Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabella Kulig- Maciszewska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Anna Łukaszewska- Macioch Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Protokolant Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 czerwca 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 175/08 w sprawie ze skargi H. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zaliczki alimentacyjnej uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] października 2007r. nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 czerwca 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 175/08 oddalił skargę H. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zaliczki alimentacyjnej.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy:

W dniu [...] października 2007 r. do Ośrodka Pomocy Społecznej [...] m.st. W. wpłynął wniosek H. P. o przyznanie zaliczki alimentacyjnej na dzieci: I. P. i D. P., który decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] października 2007 r. został rozpatrzony negatywnie bowiem uprzednio na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. przyznano taką zaliczkę na okres roku.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r., po rozpatrzeniu odwołania H. P. od powyższej decyzji utrzymało ją w mocy i stwierdziło, że zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz.U. Nr 86, poz. 732 ze zm.), osoba uprawniona do świadczenia alimentacyjnego na podstawie tytułu wykonawczego, którego egzekucja jest bezskuteczna, wychowywana przez osobę pozostającą w związku małżeńskim, nabywa prawo do zaliczki, przez okres jednego roku, jeżeli osoba pozostająca w związku małżeńskim złożyła do sądu pozew o rozwód albo separację i spełnione są pozostałe warunki określone w ustawie. Jednakże skarżąca nadal nie uzyskała rozwodu. Skoro brak jest prawomocnego orzeczenia o rozwodzie lub separacji, to nie zachodzą przesłanki do przyznania świadczenia, a wobec tego rozstrzygnięcie zawarte w decyzji z dnia [...] października 2007 r. jest zgodne z przepisami prawa stanowiącymi podstawę jego wydania.

Skargę na powyższą decyzję złożono do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 18 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez uzależnianie świadczenia od rozwiązania związku małżeńskiego; art. 31 ust. 2 Konstytucji RP poprzez przyjęcie konieczności uzyskania rozwodu przez obywatela w terminie niemożliwym do osiągnięcia; art. 32 Konstytucji RP poprzez wprowadzenie rozróżnienia na obywateli pozostających w związku małżeńskim i stanu wolnego oraz nieuwzględnienia długości trwania procedury sądowej; art. 71 ust. 1 poprzez brak ochrony rodziny jako podmiotu prawa oraz brak ochrony dzieci, którym należna jest pomoc. Na tych podstawach wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił, bowiem uznał, iż zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa i Sąd podziela stanowisko organu.

Jednocześnie Sąd wskazał, iż przedmiotem postępowania sądowego jest odmowa przyznania świadczenia w formie zaliczki alimentacyjnej, które zostało wszczęte z ponownego wniosku H. P. z dnia [...] października 2007 r. a materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji są przepisy ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz.U. Nr 86, poz. 732 ze zm.), z których wynika, że dla uzyskania prawa do zaliczki alimentacyjnej muszą zostać kumulatywnie spełnione następujące przesłanki: osoba musi być uprawniona do świadczenia alimentacyjnego na podstawie tytułu wykonawczego, którego egzekucja jest bezskuteczna; osoba ta musi być wychowywana przez osobę posiadającą przymiot osoby samotnie wychowującej dziecko w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych; musi zostać spełnione kryterium dochodowe określone w art. 7 ust. 2 ww. ustawy.

Wobec powyższego osoba uprawniona, wychowywana przez osobę pozostającą w związku małżeńskim może ubiegać się o zaliczkę alimentacyjną wyłącznie w sytuacjach określonych w art. 2 pkt 5 lit. b/ ustawy o zaliczce alimentacyjnej i tylko w razie spełnienia jednej ze wskazanych tam przesłanek. Podobny pogląd został wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2007 r. sygn. akt I OSK126/07.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że poza sporem pozostaje fakt, iż H. P. w okresie rozpatrywania wniosku o przyznanie zaliczki alimentacyjnej przez organy administracji publicznej nie była osobą rozwiedzioną, nie uzyskała prawomocnego wyroku orzekającego rozwód i pozostawała w związku małżeńskim z A. P. Nadto sama przyznała, jak wynika z materiału dowodowego zebranego w sprawie, iż ustalenia organu, co do braku prawomocnego rozstrzygnięcia o rozwodzie są prawidłowe, gdyż sprawa rozwodowa trwa od [...] lat i w najbliższym czasie nie zostanie zakończona, a zatem pozostawanie w związku małżeńskim uniemożliwia uznanie jej za osobę samotnie wychowującą dziecko, w rozumieniu art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych.

