Zgodnie z art. 17 ust. 1 tejże ustawy zmieniającej do postępowań przed sądami administracyjnymi, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy p.p.s.a. w brzmieniu dotychczasowym. Przepisy p.p.s.a. w nowym brzmieniu wprowadziły instytucję sprzeciwu od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., w miejsce dotychczasowej - składanej na zasadach ogólnych - skargi.

W myśl art. 64a p.p.s.a. po zmianach od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Zgodnie z art. 64c § 1 i 2 p.p.s.a. w nowym brzmieniu sprzeciw od decyzji wnosi się za pośrednictwem organu, którego decyzja jest przedmiotem sprzeciwu od decyzji, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji. Granice rozpoznania sprawy ze sprzeciwu od decyzji określa przepis art. 64e p.p.s.a. w nowym brzmieniu, wskazując, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Przepis art. 151a § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. określa jasno, że sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a.

W tej sprawie rozważyć zatem należało, czy zaistniały przesłanki do podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej.

Przede wszystkim wypada więc odnotować, że zgodnie z brzmieniem art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Określona w powołanym przepisie konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej opiera się, zatem na dwóch kumulatywnych przesłankach, tj. po pierwsze, stwierdzeniu przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych oraz po drugie, uznaniu przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Powyższe oznacza, że samo uznanie przez organ odwoławczy konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w określonym zakresie, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest jednak przesłanką wystarczającą. Wymagane jest bowiem dodatkowo jednoczesne stanowcze stwierdzenie, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania.

Obie te przesłanki muszą być spełnione w konkretnej sprawie łącznie i do nich - co oczywiste - musi odwoływać się organ w uzasadnieniu decyzji mającej za podstawę art. 138 § 2 k.p.a. Wydanie bowiem takiej decyzji stanowi wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy i dopuszczalne jest wyjątkowo, tj. gdy zaistnieją ustawowe przesłanki do jej wydania. Zgodnie bowiem z ustanowioną w art. 15 k.p.a., a doprecyzowaną w art. 127 § 1 i 2 k.p.a., zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu przez dwa różne organy administracji publicznej.

W niniejszej sprawie ww. warunki wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. zostały spełnione.

Faktycznie, organ I instancji nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego w sprawie reklamy apteki przez podmiot P. Sp. j. z siedzibą w [...] (wcześniej działający jako M. S. i M. S. - wspólnicy spółki cywilnej), prowadzący aptekę ogólnodostępną o nazwie: "[...] ", zlokalizowaną w [...] przy ul. [...], w związku z używaniem przez ww. podmiot sformułowania: "[...]", w sytuacji, w której za taką reklamę nie uznaje się - zgodnie z art. 94a ust. 1 zd. drugie ustawy Prawo farmaceutyczne - tylko informacji o lokalizacji i godzinach pracy apteki lub punktu aptecznego. Przepis ten nie wspomina o nazwie apteki.

W zaskarżonej decyzji - stosownie do art. 138 § 2 k.p.a. zd. drugie - organ prawidłowo zawarł także wskazówki co do okoliczności faktycznych, które należało zbadać przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Następnie nakazał aby w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy organ I instancji dokonał oceny, czy w sprawie miała miejsce reklama apteki i jej działalności zakazana w art. 94a ust. 1 ustawy Prawo farmaceutyczne.

Należy podkreślić, że wydana w sprawie decyzja kasacyjna jest konsekwencją stwierdzenia, że w sprawie nie ustalono we właściwy sposób wszystkich faktów niezbędnych dla zastosowania określonego przepisu prawa materialnego oraz że postępowanie przeprowadzono z naruszeniem standardów procesowych określonych w k.p.a. Dopóki zaś nie zostanie prawidłowo ustalony stan faktyczny nie jest możliwe zastosowanie przepisu prawa materialnego.

Reasumując, należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja ma charakter wyłącznie procesowy. Ponowne rozstrzygnięcie otwiera stronie możliwość wniesienia odwołania do organu wyższego stopnia, a w odwołaniu tym strona ma możliwość podnoszenia wszelkich zarzutów dotyczących tak prawa procesowego, jak i prawa materialnego.

W związku z tym także dalej idąca wypowiedź Sądu jest w tej sprawie niedopuszczalna. Dokonując bowiem kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się wyłącznie do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpatrzenia miało oparcie w obowiązujących przepisach, Sąd jest zobowiązany sprzeciw oddalić.

Z ww. powodów nie mogły odnieść skutku zarzuty podniesione przez stronę skarżącą, ani nie mogły zostać uwzględnione przez Sąd wnioski przez nią sformułowane.

Dlatego Sąd na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.