Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2015 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M. G.-B. na bezczynność Starosty w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.

M. G.-B. wniosła skargę na bezczynność Starosty, zarzucając naruszenie art. 13 ust. 1, art. 13 ust. 2, art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm). przez jej nieudzielenie i wniosła o zobowiązanie Starosty do niezwłocznego udostępnienia żądanej informacji w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, zobowiązanie Starosty do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, wymierzenie organowi grzywny na postawie art. 149 § 2 p.p.s.a w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Z uzasadnienia skargi wynika, że 10 grudnia 2014 r. skarżąca złożyła do Starosty wniosek o udzielenie, w ramach dostępu do informacji publicznej, informacji dotyczących lokalizacji baz eksploatacyjnych przedsiębiorstw A., oraz B. W odpowiedzi otrzymała informację, że dane takie nie są gromadzone przez organ w żadnym rejestrze. W przekonaniu skarżącej celowo wprowadzono ją w błąd, albowiem przedmiotowe dane muszą być gromadzone przez Starostę, gdyż ich wskazanie wymagane są do uzyskania pozwolenia na licencję przewoźnika drogowego.

Po złożeniu do Starosty skargi na czynności urzędnika udzielającego powyższej odpowiedzi skarżąca otrzymała informację, że przedmiotowe dane są w posiadaniu Starosty, jednak nie stanowią informacji publicznej.

Zdaniem skarżącej stanowisko Starosty stoi w sprzeczności z orzecznictwem sądowym, gdzie przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do szeroko rozumianych władz publicznych oraz wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28 i nast.). Do dnia złożenia skargi organ administracji publicznej nie udostępnił żądanej informacji ani też nie wydał decyzji odmownej zgodnie z art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej, czym naruszył 14 dniowy termin zapisany art. 13 ust. 1 tej ustawy.

W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie wskazując, że żądane informacje nie zostały przesłane wnioskodawczyni, ponieważ nie stanowią informacji publicznej, organ nie pozostaje zatem w bezczynności. Stosownie do przepisów ustawy z 6 września o transporcie drogowym – art. 7a ust. 3 pkt 3 przedsiębiorca do wniosku o udzielenie zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego dołącza m.in. oświadczenie, że dysponuje bazą eksploatacyjną wraz ze wskazaniem adresu bazy, jeżeli adres ten jest inny niż adres wskazany zgodnie z ust. 2 (tj. inny niż adres siedziby przedsiębiorcy).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej powoływanej jako p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. rozpatrywanie skarg na bezczynność organów. W takich przypadkach kontroli poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu.

Wskazać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych powszechne i utrwalone jest stanowisko, że w świetle obowiązujących przepisów prawa możliwość wniesienia skargi na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie jest uzależniona ani od wcześniejszego złożenia środka zaskarżenia, ani też od wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a więc do dokonania czynności, o których mowa w art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz w art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a.

W przedmiotowej sprawie skarżąca zarzuciła organowi bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej, objętej jej wnioskiem z dnia 10 grudnia 2014 r. na temat lokalizacji baz eksploatacyjnych przedsiębiorstw A., oraz B. Skarżąca wskazała przy tym, że przedmiotowe informacje organ pozyskał w trakcie postępowań zakończonych udzieleniem pozwolenia na licencję przewoźnika.

Wskazać należy, że dostęp do informacji publicznej i zasady oraz tryb jej udostępnienia reguluje ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz 1198), dalej u.d.i.p.. Zgodnie przepisem z art. 1 ust. 1 tej ustawy informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, która podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w przepisach u.d.i.p. Przepis art. 2 ust. 1 u.d.i.p. stanowi zaś, że każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, natomiast w przepisie art. 2 ust. 2 u.d.i.p. wskazuje się, że od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego z tym, że z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. wynika, że w przypadku informacji publicznej przetworzonej konieczne jest istnienie szczególnie istotnego interesu publicznego przemawiającego za udostępnieniem informacji. Wyrażone w powyższych przepisach prawo do informacji publicznej obejmuje m.in. uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.).

Zgodnie z art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek winno nastąpić w sposób zgodny z wnioskiem, bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. (w zakresie terminu udostępnienia) oraz w art. 14 ust. 1 u.d.i.p. (w zakresie sposobu udostępnienia). W związku z tym, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie przewiduje żadnej szczególnej formy udzielenia informacji publicznej, udostępnienie informacji następuje w drodze czynności materialno-technicznej.

Forma decyzji przewidziana została w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. jedynie dla odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., a wiec gdy zachodzą określone w tym przepisie przesłanki do umorzenia postępowania. Z powyższego wynika, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej rozpatruje się bądź przez udostępnienie informacji (czynność materialno-techniczna) – przy założeniu, że nie zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania określone w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., bądź w przypadku, gdy istnieją ku temu podstawy prawne przez odmowę udostępnienia, która przybiera formę decyzji administracyjnej.