W ocenie Sądu, określenie przez ustawodawcę zasad przyznawania zaliczki alimentacyjnej osobie samotnie wychowującej dziecko, w rozumieniu przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie stanowi naruszenia przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. Również, zdaniem Sądu, żaden z przytoczonych przez skarżącą w skardze przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej nie został przez decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie naruszony, gdyż powołane normy konstytucyjne mają charakter ogólnych deklaracji, które ustawodawca skonkretyzował w poszczególnych ustawach, w przepisach szczególnych, których organ rozpatrując niniejszą sprawę nie naruszył.

Od powyższego wyroku wniesiono skargę kasacyjną i opierając na zaistnieniu przesłanki z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zarzucono:

1) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

– art. 29 ust. 1 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz.U. z 2005 r. Nr 86, poz. 732 ze zm.) w zw. z art. 18, art. 31, art. 32 i art. 71 Konstytucji RP w konsekwencji braku zastosowania wykładni rozszerzającej tego przepisu w kontekście treści norm konstytucyjnych w sytuacji, gdy względy natury aksjologicznej przemawiały za uchyleniem założenia o racjonalności językowej prawodawcy na rzecz utrzymania założenia o jego racjonalności aksjologicznej i przyznania stosownych świadczeń skarżącej H. P.,

– art. 18, art. 31, art. 32 i art. 71 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP w konsekwencji nietrafnego przyjęcia, iż przepisy te nie posiadają samodzielnej treści normatywnej lecz mają wyłącznie charakter ogólnych deklaracji;

2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a. w zw. z art. 18, art. 31 ust. 2, art. 32, art. 71 ust. 1 i art. 8 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak uchylenia zaskarżonej decyzji pomimo istnienia ku temu podstaw w konsekwencji naruszenia prawa materialnego i procesowego przez orzekające w sprawie organy administracji publicznej,

– art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) w zw. z art. 193 oraz art. 45 ust. 1 i art. 2 Konstytucji RP poprzez niewłaściwą realizację funkcji kontrolnej sądu wynikającą z niedostrzeżenia niekonstytucyjności art. 29 ust. 1 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej i niezwrócenia się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności art. 29 ust. 1 ww. ustawy z Konstytucją RP.

Wskazując na powyższe, wniesiono na podstawie art. 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o zasądzenie kosztów nieopłaconej w całości i części pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy stwierdzono, iż skarżąca nie podziela stanowiska Sądu zaprezentowanego w wyroku bowiem, opiera się ono na nieprawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego oraz adekwatnych dla sprawy norm konstytucyjnych. Oddalając skargę WSA oparł się tylko na literalnej wykładni art. 29 ust. 1 ustawy o zaliczce alimentacyjnej, uznając, iż okres jednego roku, przez który ma być wypłacana zaliczka alimentacyjna w trakcie postępowania rozwodowego nie może ulec wydłużeniu, bez względu na powody przedłużającego się postępowania i bez względu na wskazania wynikające z zastosowania innych niż językowe dyrektywy wykładni i tym samym Sąd pominął analizę treści przepisu z punktu wskazań wykładni funkcjonalnej, którą trzeba było zastosować w niniejszej sprawie z uwagi na charakter sprawy z zakresu świadczeń alimentacyjnych. Stwierdzono, iż przewidziana w art. 29 ust. 1 ustawy o zaliczce alimentacyjnej granica jednego roku przyznawania świadczeń jest arbitralna i zbyt rygorystyczna, gdyż pomija przypadki przewlekłości postępowania sądowego o rozwód lub separację niezawinionego przez strony postępowania. Poprzestanie tylko i wyłącznie na wykładni językowej art. 29 ust. 1 prowadziłoby do unicestwienia celu, jakiemu przepis ten ma służyć, a więc wsparcia osoby uprawnionej do świadczeń alimentacyjnych.