Odmowa udostępnienia informacji, w świetle unormowań omawianej ustawy, może mieć zaś miejsce jedynie w sytuacji, gdy żądana informacja istnieje i faktycznie stanowi informację publiczną, ale nie może być udostępniona z uwagi na przesłanki ograniczające jej dostępność (na skutek ograniczeń określonych w art. 5 u.d.i.p.), albo w przypadku informacji przetworzonej, ze względu na brak szczególnie istotnego interesu publicznego.

Mając na względzie poczynione uwagi stwierdzić należy, że bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej występuje wtedy, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot, nie podejmuje w terminie wynikającym z art. 13 u.d.i.p. odpowiednich czynności, tj. ani nie udostępnia informacji w formie czynności materialno-technicznej, ani też nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia (ewentualnie decyzji o umorzeniu postępowania w przypadku zaistnienia okoliczności z art. 14 ust. 2 u.d.i.p.).

Wymaga przy tym podkreślenia, że nie jest możliwe skuteczne podniesienie zarzutu bezczynności w sytuacji, gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, nie istnieje (nawet jako suma informacji prostych – w przypadku informacji przetworzonej), czy też nie jest w posiadaniu organu. W takich sytuacjach organ nie jest zobowiązany ani do udostępnienia żądanej informacji, ani do wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia. Prawo dostępu do informacji publicznej oznacza bowiem dostęp do informacji będącej faktycznie informacją publiczną, informacji istniejącej i będącej w posiadania organu. Zatem w sytuacji braku informacji oraz w wypadku gdy żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ powinien jedynie o tym wnioskodawcę poinformować w drodze pisma, mającego postać czynności materialno–technicznej, która stanowi odpowiedź na wniosek i chroni oraz uwalnia organ od zarzutu bezczynności (patrz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 29 lipca 2013 r., sygn. akt II SAB/Op 45/13, dostępny na stornie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query).

W przedmiotowej sprawie, w przekonaniu Sądu, żądane przez skarżącą dane nie stanowią informacji publicznej.

Zgodnie z treścią przepisu art. 7a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. DZ. U. z 2013 r. poz 1414) zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego oraz licencji wspólnotowej udziela się na wniosek przedsiębiorcy złożony na piśmie lub w postaci dokumentu elektronicznego, za pomocą środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2013 r. poz. 235), po uiszczeniu opłat, o których mowa w art. 41 ust. 1 pkt 1 i 11. Udzielenie, odmowa udzielenia, zmiana oraz zawieszenie lub cofnięcie zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego następuje w drodze decyzji administracyjnej.

Wniosek, o którym mowa w ust. 1, zawiera m.in. oznaczenie przedsiębiorcy, jego adres i siedzibę albo miejsce zamieszkania. Do wniosku o udzielenie zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego dołącza się natomiast m.in. oświadczenie przedsiębiorcy, że dysponuje bazą eksploatacyjną wraz ze wskazaniem adresu bazy, jeżeli adres ten jest inny niż adres wskazany zgodnie z ust. 2 pkt 1 (adres siedziby lub miejsce zamieszkania). Definicję bazy eksploatacyjnej zawiera przepis art. 4 pkt 21 a ustawy o transporcie drogowym.

Skarżąca domaga się ujawnienia treści oświadczenia złożonego Staroście przez podmioty wnioskujące o udzielenie zezwolenia na wykonywanie transportu drogowego.

Zgodnie z przepisem art. 6. 1. u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, którą w szczególności stanowi treść danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności:

- treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć,

- dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających,

Dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest natomiast treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy.

Informację publiczną stanowi zatem treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, a które na podstawie tej ustawy zostały zobowiązane do udostępnienia informacji, które mają charakter informacji publicznej.

W tym zakresie odróżnić należy dokumenty urzędowe od dokumentów prywatnych. Wskazać należy, że przymiot informacji publicznej posiadają dokumenty urzędowe organu (będące dowodem tego, co w nich urzędowo stwierdzono, zatwierdzono lub podano), wytworzone w ramach realizacji powierzonych mu zadań, a więc dokumenty powstałe w związku z prowadzeniem konkretnych spraw. Natomiast przymiotu informacji publicznej nie posiadają dokumenty prywatne, które podmiot prywatny kieruje do organu administracji publicznej. W rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej dokumenty prywatne nie stanowią informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2006 r., II OSK 812/05, Lex nr 236465).

W przekonaniu Sądu, żądana przez skarżącą informacja o siedzibach baz transportowych dwóch firm wykonujących usługi transportowe, zawarta w załączniku do wniosku zawierającym oświadczenie przedsiębiorcy, stanowi dokument prywatny, które nie podlega udostępnieniu na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tej oceny nie może zaś zmieniać fakt, że Starosta dysponuje powyższymi informacjami dla potrzeb prowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie indywidualnej.

Skoro żądanych informacji, o których mowa we wniosku skarżącej, nie można zakwalifikować do kategorii informacji publicznej, w rozumieniu art. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie można też stwierdzić, że Starosta pozostaje w bezczynności w zakresie ich udostępnienia lub wydania decyzji o odmowie ich udostępnienia.

Mając powyższe na względzie i uznając żądanie skargi w zakresie wszystkich punktów skargi za bezzasadne, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na podstawie przepisu art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.