Co do niekonstytucyjności przepisu art. 29 ust. 1 wskazano, iż przepis ten narusza art. 18 Konstytucji RP poprzez uzależnienie przyznania świadczenia od rozwiązania związku małżeńskiego, art. 32 Konstytucji RP przez wprowadzenie rozróżnienia na obywateli pozostających w związku małżeńskim i stanu wolnego oraz nieuwzględnienie długości trwania procedury sądowej, art. 31 ust. 2 Konstytucji RP poprzez przyjęcie konieczności uzyskania rozwodu przez obywatela w terminie niemożliwym do osiągnięcia, art. 71 Konstytucji RP, gdyż ustawodawca został zobowiązany do szczególnej pomocy rodzinom przez odpowiednie działanie władz publicznych, jednakże podział osób w świetle ustawy o zaliczce alimentacyjnej, na te które już uzyskały rozwód a te które czynią o to starania budzi wątpliwości co do zgodności z normą konstytucyjną. Ustawodawca przewidując możliwość uzyskania zaliczki przez okres trwania procesu rozwodowego wyznacza ramy czasowe dla zaistnienia takiego stanu rzeczy, jednakże okres ten winien dawać realne możliwości uzyskania rozwodu i korzystania z dalszej pomocy państwa na równi z innym rodzinami. Wprowadzając roczny termin do uzyskania rozwodu i uzależniając byt swoich obywateli od zmiany statusu rodziny z pełnej na niepełną samo w sobie jest niezgodne z konstytucją, która ma za zadanie chronić rodzinę i w związku z tym naruszono również art. 72 ust. 1 Konstytucji RP poprzez brak ochrony rodziny jako podmiotu prawa oraz brak ochrony dzieci, którym należna jest pomoc.

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 23 czerwca 2008 r. w sprawie P 18/06 orzekł m.in., że art. 2 pkt 5 lit, a ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz.U. Nr 86, poz. 732 i Nr 164, poz. 1366) w związku z art. 3 pkt 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 i Nr 222, poz. 1630; z 2007 r. Nr 64, poz. 427; Nr 105, poz. 720; Nr 109, poz. 747 i Nr 200, poz. 1446 oraz z 2008 r. Nr 70, poz. 416), w brzmieniu nadanym przez art. 27 pkt 2 lit. g/ ustawy z 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej w zakresie, w jakim pomija prawo osób wychowywanych przez osoby pozostające w związku małżeńskim do zaliczki alimentacyjnej, jest niezgodny z art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 2 pkt 5 lit. a/ ustawy z 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej w związku z art. 3 pkt 17a ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim pomija prawo:

a) osób wychowywanych przez osoby pozostające w związku małżeńskim,

b) osób wychowywanych przez osoby, które wspólnie wychowują co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem, do zaliczki alimentacyjnej, jest niezgodny z art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji a także, że art. 29 ust. 1 ustawy z 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej jest niezgodny z art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji.

W niniejszej sprawie odmowa przyznania zaliczki alimentacyjnej spowodowana była faktem, że małoletnie dzieci skarżącej nie spełniały jednego kryterium określonego w art. 2 pkt 5 lit. a/ pozwalającego uznać ich za osoby uprawnione w rozumieniu powołanej ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych..., tj. nie były wychowywane przez osobę samotnie wychowującą dziecko w rozumieniu przepisów o świadczeniach rodzinnych. Ponadto nie obejmował ich już przepis art. 29 ust. 1 ustawy, gdyż wprawdzie został złożony pozew o rozwód, ale nie zapadł jeszcze wyrok i upłynął roczny okres umożliwiający otrzymywanie zaliczki alimentacyjnej.

Powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego odnosi się wprost do sytuacji faktycznej i prawnej niniejszej sprawy, gdyż stwierdza niekonstytucyjność zarówno art. 29 ust. 1, a przede wszystkim art. 2 pkt 5 lit. a/ ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych... w zakresie jakim przyznaje prawo osób wychowywanych przez osoby pozostające w związku małżeńskim do zaliczki alimentacyjnej. Jednakże tylko art. 29 ust. 1 o zaliczce... stracił moc obowiązującą na skutek orzeczenia o jego niekonstytucyjności. Natomiast orzeczenie co do pozostałych przepisów ma charakter nakazowy, poprzez stwierdzenie, że w katalogu osób uprawnionych do zaliczki alimentacyjnej nie znalazły się określone kategorie osób, które powinny być uprawnione do tych świadczeń zgodnie z danymi normami konstytucyjnymi. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny ta część wyroku realizowana jest nie poprzez wyeliminowanie wadliwych regulacji, lecz "... w drodze uzupełnienia ich o odpowiedni fragment niezbędny z punktu widzenia zgodności z Konstytucją." Wprawdzie zaskarżony wyrok Sądu I instancji zapadł na kilka dni przed powołanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, jednakże stwierdzić należy, iż jak to słusznie podniesiono w skardze kasacyjnej, Sąd nie podzielił wątpliwości co do konstytucyjności zapisów ustawy, chociaż stosowne pytania prawne w tym zakresie Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Łodzi, w Gdańsku i Bydgoszczy zostały już przedstawione Trybunałowi Konstytucyjnemu. W tym też zakresie skargę kasacyjną uznać należy za zasadną.

W tej sytuacji biorąc pod uwagę skutki orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności wskazanych przepisów ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i b/ ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu orzeknie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stosownie do przepisu dot. prawa pomocy.